中国市场化、城镇化历史进程中的“土地财政”与土地制度变革

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作者:贾 康 梁 季

土地国有制下开征房地产税不存在法理障碍

关于房地产税,目前国内仍有不少人认为在城市土地国有化制度安排下,开征房产保有环节的房地产税存在法理上的障碍,认为政府已经收取了土地出让金后,不可以再征收房地产税。实际上,政府收取土地出让金和房地产税的身份不同,政府以所有者身份收取土地出让金,而以管理者身份征收房地产税,二者并行不悖,不是“二者必取其一”的排斥性选择关系。政府这两种身份既有国际经验可借鉴,也有本国自身改革案例可援引。从国际经验(如工业革命的发祥地英国)和海外经验(如香港)看,房地产税可以对私有土地、公有土地一视同仁地全覆盖。比如,英国的土地可区分为中央政府持有、地方政府持有、公共组织持有以及私人持有等。从划分标准上,英国土地主要分为两种:一是无条件持有土地(Freehold Land)实质上就是终极地权与地上“用益物权”一致,包括土地私有情况;二是契约持有土地(Leasehold Land)是根据地契的年期确定可持有该土地使用权的年限,在英国这种持有年期最长的可达999年。然而,无论土地所有权存在怎样的区别,保有环节的房产税对英国国土范围内土地的全覆盖是毫无疑义的。这种情况实际上已经说明了中国当前社会上广泛流行的如下说法并不成立,即“国外房产税征收的前提是土地私有,而我国土地为国家所有,再征此税存在法理上的硬障碍。”
此外,我国改革实践中国有企业“利改税”的自身经验也可援引:虽然终极产权是国有的,但掌握使用权的主体(不论企业或个人)是具有自身相对独立物质利益的主体,根据客观需要完全可以在通过立法程序后,以税收手段对利益主体的利益情况施加调节,以利公平竞争或优化再分配。1983-1984年时的改革要求国有(“国营”)企业与其他企业一样上缴所得税,逻辑上同样面临自身财产终极所有权属于国家而在此基础上仍要向国家缴纳所得税的问题。政府要求国有企业上缴利润体现其所有者身份,而要求国有企业缴纳所得税是其管理者身份的体现,基于企业所有权与经营权可适当分离及对于国企作为“具有相对独立物质利益的商品生产经营者”身份的认定及以调节机制施加于这种利益关系之上的必要性的认定,才形成目前国有企业缴纳企业所得税和利润并行的格局。立足现今而回顾历史,已可清晰地知道:当时要发展商品经济(即市场经济),就必须抛开所有权终极归属而正视“所有权与经营权的分离”,首先将所有不同性质的企业放入一样的政策环境里去公平竞争。所有的企业自身毕竟都有相对独立的物质利益和运营机制,这与企业姓国姓私无关,只要是在市场经济条件下运行,就应当一视同仁地进行税收调节。其后,则应有“资产收益(利润)”分配环节的另一道调节机制(“税利分流”)。
由此可见,如果挣脱“民粹主义”情愫绑架,对所谓“房地产税存在法理上硬障碍”这一观点进行理性思考,那么房地产税在英国的实践以及我国国企“利改税”改革的实践,至少可以为我们带来这样的启示:第一,英国等的实践表明,保有环节房地产税对于一国范围内土地的全覆盖并不应以土地所有权不同为由而予以否定,在土地不同所有权的基础上,该税种面临的应当是“如何设定权变因子而区别对待”的问题,却不是“是否开征”的问题;第二,我国国企“利改税”改革表明,以国家为主体的税收分配,并不会因为其纳税主体的土地财产终极所有权属于国家而放弃其在市场经济体制下对该纳税主体进行的调节;第三,归根结底,税种产生与发展的合理性,仅通过舶来的模式或表象的形式而判定是与非显然不尽合理,而应当探究该税收制度下,作为其理论支撑的思想所阐发的其对经济发展、社会进步意义的逻辑是否成立、是否可行、是否有效,而在此思想与理论基础上派生出的制度,可考虑通过比较分析,从卓越者中汲取精华而合理地、创造性地借鉴,方能因地制宜、行之有效。

构建税、租、费、债归位后的可持续地方“土地财政”是长治久安的出路

总之,无论从学理上分析,还是从中国现实出发,“土地财政”所反映的如下各个环节的连接在框架上原本无可厚非:1.工业化和第三产业发展,必然导致城市(镇)建成区的扩张;2.建成区的扩张必然是涉及国家“征地”;3.土地征为国有后,在开发环节上必然要采用有偿出让使用权方式,即执行“土地批租”的方式;4.“土地批租”的具体方式,现匹配于市场经济客观要求的必然是公平竞争为取向的“招、拍、挂”等操作方法。在这几个方面,凡技术层面的优化改进问题,都不足以动摇我们对其大框架的肯定。
构建可持续、长治久安的地方“土地财政”生财机制的思路必然是“税、租、费、债”既不缺位,也不越位,形成“税、租、费、债”功能定位科学的全方位、多层次、负担均衡的复合“土地财政”税费体系。具体而言:
1.土地相关税收:尤其是与土地有关的房地产保有环节税收旨在解决当期“人的城镇化”基本公共服务供给的资金来源问题,即用于当期经常性支出。
2.土地相关租金:解决的是城镇化过程中基础设施建设过程中资本性支出的资金来源问题,同时兼顾“人的城镇化”所带来的历史遗留问题(如新城镇人的社保问题)和农村生产生活的基本公共服务资金来源问题。
3.房地产相关收费:收费主要是对使用基础设施的特定人群征收的“使用者付费”,解决基础设施投入使用后管理维护的资金来源问题。
4.以土地作为抵押物的举债:作为城镇化过程中基础设施融资的补充资金,用于公益的资本性支出。

强化制度供给,大方向是完善“土地生财用财”机制,涨价主要归公,实现土地增值收益全民共享

地是城镇化的重要载体,与之相关的重大现实问题,是农村基本农田土地使用权的流转制度,和城镇化必然征用土地的“农转非”全套制度如何合理化。已可看清:在我国农村土地的“集体所有制”无法与市场、法制完整匹配、路子越走越窄的制约条件下,所谓使土地“私有”的方向又至少于政治上在中国不可行,如何处理土地制度这一重大而棘手的难题,是中国统筹城乡和实现民族复兴愿景面临的巨大历史考验之一。我们认为未来的改革大方向,可以按照选择“集体所有”、“私有”之外的唯一余项——国有制,把必保的基本农田和其他所有土地,都纳入“国有”法律框架后,其中对基本农田土地,其使用权可透明、规范地流转,凡是土地使用权流转环节上的资金,就进入国有资本预算(基本农田另行处理,实际上可不要求或象征性低标准要求务农者上交农地的地租);凡是其流转和持有环节上应征缴的税收,就进入一般公共收支预算。生产要素包括土地要素的流转、配置,可以均进入无壁垒状态。政府应专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划,同时非农田建设用地由一套市场规则和特许权规则来调节其交易或特定用途配置。除基本农田用地“封闭”式流转和发展规模化经营之外,真正把所有土地置于统一市场的一个大平台。这个前景,是配套于城乡统筹发展和市民化为核心的城镇化历史过程的一个值得探讨的可选改革方向,如果一旦形成决策思路,公共财政理应支持其方案化和推进优化过程。(本文第六部分将对此作进一步的展开分析论述)
因此,未来改革应该在上述改革方向和框架下,让政府行为尽可能合理化是当前面临的真问题和“向前看”的着力点。具体包括:
(一)完善工业用地定价机制,提高工业用地价格
尽管我国早在2006年已经建立了工业用地出让最低价标准统一公布制度,要求工业用地一律采用招标拍卖挂牌出让方式出让,但在实际运作中,“工业用地出让实行“预申请”制度,出让条件“量身定做”比较普遍,“招拍挂”出让多以底价成交,公示效应显著,但竞争效应体现不足,工业用地价格明显偏低。相关数据显示,我国工业用地价格仅为居住用地价格的14.4%”(林依标,2013)。“2013年,福州市金山某片区,居住用地价格普遍在每亩800万-1000万元之间,工业用地出让最低价标准每亩35万元,工业用地取得成本(主要包括征地成本、土地开发成本及税费)平均每亩60万-70万元,工业用地二手转让价格约为每亩130万元”。工业用地价格过低导致的工业用地配置资源效率低下、工业经济转型困难以及扭曲行为的弊端已非常明显,亟需提高工业用地价格。
工业用地价格定价可选择三个思路:一是成本定价法,即工业用地价格不得低于其征用、开发成本,具体包括征地成本和基础设施投入成本(七通一平);二是根据工业用地二级市场价格的一定比例确定工业用地最低价格,由于工业用地二级市场竞争较为充分,基本能反映工业用地供需情况,依此定价较为合理;三是建立工业用地和居住用地合理比价机制,即将工业用地价格与同片区居住用地价格挂钩,按照一定比价关系确定工业用地价格;四是虽不排除特定情况下对工业用地的价格作“区别对待”的政策性支持,但一定要配之以科学决策机制和“阳光化”的公私参与、社会监督、人大审批等机制。
(二)统筹均衡土地出让、开发建设、转让、保有环节税费负担
1.缩短一次性土地出让金收取年限
一次性土地出让金的收取可以较好地弥补城镇化初期基础设施投资支出,未来可以依据对基础设施投资密集期的判断,适当缩减一次性收取期限。如从目前70年收取缩短为30年或20年甚至10年,同时明确土地上的住房等“用益物权”到期作展期处理,只需交纳很低的手续费。待土地使用到期后,可随房产税三至五年收取一次并顺延。这样做的好处是,既能为城镇化过程中投资密集期筹集收入,又能适度减轻当期民众压力,避免应由多代负担的土地使用成本集中于一代人身上,同时减缓因70年期限土地出让金对房价的推动,有利于房地产市场的调控。有条件的地块还可试行“年租制”,即完全改为按年交纳土地地租。
2.借营改增之机,理顺房地产开发交易环节流转税制度
随着建筑业和房地产业纳入营改增范围,房地产开发交易环节抵扣链条将有望得以理顺。房地产业营改增面临的挑战和困难是居住用房的二手交易和租赁,其行为不宜征收增值税。为此可以考虑,归并目前居住用房二手交易额租赁的各种流转税(营业税、契税、印花税)为居住用房交易租赁税,税负适度降低。从而降低流转环节税负,为保有环节税负提高预留空间,促进地方税体系完善。更为重要的是,适度简并居住用房交易(出售租赁)环节税种、降低房地产交易环节税负,有利于形成供需两旺的房地产市场,刚性需求压力得以疏解,再配以保有环节房地产税,投资需求也可以得到有效抑制。二手房交易因牵涉到房屋主管部门产权过户,征管较为容易,对于租赁税收的征管,可委托房产中介代扣代缴,随着现金交易的减少以及个人所得税改革和征管的加强,租赁行为的流转税也可以得到有效控管。
3.完善房地产交易环节所得税制度
对于房地产开发企业而言,正常缴纳企业所得税无可厚非。重点需要改革的是目前被广泛诟病的土地增值税,按照土地资源租金税性质的定位,对房地产开发企业的超额利润予以调节,并根据房地产市场形势动态优化调整税率级次。
对于二手房交易和租赁的个人而言,应严格个人所得税的征纳,区别对待。随个人所得税综合计征改革,将房产二手房交易和租赁所得纳入综合计征范围,适用累进税率,同时允许扣除因购房所发生的相关成本。这样既能减轻因满足刚性需求或改善住房条件而进行二手房交易的个税负担,又能有效将个人房产投资(倒房和食利者)所得纳入个税征税范围。
研究开征房产赠与税。快速城镇化过程中必然会快速催生一批“暴富者”,如在房价上涨之前拥有房产的“城里人”或者拆迁过程中因补偿而获得多套房产的城郊农民;“一夜暴富”的随机性和偶然性对社会的稳定与和谐极为不利。极端而言,一个出生于“城里”的夫妻,新生活之始便可继承八套房产,而对于一个出生于农村的“新城市”夫妻而言,他们面临的是八位老人的赡养责任和高昂的房价,前者自然成为食利者,后者自然成为租客,起点不公平不但会带来人心理的失衡,而且形成一批无需辛勤劳动便可衣食无忧的有产阶层,这对全社会而言也是巨大的人力资源浪费。因此,在快速城镇化过程中,需要正视遗产赠与税对中国的多重正面效应。
4.改革完善保有环节房地产税
归并耕地占用税、城镇土地使用税以及房产税为房地产税,并将其扩大至居民用房,按照评估价计征,成为真正意义上的财产保有环节税。对部分土地出让年限到期后的土地,可依《物权法》在作“展期”处理后随房地产税一同继续征收土地出让金。
(三)明确、规范使用土地增值收益:统筹协调
本着土地增值收益跨代共享、全民共享、收益与支出更大时空配比的原则,在全口径预算和中长期滚动预算的管理规则和技术形式下,明确、规范使用土地增值收益。具体设想包括:土地增值收益主要用于城镇化基础设施投资(受益的长期性,实现跨代共享)、社会保障房建设(进城农民和白领暂居)、社会保障(主要用于弥补拆迁农民和进城农民的社会保障缺口)、教育以及农村公共产品提供,等等。这种全局统筹协调形式,将在较大程度上体现土地“涨价分成”处理后更具主导意义、符合公共福利最大化及可持续发展原则的“涨价归公”。

全局视野、长远眼光:“集体所有”的土地怎么办?

(一)土地制度改革的核心难题在于土地产权制度改革
全局来看,从所有权属性上来看,我国土地分为国有土地和集体土地两种性质的土地。城市市区的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地,除无主荒地等由法律规定属于国家所有以外,属于农民集体所有(深圳已有改变)。农村集体土地在实现承包经营制度框架之下,近年来中央已先后提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。但“农字号”的土地始终是与城镇建成区分开的,一旦需要“农转非”,原则上就必须征用为国有土地,完成审批及征用、补偿的全套程序。总体看,现行土地制度框架是“公有二元”特征的把国有土地所有权和集体土地所有权并列的两种产权结构体系。名义上同属公有土地,一为大公,一为小公,大公大到“全民”(国有为其具体形式),小公小到人口变动不居的某一村民小组,具体的权、责、利情况千差万别,十分复杂。从现实来看,这一产权制度结构体系,产生了诸多矛盾或问题,主要体现在以下五个方面:
一是国有土地与集体土地权利、责任“双重不对等”所产生的矛盾。一方面,国有土地与集体土地权利不平等。这不仅表现在集体土地由于实行乡、村和村民小组“三级所有”所带来的所有权虚置与紊乱问题,而且更为突出地表现在使用、收益和处分权上的不平等。长期以来,我国严格限制农村集体土地转为建设用地,除特殊规定外,集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这也就意味着农村集体不能面向市场供地,只有经国家征用转为国有土地后,才能由国家出面出让、转让和用于非农建设。因此,与国有土地权利相比,集体土地的使用权、收益权和处分权都是不完整的。虽然近些年来我国做出了解决这一问题的一些探索和制度调整,但由于受诸多现实制约因素的影响,尚未真正实现国有土地与集体土地权利平等。集体土地与国有土地权利的不平等,又表现为制约农村发展和引发紊乱状态等诸多问题的原因。例如,导致“小产权房”问题大量出现的主要动因,就在于两种土地权利和收益的显著不平等。另一方面,国有土地与集体土地又存在责任不对等情况。在很多地方,政府无法在集体建设用地使用权转让时分享土地增值收益,而政府(代表全民)在公共基础设施等方面进行了大量的投入,是引起土地增值的一个重要原因。如果政府不参与集体土地收益分配,只强调集体土地权利,而不使集体承担责任,显然也是不公平的。这种责任不对等的现象,是近年来现实生活中集体土地产权转让中愈益频繁出现的显化问题。
二是“二元”产权结构体系使土地利益协调和农民权益保护的难度大大增加。在土地利益协调和农民权益保护中涉及的一个根本问题,就是土地增值收益的公平分配。前已述及土地“涨价归公”是颇具学理渊源的一个重要思路,来源于孙中山著名的《民生主义》演讲,其针对中国历史及其20世纪初严重的土地问题提出了“平均地权、照价抽税、照价收买、涨价归公”的政策。该政策的理论基础,是认为土地可以私有,但土地特别是城市土地的级差地租和市场涨价,不是土地私有者带来的,而是社会改善基础设施及其环境,以及人口聚集所带来的。因而,土地的级差地租和市场涨价应当归公,“以酬众人改良那块地皮周围的社会和发达那块地皮周围的工商业之功劳”。这便是孙中山所谓“平均地权”的政策思路。其政策操作过程是,先由土地的所有者按照市场行情去定价(“地价是单指素地来讲,不算人工之改良及地面之建筑”),然后报告政府。政府按照其报价,按率征税(“照价抽税”)。为了避免地主低报地价偷税,他主张政府有“照价收买”的权利。其涵义相当于我们今天的政府征收土地的政策。因为有“照价收买”的可能性,地主低报地价可能在土地被政府征收时对自己不利,高报地价则可能在政府抽税时对自己不利,所以,这个机制可以保证土地所有者诚实报价。当地价确定后,如果这块土地发生产权变动,而此时它在市场中的地价高出原有价格,那么,涨价的部分,就应当由政府收走归公。
但现实中的土地增值收益分配,不可能是简单绝对的“涨价归公”或其反面的一律“涨价归私”,而应按照“公私兼顾、增值共享”的原则,处理好国家、集体和农民之间以及近郊区直接受益农民与远郊区未受益农民之间、农民的土地权益和社会公共利益之间等多重利益关系,建立合理分配机制。两种产权结构体系并存,特别是集体土地产权主体由于多种原因最易虚置,增加了利益协调和保护农民权益的难度。无论是作为一级政府的乡镇,还是作为农村基层群众自治组织的“村民委员会”,都很难成为真正意义上的民事权利主体。在农村社会成员必然变化(如生老病死)和必然流动(如异地嫁娶)以及近些年随外出长年打工等形成的流动性增强的情况下,集体土地产权如何在“集体”中的每个人那里得以体现和受到保护,成为一个十分突出的问题。
三是集体土地产权主体虚置与土地流转相关的扭曲、作弊问题。集体所有权的虚置,成为土地流转的严重制约因素和不规范因子。土地流转是现代农业发展的内在要求和城镇化发展的必然趋势,能够提高土地资源配置效率,促进农村剩余劳动力的转移。虽然近些年来国家逐步放宽并允许农民的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转,但在集体所有权虚置的情况下,农民并未拥有完全的土地使用权,并且受乡镇规划、承包经营期限、具体操作程序等影响,往往限制性扭曲了符合规模化和专业化经营要求的土地流转,而且名义上“一人一票”式所有权的极易落空和虚置,又为侵犯集体土地权益的作弊与腐败大开便利之门。土地征收补偿不合理、强制征收、村委会成员利用土地谋私利等,都严重侵犯了农民的土地权益(当然也包括其背后的全民公共权益)。虽然近年来,我国一些地方在农村采取股份公司、合作社等组织形式,将股份量化到村民,提升了“集体”内部的规范性,但利益分配中的一些问题和矛盾(特别是对外部而言)仍远未得到根本解决。
四是“公有二元”产权结构,加大了政府管控与市场自主调节土地资源间的矛盾。在市场经济下,市场机制是资源配置的基本方式。土地作为一种生产要素,需要发挥市场的配置和调节作用,以提高其配置效率。由于人多地少,土地在我国现实生活中成为一种特殊的“自然垄断”资源,又事关国家粮食安全、13亿人吃饭问题,如果完全依靠市场自发调节,有可能导致农地使用不当、农地和建设用地比例失调,引发粮食安全问题,更何况城镇化带来的中心建成区的扩大,必然引发市场式“试错”无法有效解决的“通盘规划合理化”问题,因此,需要政府发挥积极的管控作用。然而,在土地资源配置权力上,政府与市场之间往往处于一种此消彼长的矛盾之中。解决这一矛盾的关键是如何找到合理的边界和分工、互补机制,使政府与市场都能发挥积极作用,共同提高土地资源配置效率。一般而言,政府应该在保护耕地、保护各类土地产权、实施土地利用规划等方面发挥主导作用,市场应在土地资源配置上发挥主导作用。市场经济的一般经验是土地可分为私有和公有(国有),商业活动对私有土地的需求只能通过市场交易满足,公益项目对私有土地的需求可通过国家征用(有补偿)来满足,政府有规划权,但在依法管控事项之外,应全部交给市场。然而,在我国“公有二元”产权结构和现行体制下,政府在国有、集体均为“公”字号的土地使用、管理与交易中,却明显存在管控过度与管控不到位并存的现象,市场的积极作用被抑制,消极作用又往往未得到抑制。一方面,政府在土地征用、开发、拍卖等方面承担了过多的职能,担当了土地供给者和使用决定者的角色。审批程序的复杂以及其他过度管制措施,不仅导致了交易成本过高、阻碍土地的合理流动与优化配置,而且产生诸多腐败问题。另一方面,又存在土地管控不到位的情况,造成规划紊乱低质、土地配置不合理、使用效率不高、私自改变土地用途等问题,特别是一些集体土地,更是出现了乱占乱建、私自交易等问题。
五是“二元”产权结构与城镇化发展之间的成本上升与风险压力日趋明显。截至目前,我国城镇化的推进主要是由政府主导的征地,以现行的一套土地征收制度为支持。随着城镇化发展,两种土地产权结构下的征地成本上升“棘轮效应”加“攀比竞抬”式压力日益显现。其一,政府主导城镇化的现实资金约束和风险日益增强。政府主导城镇化,是以大量的建设资金为前提的。没有资金保障,地方政府就难以为城镇发展提供必要的基础设施建设,政府主导的方式也就难以运行了。我国现有征地制度的一大优势,就是初始开发环节通过低价征收、高价拍卖的方式,为政府推进城镇化提供了大量的资金支持。然而,随着农民土地维权意识的增强和各方“讨价还价”式博弈的变化,政府主导城镇化与现实资金约束增强的矛盾日益显现,因为城镇化很难再以初始阶段的低成本方式继续推进,征地、拆迁费用攀比式的水涨船高不断增长,使政府主导城市化的成本急速上升。农民、市民补偿诉求得不到满足而引发的冲突,成为影响社会稳定的重要因素。这表明“二元”结构下政府主导城镇化的经济风险、社会风险和政治风险都在增加。其二,在一些城市发展中出现“自主城镇化”模式,即在集体土地上建设城市和“农转非”项目(如“小产权房”),突破了城市土地国有的限制,与现行诸多制度产生冲突,也为后续管理、产权登记、交易等诸多方面增加了极大难度和十分棘手的问题。其三,基本农田农地保护与城镇化用地之间的矛盾日益突出。一方面,由于人多地少,实行农地保护制度,是生存与发展的必然要求;另一方面,城镇化发展,必然造成城镇扩张和建设用地的增加,二者构成一对矛盾,而在农地非农化带来的巨大价差诱导下,进一步刺激了“征地”和“变地”冲动,一些地方千方百计将农田转为农村的或非农的“建设用地”,造成乱征收、乱占地现象,对粮食安全和社会稳定等构成了威胁。
(二)土地产权制度改革大思路的理论逻辑:利弊分析及可能选择
由上述考察可知,探讨如何改革我国国有土地与集体土地并存的“公有二元结构”势在必行。纯粹理论分析的大思路可以有三种:
思路一:实行农村土地私有化,取消集体土地所有制。
实行农村土地私有,是不少学者的主张,虽然能够解决集体土地产权虚置、保护农民土地权益、防止村组织以权谋私等问题,但也会带来诸多不可忽视的负面影响,产生极大的经济、社会和政治风险。具体而言:
一是产生经济风险。从理论上说,土地私有化所带来的产权明晰,便于提高土地利用效率,可能会产生良好的经济效益。然而,土地作为特殊资源,在我国实践中却很可能产生一些经济风险。主要在于:其一,在不同地区,受利益博弈等影响,可能会出现相互矛盾的两种发展趋势,一些地区可能出现大规模的土地兼并(重演中国历史上的失地农民矛盾积累过程),而另一些地区的农民则可能拒不流转,从而使农业集约化生产难以有效推进。其二,私有化之后的土地流转,受经济利益驱使,可能会危及粮食安全问题。
二是带来社会风险。主要表现在:其一,不利于解决劳动力转移和就业问题。在原有土地的劳动力无法得到有效吸收、转移的情况下,如果以土地私有为产权基础放任资本大肆兼并土地,可能会产生城市盲流,影响社会稳定。其二,农村土地私有化将会导致我国城镇化过程中未来的“钉子户”式产权纠纷难题更为明显和加剧,影响社会稳定。
三是引发政治风险。其一,农村土地私有化而城镇土地已完全无私有化的可能,在国民公众权利意识日益兴起的社会背景下,农村土地私有化产生的城乡居民利益反差、心理失衡的社会效应,将会直接影响改革环境的稳定性。其二,由于我国明确地实行社会主义制度,土地公有的观念根深蒂固,土地私有化必将饱受社会和部分体制内人士质疑,遇到的政治阻力将使其在现实中无法起步而徒增政治斗争的复杂性。
因此,在我国推行农村土地私有化思路的社会成本极高,不可控因素太多,经济、社会、尤其是政治风险十分巨大,可能产生种种难以预期的后果,这一思路难以形成方案,不具备现实可行性。
思路二:维持“公有二元产权”结构体系,坚持并完善农村集体土地所有制。
由于这一思路是不对两种产权结构体系做大的调整,因此,优点是带来的直接负面影响较少,短期社会风险较小,改革较易推动(这些年来实际上官方态度一直如此)。然而,在这种产权结构体系下,虽然出台的一些政策如土地确权、两权分离、三权分置、允许农村集体经营性建设用地出让等,能够缓和一些冲突,但仍属于治标不治本,无法解决前述分析中的一些深层面矛盾,“同地同权”的表述虽得人心,但难以落到实操层面,进退维谷,因而所谓坚持和完善农村集体土地所有制,实际上很可能是陷入矛盾积累过程、路子会越走越窄,不利于长期、稳定发展,不可成为未来的长期选择目标。
从理论上分析,土地的“集体所有制”,在最讲“产权清晰”的市场经济和必然要与之匹配的要素流动以市场交易为机制的现实世界中,是无法长期有效运行贯彻到底的。因为一个“集体”,遇人员死亡、新生、婚嫁等,“一人一票”的总票数必然变动,而土地权益所依托的土地实体,却不可能随之有任何变动,增人无法增地,减人也难减地,内部、外部人际间的权益自然是模糊难定的,无法真正规范的。种种的不规范、扭曲与“作弊”的空间,就往往成为了常态,以及利益博弈的“灰箱”,难言有长效的公正。
如我们有了这一“捅破窗户纸”的基本认识,还需要再加上另一重要判断性认识:现阶段我国具有一定积极意义的集体土地与国有土地“同地同权”,与整体、长远考虑必须顾及的“平均地权、涨价归公(以从享利·乔治到孙中山的主张为代表)”两大原则之间,存在不可调和的矛盾。“同地同权”是有利于保护直接相关农村原住居民权益的原则,“涨价归公”是可能有利于全体国民、特别是大量远离城乡结合部、在一桩桩一件件征地或土地交易事件中不可能直接受益的他地居民的原则(当然有效“归公”的前提是政府职能必须正常行使),或言之,前者是在“小圈子”内分权益的原则,后者是在“全社会”中分权益的原则,两者自然有冲突,而且无法按照“二者必选其一”来求解。把以上的两个认识与判断合在一起,引出的结论必然是:长远考虑,我国正确处理“土地权益”问题的出路,应在于当下以社会可接受的机制处理一桩桩具体事件中“同地同权”与“平均地权、涨价归公”间的折衷权衡方案(现实生活中我们一直在“讨价还价”式地做这种事情,但显然已越来越吃力),同时面对今后还要经历的几十年快速城镇化过程,长久之计是争取创造条件把“土地集体所有制”转为产权清晰、无纠结状态的另一种可接受、且有利于可持续处理“涨价归公”问题的所有制形态,以求避免未来矛盾的更加积重难返。如土地私有制无可接受性,剩下的选择便已不言自明了。
思路三:实行集体土地国有化,先有法律框架后加实际内容地逐步取消集体土地所有制。
土地国有化思路,从长远看既能够解决集体土地所有权虚置、土地权利不平等、小产权房等问题,又能以“一次锁定、分步兑现利益”方式避免城市化的巨大资金支出压力,减少因土地产权矛盾积累而引发的社会和政治风险,并且还有利于顺利实施统一市场上的土地流转、便于国家统一规划、管理,发挥中国特色社会主义市场经济的优越性。
笔者曾提出这一思路中的基本考虑如下:土地是城镇化的重要载体,与之相关的重大现实问题,是农村基本农田土地使用权的流转制度,和城镇化必然征用土地的“农转非”全套制度如何合理化。已可看清:在我国农村土地的“集体所有制”无法与市场、法制完整匹配、路子越走越窄的制约条件下,所谓使土地“私有”的方向又至少于政治上在中国不可行,如何处理土地制度这一重大而棘手的难题,是中国统筹城乡和实现民族复兴愿景面临的巨大历史考验之一。未来的改革大方向,可以按照“排除法”,选择“集体所有”、“私有”之外的唯一余项——国有制,把必保的基本农田和其他所有土地,都纳入“国有”法律框架后,其中对基本农田确立永佃制,在非基本农田用地上则一揽子、一次性、一劳永逸地处理好宅基地、“小产权房”等历史遗留问题(物质利益补偿可以分步按合约实现),进而给予全体社会成员“国民待遇”,其后即有可能进入一个统一市场中土地产权的规范化、一元化状态:就是我国全部土地都是国有土地,其使用权可透明、规范地流转,凡是土地使用权流转环节上的租金,就进入国有资本预算(基本农田另行处理,实际上可不要求或象征性低标准要求务农者上交农地的地租);凡是其流转和持有环节上应征缴的税收,就进入一般公共收支预算。生产要素包括土地要素的流转、配置,均可以进入无壁垒状态。政府应专注做好国土开发、土地利用的顶层规划,同时非农田建设用地由一套市场规则和特许权规则来调节其交易或特定用途配置。除基本农田用地“封闭”式流转和发展规模化经营之外,真正把所有土地资源放在统一市场的一个大平台。这个前景,是配套于城乡统筹发展和市民化为核心的城镇化历史过程的一个值得探讨的可选改革方向,如果一旦形成决策思路,公共财政理应支持其方案化实践和推进优化过程。
综合以上理论化的、逻辑式的利弊分析,我们认为,实行集体土地的国有化,即将全部土地纳入国有平台,应是中国土地制度改革长远发展战略的大思路。但把集体土地国有化,实践难度很大,当然只能徐图进展。
我们在深圳调研中欣喜地发现:在土地全部国有法律框架下,当地采用渐进式改革路径,正在分步实质性落实土地单一国有制改革。在深圳创新初步经验基础上,可给出远景展望:在单一国有平台上,通盘规划土地开发利用,分类分步兑现谈判形成的一次性方案中的各方利益(充分利用社区作用“两层算账”),使市场充分起作用和更好发挥政府职能,动态优化,因地制宜,鼓励各地(大城市可以先行)积极探索创新我国的土地制度体系。
(三)以实质性推进的公权体系配套改革来保障“土地单一国有制”状态下的公平正义:公权入笼、民主法治
政府辖区土地如按深圳式单一国有制大平台确立其所有制,固然有前文所分析论述的必选缘由、与市场经济的统一规范要素流动客观需要及中国特色社会主义市场经济内在追求的“共同富裕”机制的内洽性等等值得肯定之处,但也无可回避地要面临确有理由的怀疑、否定视角的诘难:实际生活中以“国有”名义引出的公权扭曲、过度干预、设租寻租等种种弊病,是否会由此更加严重、变本加厉?
这是一个人类社会中一直在探究、在中国改革深水区尤显沉重的话题:怎样有效地实现合理、规范的公权约束,“把权力关进制度的笼子”?
土地国有制,各国都有,只是多少不同。远景上把我国集体土地所有制取消而“大一统”式归入深圳的“单一国有”平台,并不改变原土地制度中“国有”部分的制度安排,但灭失了我国原土地制度中“集体所有”部分的“自治”、“自由裁量”空间,也就等于在达成一次性利益分配方案(可分期兑现)之后,取消了基层的种种原来实际可用的“分权”、“分益”空间,土地利用和管理的规范性在未来固然可望大大提升,但是否“国有”平台上的规范性所掩盖的种种弊病,也会一并扩大了其“势力范围”?
我们认为,回答这种诘难的关键点,就在于我们能否按照十八届三中全会、四中全会的规划部署,实质性地推进经济、行政、政治、社会的全面改革和全面的法治化、民主化进步过程,有效提高“国有制”的健康度。
集体“小圈子”里的权,似也有别于严格的私权而属某种“公权”,但属于非政府的集体经济组织的民事权;一旦到了“国有全民、全社会”概念下的权,则可以是严格意义上的公权,并有种种可能在国有大平台上把其经济权能与政治权能结合,使政府之手越界、政府之弊膨胀,负面表现就会是行政上官僚主义、经济上过度干预、司法上枉法不公……,这些社会中早已有之的弊病,在我国土地制度改革的视角之下,如理性地评说,并不能成为拒不考虑集体土地所有制未来改革的理由,毋宁说应成为在认识“排除法”引出的归于国有这个未来唯一选项之后,使我们义无返顾地推进中国实质性改革的激励。土地制度改革是全面配套改革和渐进改革的重要组成部分,改革如愿取得其应有的正面效应的寄托和保障,在于进入深水区后真正的攻坚克难,引出有效的民主法治政治文明的公平正义社会环境,使“公权入笼”、公众事务决策通过合理的制度机制落实于“主权在民”、“走向共和”。如能入此境界,政府牵头的国土开发的规划与管理、执行,应能够在制度依托上长效优化,即实现土地开发利用中“涨价归公”取向下的公共利益最大化可持续机制,相关的权益纠纷,能够在良法体系中得到合理的化解,社会成员能够在预期上消除对“政府不讲理”、“司法不公”、“选择性执法”等的恐惧,如此等等。因此,需要强调,我们本文讨论中涉及的“国有平台,整合分类,权益求平,渐进归一”的思路性基本认识,必须归结到、融合于全面、实质推进改革的联动诉求之中。(下)

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作者系财政部财政科学研究所研究员

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