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集体土地入市”动了谁的奶酪?

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邵 挺

 

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前面说过,集体土地入市不是新事物,改革开放以来乡镇企业的兴起,当时利用的土地都是集体土地,符合1988年《土地管理法》“兴办乡镇企业允许使用集体所有的土地”的规定。但这部法律也明确规定了“国家和集体所有的土地使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定”。时隔两年,国务院就颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,但时至今日也没有颁布集体土地使用权转让的条例。实事求是地讲,现有法律体系基本堵住了“集体土地入市”的途径和渠道。但据刘守英的调查,像广东佛山市南海区等一些沿海发达城市,从上世纪90年代初集体土地入市的范围就不限于“兴办乡镇企业”,更多地用于兴建厂房供外资、合资和私人企业使用。
尽管从1988年开始集体土地入市就处于政策的“围追堵截”中,凡涉及集体土地使用权转让的官方文件,都是“禁止、严禁”等,事实上大量存在的入市活动,只能转入“地下”,起初规模不大、影响有限,当地政府也“睁一只眼闭一只眼”。但等“渐成气候”时,地方政府的态度也发生了分化,有的主张“清理、整顿”,有的却坚持把这些“法外行为纳入法律体系中”,主张通过修改法律来打通合法的渠道。现在大家讨论改革的逻辑,有“问题导向”、“理念导向”之争,也有“基层创新”、“顶层设计”之辩,但都遵循一个原则,就是由大量现实中的“法外创新行为”形成试点,慢慢地形成改革的社会共识,“红头文件”的出台则是最高层对改革的确认。集体土地入市也不例外,经过二十多年的探索,终于在2008年的十七届三中全会上,加进去了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”这句话,但是前面的“逐步”两字,还表明仍处在试点探索阶段,并没有明确的时间表。直到十八届三中全会,才去掉了“逐步”两字,明确了“农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价”的改革方向和推进路径。2014年,又将北京大兴区等33个县区纳入“集体经营性建设用地入市”的试点地区。
关于集体土地入市的文献非常多,从上世纪90年代起就有周其仁、刘守英等学者开始呼唤“赋予集体土地跟国有土地平等保护的产权体系”。十七届三中全会以来,中央政府连续释放支持集体土地合法入市的信号后,引起了社会上新的一轮激烈争论。争论的焦点有二个,一个是“该不该入市”,第二个是“怎么入市”。
在第一个问题上,有两类截然不同的声音。一类声音宣称“集体土地入市会冲击城市土地市场,甚至削弱现有土地制度对经济增长的作用”,言之凿凿下的理论逻辑是集体土地入市,就打破了城市土地只能由政府供应的垄断,土地供应量的上升,拉低了城市地价,降低了地方政府从征地过程中获得的垄断收益,入市还通过“倒逼”征地改革,提高了征地成本,不利于当前高度依赖土地征收体系的城镇化进程推进,照上述逻辑层层推理,自然可得出“入市不利于城镇化推进,影响经济增长”的结论。另外一类声音主张“集体土地完全应该入市”,这是保障农民土地权益、增强集体资产和农民财产性收入的重要途径,更重要的是,破解了我国土地制度的二元性,让农民带着可交易、可对价的“土地资产”进城,将彻底改革现有的城镇化模式。留在农村的村民和集体经济也拥有了长期稳定的资产收益,可以说是“城乡互利”。
笔者完全支持第二类观点。前几讲说过,现有城乡二元土地制度对过去十多年中国经济高速增长起到重要作用,用来解释的理论很多,但最直观地看,就是适应了中国经济起飞和高速增长阶段对投资和出口的高度依赖特征,大量的工业园区、基础设施、房地产和新城建设,跟政府垄断土地供应的机制密不可分。但这套模式的弊端越来越明显,尤其到了“新常态”阶段,长期支撑高速增长的投资和出口这两大引擎明显降速,“要地不要人”的城镇化模式,又导致产生了大量没有足够集聚能力的新城市,作为传统城镇化和增长模式重要支撑的土地制度,也到了“非改不可”的地步了。集体土地的入市,打破了“国有土地才能用于非农建设”的制度垄断,靠政府征地推进的旧有城镇化模式,当然会“左右碰壁”,从这个意义上讲,第一类观点讲的“不利于城镇化推进”也是对的,只是他们说的“城镇化模式”是传统的那一套,“不利于增长”短期看似乎有道理,但长期来看,打破土地二元制度,激活农村土地的“资本潜力”,对中国经济可持续、均衡增长有重大影响。
理论观点的争论,要有背后实践经验的支撑。“怎么入市”是一个操作性问题,从顺序上讲,应该是先认同“集体土地入市”的方向,再讨论这些操作性问题。当然,后者处理得好,用现在时髦的话讲就是,“能取得可复制、可推广的试点经验”,就能增强入市的社会共识。
笔者近年来曾跟随刘守英老师,在他的悉心指导下,对佛山市南海区、成都市、重庆市、北京市等地区“集体土地入市”实践的深入调研,发现各地都已经探索出了一条利用集体建设用地推进工业化、城市化和农业现代化的“三化新路”。这对比较国有土地和集体土地对“三化推进”的效果,提供了比较制度的视角。笔者在各地调研时,曾有意比较这些在“集体土地上长出来的城市和产业”,同政府征地模式下推进的城市建设和产业发展,以及当地政府、集体经济组织和村民的态度。
以南海区为例,从上世纪90年代开始村组两级集体经济组织就将集体土地出租给企业投资办厂,到2012年底南海区一半以上的工业用地是集体建设用地,80%的工业产业和GDP是建立在集体土地上面。根据土地“二调”结果,南海区集体建设用地占全部建设用地的71%。但由于一直缺乏政策依据和法律根据,在规划制定、公共服务提供、税收征收等方面都处于模糊地带。2005年借着广东省出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的“东风”,出台了南海区的《集体建设用地使用权出让出租管理办法》和《集体建设用地使用权转让、转租、抵押管理办法》,为实现集体土地与国有土地的“同地同价同权”提供了可操作性的政策。在配套措施上,仿效国有土地的流转机制,南海区也建立了集体土地的“基准地价体系”、“税收体系”和“规划体系”,并在2010年全面推行农村集体资产交易和监督平台,所有集体资产在清产核算后全部进入交易平台,保障了集体土地入市过程和收益分配的公开透明。可以说,南海区为集体土地入市提供了可操作性很强的试点样本。但碰到的最大问题是“抵押”,金融机构依据《担保法》和《物权法》的相关规定,无法给集体土地上的各类物业办理抵押业务,这是地方政府所不能掌控的,抵押权能的缺失降低了集体土地的价值,不利于吸引高附加值产业进入,成为制约南海区产业升级和结构优化的障碍。十八届三中全会确立了“与国有土地同等入市、同权同价”的改革方向后,南海区进一步探索破解集体土地的抵押问题,就拿到了“尚方宝剑”。2014年,出台《南海区集体建设用地使用权流转实施办法》,重点解决了集体土地上面的房屋、物业不能抵押的问题。
南海区20多年的集体土地入市探索,引发一个有意思的话题就是,大家都认为“集体土地入市是损害地方政府利益的”,因此地方政府和开发企业应该是最反对入市的。但为什么南海区政府从上世纪90年代起就支持集体土地入市,在国家政策不支持局部改革的情况下,在力所能及的范围内建立各项入市的体制机制?换句话说,有没有什么机制让地方政府积极推动集体土地入市而不是“反其道而行之”?其实,不仅是南海区,珠三角地区都普遍存在“集体土地托起半边天”的现象。笔者曾在深圳、南海区、广州等地调研过,感觉到要找到上述问题的答案,要追溯到上世纪80年代中后期。改革开放伊始,大量港资进入,要搞“三来一补”加工业,当时的普遍做法是企业直接找到村组织,由村里负责提供土地和办理手续,深圳宝安区的一位老人回忆,当时的宝安县下午5点钟一过,就“炮声隆隆,连地都在摇动”,原来是各村为吸引企业入驻,纷纷选择在工人下班后“炸山修路、平整土地”。既然村组织在最初的发展阶段,就扮演了“土地供应者”的角色,在数十年中,尽管产业在转型升级,但底下的土地仍然是“集体土地”。这也使珠三角地区的村级经济组织尝到了“集体土地参与市场交易”的好处,比如可以多年分红、所有权仍然是集体组织等,尤其跟“征地模式”相比,时间越长,集体土地入市的好处就越明显,这就强化了“不到万不得已,都不愿意村里的土地被征走”的预期。
再说地方政府,在上世纪90年代最早引入外资企业时,允许由村集体直接跟企业谈判,而不是征地的原因,主要是“有心无力”,名义上县政府有征地的法定权力,但事实上没有征地所需要的财力。改革开放之初,邓小平说过“中央没有钱,可以给政策,你们要杀出一条血路”,其实当时不仅中央没有钱,珠三角各级政府也是“囊中空空”,在短期内拿不出足够的钱完成征地拆迁、平整土地等工作,因此对村组织利用集体土地自行引进企业的行为,不仅不加禁止,反而承诺“只要村组织把企业引进来,用地手续可由政府代办”,村组织在引进企业的同时,还负责原本由政府提供的基础设施配套、公共服务等,这对地方政府来说又是“一种解脱”。前面说过,集体土地入市具有很强的“路径依赖”,跟长三角、京津冀等地区相比,不论在集体土地入市的规模还是地方政府的态度上,珠三角地区都“独树一帜”。从制度经济学的角度看,初始阶段的产权安排会有累积效应,时间一长就会形成相对固化的制度体系。
中国2003年以后进入城市化快速发展阶段,征地规模不断扩大,加上金融的力量,地方政府有了足够的财力进行征地拆迁,这是不是意味着原先“心有余而力不足”的地方政府,会由支持集体土地入市转为反对呢?据笔者的观察,珠三角地区的部分地方政府确实存在这种现象,开始强化征地权、扩大征地规模。但南海区政府始终认准“主要通过集体土地搞产业升级、城市更新”的路子,政府的力量始终放在“如何完善集体土地入市的体制机制”上,而不是急着把集体土地变成国有土地。用时任书记邓伟根的话来讲,“政府要从长远眼光,制定并完善集体土地入市后的收益分配关系”,南海区的普遍办法是“二八开”,即地方政府以税收的形式获取集体土地拍卖价的20%,80%归集体经济组织,以后每年集体土地上的物业租金收益,除去税收后的净收益,也基本按这个比例进行分配。据南海区城乡统筹办的测算,在征地模式下,按照2010-2014年土地出让成本性支出占出让收益的平均比重(75%)来计算,假设一块地通过征地模式卖了1000万,政府土地净收益是250万。假定是集体土地自主入市,按照南海区集体土地基准地价与国有土地基准地价的比价(vv),估计卖500万元,“二八开”的结果是地方政府获取100万。静态地看,确实比250万的净收益少了。动态地看,政府则省了许多隐性成本,比如拆迁过程中的“官民冲突”以及土地出让过程中的“腐败”行为。即使只算经济账,地方政府每年还可以从集体土地上的物业租金中分享20%的收益,长久算来,是“得大于失”的。这可能就是南海的邓伟根如此强调“要从长远眼光看待集体土地入市”的原因。
简言之,解释当前“不少地方政府支持集体土地入市”的理由,抛却政治上的正确除外(十八届三中全会的规定),合理的逻辑应该从两方面展开。其一从历史的角度,如果该地最初引入的产业和资本主要就是靠集体土地,在当时地方政府没有力量全部推进征地模式的情况下,集体经济组织的不断壮大和农民分红比例的提高,直接就会约束地方政府的征地权。这个因素可以部分解释,为何集体土地入市的现象更多地出现在经济发达的珠三角地区,而不是相对落后的中西部地区。其二从政府收益的角度,以当年一次性地、静态地观点看,集体土地入市确实会降低政府从土地中获取的收益,但从较长的时期看,地方政府可以通过跟集体组织的契约谈判,得以分享长期的土地收益,并且还避免了繁杂的拆迁、征地冲突和土地腐败。可惜的是,我国五年一任的政治周期和官员绩效考核机制,使很少有地方官员有长远眼光,而只局限于任期内的利益考核。
顺便说一下,笔者在珠三角地区调研时,发现一个有趣的现象,就是发达市区的乡镇党委书记和镇长,有相当一部分比例是长期任职的(超过二十年的不乏其人),就算区县书记也是喜欢“原地长期任职”,有人用“基层一把手油水多”来解释,但现在还没有很好的理论来概括。但笔者从另外一个角度考虑,似乎这可以部分解释,为何这些县乡政府的领导可以更多从长远角度考虑本地区的发展问题,比如“支持集体土地入市”,当然这只是一种想象,还需要更多的实证研究加以验证。

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