白 明
我国“十二五”规划提出了实施区域发展总体战略。区域协调发展是目前各国面临的重要问题，各国都会出台相关补贴或优惠政策促进地区的协调发展。一方面，这些政策有助于经济协调发展；另一方面，有些补贴政策也会影响到公平竞争的市场环境，进而对国内外的贸易造成不利影响。欧盟在制定地区补贴制度时，在维护内部统一竞争市场的基础上，最大化引入了公平竞争的理念，具有“平行性”、“适度性”和“必要性”等特点。本文对该制度进行了梳理，以期对我科学制定地区发展战略有借鉴意义。
欧盟设置地区专向性补贴制度的基本原则
欧盟设置地区专向性补贴制度的基本理念是，补贴带来的利益一定要大于扭曲竞争和贸易带来的不利影响。欧盟在评价一个补贴行为是否适当时，主要遵循以下几个
原则：
（一）补贴合乎目的性
即补贴要具有减少不同地区的发展不平衡，解决市场失灵和地区困难，促进欧盟均衡协调，合乎欧盟共同利益和目标。
（二）补贴必要性
即通过市场的手段达不到缩减地区发展差距的目的，或者政府干预更能带来实质性的改变或效率。
（三）补贴适当性
欧盟认为，补贴不是解决地区差异，支持投资和创造就业的唯一手段，成员国也可以通过改善基础设施，提高教育水平和培训，改善商业环境等方式来实现。因此，成员国要合理解释补贴方式比其他类型的优惠政策更有效。此外，不同补贴手段对竞争和贸易影响程度也是不一样的，有直接的方式，如直接赠款、免除税收、低价提供商品和服务等；也有间接的方式，如政府保证等。成员国必须保证补贴以最不扭曲竞争的方式进行。
（四）补贴激励性
欧盟认为，补贴必须具有激励性，即补贴促使该企业在该地方做出了投资行为。补贴不能提供给一个企业确定要发生的行为或者去弥补他的商业风险。
（五）补贴适度性
补贴额要尽可能地达到能够吸引投资的最低水平。补贴不能超过净额外成本，即补贴不能使企业获得额外的收益，只能用于弥补企业因在该地区投资困难所发生的额外成本。此外，补贴额不能超过该地区设定的补贴强度。
（六）尽量避免对竞争和贸易的消极影响
欧委会在实践中，会根据市场结构、企业的市场地位等因素进行综合评析。欧盟认为，如果补贴的产品处在产能过剩的状态，或者投资者因为补贴而关闭了在其他地区的工厂，这种补贴就会对竞争贸易产生较大的消极影响。
（七）透明度
欧盟要求每个成员国制定地区补贴图，上报欧委会同意后予以公布。成员国也要在中心网站公布补贴授予的企业、金额等信息。相关补贴信息要保留10年。此外，成员国必须向欧委会提供年度报告，特别是，在授予超过300万欧元的补贴项目时，成员国必须在20天内将有关情况告知欧委会。
补贴区域的确定
根据欧盟《2014至2020年地区补贴指引》（以下简称指引），欧盟将落后地区划分为A类地区和C类地区，并对不同类型的地区补贴总量进行控制。指引规定：A类和C类地区的人口总量在2014年至2020年不超过欧盟27国人口比例的46.53%。
（一）A类地区。根据《欧洲联盟运行条约》（TFEU）107条（3）（a）规定 ：“可以允许给生活水平显著低下或者存在严重失业问题的地区提供补贴。”欧盟认为，“经济显著低下”和“严重失业”问题指与欧盟整体相比较非常落后的地区，而不是与成员国自身水平进行比较。这些地区包括：
1. 根据购买力水平计算的人均GDP不超过或等于欧盟27国平均水平的75%的地区，且这些地区根据欧盟统一的地区分类统计标准（NUTS）在2类水平（NUTS－2）。
2. 边缘地区。即《欧洲联盟运行条约》（TFEU）349条规定的偏远地区，包括：法国瓜德罗普岛,圭亚那,马提尼克,留尼汪,圣巴托络缪岛,圣马丁，葡萄牙亚述尔群岛,马德拉，西班牙的加那利群岛。
（二）C类地区。《欧洲联盟运行条约》（TFEU）107条（3）（c）规定：“可以允许促进个别地区经济发展的补贴，但这种补贴不能对贸易环境造成负面影响，从而一定程度上影响欧盟的整体利益。”欧盟认为，这些地区不限于A款规定的限制，只要该措施不对贸易环境造成不利影响，在一定程度上不违反欧盟的整体利益。该款授权欧委会允许成员国对低于本国平均经济发展水平的地区实施资助行为。在实践中，欧盟根据人口比例和是否具有可资助性进行选取，严格限定区域范围，存在两种类型的C类地区：
1. 预先设定的地区。即本身就可以成为C类的地区，各成员国不需要进一步说明理由，包括：
（1）此前曾经被设定为A类的地区，在2014年以后的指引中，可以将其设定为C类地区；
（2）人口稀少地区。即在NUTS－2地区每平方公里少于8人或者在NUTS－3区域或其濒临区域每平方公里少于12.5人。
2. 非预先设定的地区。各成员国根据各自特定的社会经济、地理和结构等个别设定的地区，这些地区需要满足一定的标准，并需要经过欧盟的批准。在指引中，欧盟提供了5个参考标准：
标准一，在NUTS－2和NUT
S－3内的地区行政区域，至少有10万人口，人均GDP低于或等于欧盟平均水平或者失业率高于或等于国家平均水平的115%；
标准二，人口少于10万的NUTS-3地区，人均GDP低于或等于欧盟平均水平或者失业率高于或等于国家平均水平的115%；
标准三，岛屿或存在地理隔离的地区，人均GDP低于或等于欧盟平均水平或者失业率高于或等于国家平均水平的115%，或者是低于5000户居民的地区。
标准四，NUTS－3地区或者部分NUTS－3的地区，这些地区与A类区域濒临或者位于欧洲自由贸易联盟（EFTA）的边境地区。
标准五，虽然不是在NUTS－3地区或者不满足上述四个条件，但如果5万人口以上的LAU2地区，正在面临重要的结构调整和严重的经济下滑的情况下，也可以将其设定为C类地区。
从上述标准来看：
首先，人均GDP和失业率是其主要的标准，这些落后地区的人均GDP要低于欧盟的平均水平，失业率要高于国内的失业率水平。
其次，人口少或地理位置比较偏远是欧盟确定的一个重要标准。
补贴强度的设置
欧盟使用总补贴当量（Grant Grand Equivalent（GGE））来表示补贴强度，即政府提供的各种补贴的总贴现价值占收益者当前投资合格成本贴现价值的百分比，该比例显示受益者的受益程度。此外，欧盟会根据各个地区的差异度来设置不同的总量控制，原则上A类地区的补贴强度高于C类地区。
（一）合格成本的设定
合格成本是计算补贴强度的基础。根据计算方法不同，欧盟将其分为两类，一类是根据投资成本计算，另一类是根据预计创造的工作岗位工资成本计算。如果根据投资成本计算，除中小企业外，投资资产必须是新的，无形资产不能超过总投资成本的50%等。如果使用预计创造的工作岗位工资成本计算，补贴一个岗位最多只能弥补雇员两年的工资支出。
（二）A类地区补贴强度
在A类地区中，如果人均GDP不超过或等于欧盟27国平均水平的45%，GGE可以达到50%；超过45%但不超过60%的情况下，GGE可以达到35%；如果超过60%，GGE可达到25%。此外，对边缘地区适当提高补贴强度。人均GDP不超过或等于75%的边缘地区，最高可提高20个百分点；高于75%的，最高可以提高10个百分点。也就是说，在上述补贴强度内，再提高一定的比例。如边缘地区人均GDP低于欧盟平均水平的45%，其补贴强度最高可达到70%，在45%和60%之间的可达到55%，在60%和75%之间的可达到45%，高于欧盟平均水平的75%，最高可达到35%。
（三）C类地区补贴强度
1. 在此前年度为A类地区，现在为预先设定的C类地区，补贴强度为10%，在2014年到2017年期间，可以提高至15%。
2. 在人口稀少的地区,或者处在EEA 或EFTA边境地区的NUTS－3或部分NUTS－3地区,补贴强度为15%。
3. 未预先设定的C类地区补贴强度为10%。
4. 在A类和C类地区补贴强度内，如果是小企业，补贴强度最高可以提高20个百分点，中等企业可提高10个百分点，但合格投资成本超过5000万欧元的大型投资项目除外。
实施范围的限制
地区专向性补贴原则上适用于各个行业，但欧盟也做了一定的限制条件：
（一）不适用产能过剩或一些特殊行业的补贴。如钢铁和人造纤维、渔业、农业、水产业、交通业、机场、能源等行业，也不适用拯救和重组困难企业的行为。
（二）限制大企业获得补贴。欧委会认为，其一，大企业有很强的融资能力；其二，大企业经济规模较大，投资启动成本低；其三，大企业有很强的影响力，有可能和当地政府达成补贴协议，获得更多的利益；其四，大企业对竞争和市场扭曲能力较大。因此，大企业原则上不能得到地区补贴，但除以下两种情况外：一是，进行创业投资，创造新的经济行为，即建立新的企业或者进行新的多元化经营，或者从非关联方购买已经倒闭或即将倒闭的企业资产，并用该企业资产从事新的经营行为；二是，为企业引进新的产品或创新生产线。
（三）严格限制经营性补贴行为。所谓经营性补贴是与投资补贴相对应的概念，指不是基于一个创业投资行为而进行的补贴，补贴用于弥补一个企业当前经营费用或成本。这种补贴原则上不符合欧盟的统一市场政策，除非该补贴用来解决中小企业在A类地区面临的特定困难，或者用于弥补在边缘地区从事经济行为的额外成本,或者在人口极其稀少地区（每平方公里少于8个居民）为阻止人员继续减少所进行的补贴。如德国颁布的一个所得税减免政策，该政策是给予在Lander和西柏林等特定地区税收优惠，在该地区特定企业处置资产或企业股份中获得的利润可以享受税率减免。欧委会认为，这是一种经营性补贴行为，且不属允许例外条件之一，因此要求德国予以修改。
（四）限制短期投资行为。为保证真实和持续的投资行为，欧盟规定，一家企业投资完成后，必须在该地区至少持续经营5年，中小企业至少持续经营3年，在此期间，不能使用补贴进行企业设备的更新换代。如果补贴强度是根据预期工资成本计算出来的，用于计算成本的工作岗位必须在完成投资后3年内填补完成，每一个通过投资创立的岗位必须从被填补之日起维持5年，中小企业为3年。
（五）限定自有资金额。成员国必须保证受益者自己要提供至少占合格成本的25%的出资额，且这些出资额不能来自其他的政府补贴项目，但对边缘地区补贴或对中小企业补贴除外。
（六）限制大投资项目。欧盟认为，大的投资项目对行业竞争扭曲较大，因此要实施一定的限制。其一，设定通报门槛。根据补贴强度的比例，欧盟设置相应的通报门槛，在门槛以内的补贴可不向欧委会通报，超过门槛的补贴项目，必须向欧委会通报并在实施前需要得到欧盟的批准。补贴强度为10%，通报门槛为750万欧元，15%的为1125万欧元，25%的为1875万欧元，35%的为2625万欧元，50%为3750万欧元；其二，无论何种情况，超过300万欧元的项目必须及时向欧盟通报相关情况；其三，调整大型项目补贴强度。欧盟划分5000万欧元以内的项目，5000万至1亿欧元的项目和1亿欧元以上项目三个不同的等级。根据公式进行相应的递减。总的原则是，5000万欧元以内的投资按照地区补贴强度补贴，5000万至1亿欧元的投资部分按照地区补贴强度一半进行补贴，1亿欧元以上的部分按照补贴强度的34%进行补贴。
几点评析
综合上述分析，欧盟地区补贴政策的设定具有以下几个特点：
（一）欧盟的地区补贴政策同地区规划与发展战略紧密结合。欧盟经过多年的发展，已经成为拥有28个成员国的国家集合体，形成了内部统一市场。这些国家经济发展不一，国与国之间存在很大差距，各个国家内部不同地区经济发展水平也有明显差异。实现欧盟的区域协调发展一直是成为欧盟的重要目标。欧盟通过制定地区补贴规划图来实现其地区发展战略。通过整体规划的方式实施地区补贴政策，一方面不会造成成员国“补贴竞赛”的现象发生，另一方面对竞争和贸易的消极影响小，特别是欧盟将补贴限定在经济落后地区和地理位置较为偏远、人口稀少的地区。
（二）鼓励中小企业的投资，限制大企业、大的投资补贴项目。欧盟在补贴强度、合格成本设定、自有投资额、投资期限、经营性补贴等方面对中小企业提供了诸多优惠措施。此外，对大企业和大的投资补贴在实体和程序上都作了限定条件。通过这样的措施，一方面可以通过鼓励中小企业投资促进经济的发展，另一方面也可以把补贴对竞争和贸易的消极影响降低到最低水平。
作者单位：商务部贸易救济调查局