胡燕妮 盛 铭
内容提要：
发达国家主要采取围绕制造业耦合发展生产性服务业、推动生产性服务业集群式发展、打造公共服务平台促进“两业融合”、培养与创新引进专业人才等四大典型经验推进生产性服务业发展。我国可借鉴其发展经验，加大生产性服务业政策支持力度，打造生产性服务业集群，构建生产性服务业与制造业融合发展平台，引育并举建设高质量人才队伍，加快发展生产性服务业，赋能新质生产力。
生产性服务业是促进技术进步、提高生产效率、保障生产活动有序进行的服务行业， 是二三产业加速融合的关键环节。当前，我国生产性服务业存在供给质量不高、市场化程度较低、服务功能单一、参与全球化程度不深等问题，制约制造业附加值提高，对制造业的牵引作用亟待提升。从规模看，我国生产性服务业发展总量不足，2022年生产性服务业增加值占GDP比重不足1/3， 低于发达国家40%—50%的水平。改革开放以来，我国侧重发展以出口导向为主的劳动密集型产业，设计研发、标准制定、市场服务、品牌服务等生产性服务业更多依靠国外，国内生产性服务业由于需求不足发展滞后，与制造业出现脱节。从结构看，我国生产性服务业发展结构层次较低，虽然已呈现传统服务业向现代服务业转变的趋势，但整体结构仍表现为以交通运输业、金融业等传统生产性服务业为主，互联网、软件和信息技术服务等技术含量高和人力资本密集型的行业比重偏低（如图所示），对推动经济增长、促进制造业升级和提升制造业竞争力的作用不明显。
图 2022 年我国服务业增加值构成
数据来源：根据亚洲开发银行数据整理。
发达国家发展生产性服务业的四大典型经验
随着新兴技术不断涌现， 生产性服务业加速升级，其作为中间投入品对制造业的支撑和引领作用更加凸显，在推动高科技、高效能、高质量的新质生产力形成方面发挥了重要作用。发达国家在推进生产性服务业发展方面主要有以下四大典型经验。
（一）围绕制造业耦合发展生产性服务业
随着全球经济格局从“工业型经济”向“服务型经济” 转变，发达国家将经济发展重心从传统制造业向服务业转移，聚焦制造业高附加值环节，大力发展生产性服务业， 推动制造业实现价值链升级和竞争力提升。
以产业转型升级为导向。特别是制造业的服务化转型和数字化转型，锁定价值链高端环节（顾雪芹，2020）。从产业结构来看，发达国家生产性服务业与制造业规模比例总体较高，根据亚洲开发银行数据，2022年美国、德国、日本这一数值分别为3.50倍、1.61倍和1.60倍。从政策实践来看， 发达国家通过政策引导和战略规划推动生产性服务业与制造业深度融合。例如，德国“工业4.0”计划以“互联网+制造业”为核心，强调信息技术服务业、物流服务业与制造业融合发展。美国在“再工业化” 背景下提出国家制造业创新网络和制造业拓展伙伴计划，建立创新中心和服务网点，为制造业提供技术应用、产品开发、市场拓展等全方位服务。
大力发展生产性金融。通过财政直接投入、引导社会投资、拓宽融资渠道等方式为先进制造企业提供支持。例如， 美国联邦和州政府为电力及电子设备、航空航天和军工、机动车、重型设备等重点制造业领域提供财政拨款、国家贷款和贸易金融等形式的补贴， 同时强调市场化金融服务，政府通过提供咨询服务、贷款担保、就业培训等方式进行辅助（李思奇，2022）。德国通过政策性银行德国复兴信贷银行为中小微企业和初创企业提供数字化咨询资金，以及最高达2500万欧元的“ERP数字化和创新贷款”，支持企业引入新的数字技术。
保障“软硬环境支撑”。通过提供良好的政策法律“软环境”，以及加强通信、交通等领域“硬环境”建设，为生产性服务业发展提供保障。例如，在通信领域，美国颁布《电信法》放宽市场管制，取消阻碍电信市场竞争的管理法规壁垒，促进开发和推广新技术的应用，通过规范服务标准，为信息技术服务业的创新发展奠定基础。货物运输业领域，美国建立健全《海上货物运输法》《航运法》等法律法规，逐步放宽市场管制引入竞争，同时建成密集的水陆空立体交通网络，显著提升行业经营效率和服务水平。
（二）推动生产性服务业集群式发展
通过空间集聚打造产业集群，促进企业之间信息、技术、知识和人力资本共享协同创新，推动产业链上下游企业的协同发展和资源优化配置， 加快产业结构调整和升级（韩峰，2020）。
以政府为主导。根据经济社会发展目标，统筹布局和规划生产性服务业。德国政府实施“创新区域计划”“尖端集群竞赛项目”“走向集群计划”等一系列连贯性、持久性的区域发展支持政策。德国政府在这些计划中负责“自上而下”进行集群设计、选拔和拨款。例如，“尖端集群竞赛项目”就是由德国政府发起，每隔一年半举办一次，评选出最多5个尖端产业集群，获奖者将得到政府提供的4000万欧元资助。此外，德国政府还注重对集群及集群政策的评估，评估一般委托第三方进行，以确保项目投入产出的评估和监测的客观性和有效性。
以市场为主导，政府通过科技、金融等为市场发挥作用提供支持。美国加利福尼亚州凭借区域内的斯坦福大学、加州理工学院等在计算机信息技术开发方面的优势，形成以信息技术、互联网服务、软件开发为主的生产性服务业集群， 州政府围绕新兴技术、生物技术、可再生能源等设立了16个区域创新枢纽，整合园区、孵化器、科研院所、联邦实验室等创新资源，为初创企业提供广泛连接的创新平台，进一步刺激集群创新能力的提升。政府担负着环境创造者和培育者的角色，致力于完善法律法规、保护知识产权、消除贸易壁垒、建立服务平台等。
江苏昆山发展数字经济赋能企业智能制造。 图/ 中新社
以产业龙头为核心，依托技术、资本、市场等方面的领先优势带动产业链上下游企业聚集。日本九州作为《产业集群计划》重点推动的19个产业集群项目之一，制定了“硅岛产业集群计划”，以“培育有竞争力的全球公司并树立九州品牌”为目标，加强以大型半导体制造商等领先企业为中心的政产学协作网络，提高集群企业的技术能力和产品市场的投放能力，围绕东京电子、信越化学、日本胜高等行业领先企业汇聚了上千家半导体相关厂商，形成从设计、制造到封装测试的半导体产业集群。
（三）打造公共服务平台，促进制造业和生产性服务业融合
通过打造数字化转型平台、共性技术平台等公共服务平台，协同各方资源提供生产制造全生命周期服务，推动制造业和生产性服务业紧密协作，相融相长。
以工业互联网为代表的数字化转型服务平台，推动生产性服务企业与制造企业深度合作。为推进制造业数字化转型，德国打造了工业4.0应用平台、工业4.0标准化委员会和工业4.0实验室网络三大平台共同推进工业4.0战略的实施（李小妹，2022）。顶层的工业4.0应用平台围绕标准化、技术研发、数据安全、人才培养、法律框架、数字化商业模式等六大关键问题为产业实践提供指导建议，并开放了平台地图、在线图书馆、测试平台等生产性服务，帮助企业获取工业4.0相关的应用实例、研究成果、测试床等最新信息和技术服务支持。中间层的工业4.0标准化委员会基于机械、电气等领域特征，推动制定工业4.0全球化标准，并协调其在德国和全球范围内落地。底层的工业4.0实验室网络负责具体落实标准的测试、实验和反馈，帮助企业在实验室测试平台评估技术与经济可能性。
以共性技术平台为代表的专业化服务平台，促进研发设计、技术转化、检验检测等生产性服务发展。美国国家制造业创新网络包含17个制造创新研究院，每个研究院都通过专注于一项独特的技术来提升国家在先进制造业方面的领导地位。通过开展先进制造业技术研发、加快先进制造业人才队伍培育，建立可持续的先进制造业创新生态系统，打通先进制造技术从基础研究到应用研究，再到商品化、规模化生产的创新链条。美国国家标准与技术研究院《2023年美国制造业经济年度报告》指出，2022 财年制造创新研究院共开展678个项目，投入4.16亿美元（Brunner, 2024）。欧盟通过“欧洲战略技术平台”整合和调动包括“投资欧盟”和“地平线欧洲”在内的现有政策工具，以强化数字技术、清洁技术、生物技术三大关键技术领域的开发。日本通产省通过技术预测，制定产业科技研究开发方针要点，联合富士通、日立等5家公司组建超大规模集成电路技术研究联合体，集中研究突破半导体产业的核心共性技术。
（四）专业人才体系化培养与创新引进
人才是促进生产性服务业发展的第一资源。这不仅要求培养“学以致用”的创新型人才，还要有能吸引和留住高端人才的制度设计。发达国家采取需求导向的多元化人才培养体系和人才引进制度，有利于建立生产性服务业人才蓄水池。
打造多元人才培养体系。发达国家建立了以产业链细分需求为牵引，以产业专家课程设计为主体，政府、企业、学校多元参与的人才培养体系（周燕，2024）。围绕传统制造业，德国打造了汽车机电一体化学习框架，由德国各州汽车专家精心制定，由德国联邦教育部门正式颁布，并在全国范围内统一执行（李军辉， 2019）。学习框架以厂商实际生产需求为培养内容，涵盖汽车工业流程配套多类生产性服务专业，适配于汽车消费市场各环节，并及时嵌入新技术模块。围绕先进制造领域，美国国际商业机器公司（IBM）的商校合作项目具有启发意义。该项目打通了职业技术教育、科学、技术、工程、数学教育以及大学早修教育，毕业生成为IBM人才库“第一梯队”， 为IBM及整个技术行业储备了人才。从项目成果看，该项目不仅解决了IBM面临的人才需求不匹配问题，还大幅提高了劳动力市场的匹配效率。
推出数字游民签证等人才吸引新举措。数字游民是指利用数字技术特别是互联网， 远程工作并选择在不同地方居住和旅行的人群（姚建华， 2023）。他们不受传统办公室的地理限制，可以在世界任何有网络连接的地方工作。签证社区网站Citizen Remote数据显示，计算机与信息技术类、数据分析类、工程设计类、平面设计类、软件开发类、网页设计类工作、电商运营类等生产性服务业的工作是数字游民签证最火热的签发职业。截至2024年10月，全球已有超过80 个国家签发数字游民签证，吸引相关行业的技术工人和企业家。数字游民为代表的跨区域工作模式将促进全球生产性服务业扩散（王炳钰，2024）。
我国发展生产性服务业的建议
当前，生产性服务业支撑和壮大实体经济的作用正在不断增强，我国可借鉴国外发展经验，加快发展生产性服务业，在先进制造业和现代服务业融合发展中塑造竞争新优势，赋能新质生产力发展。
（一）加大政策支持力度，推动生产性服务业提质增效
系统布局生产性服务业与制造业融合发展。加快推动制造业企业深化业务关联、延伸产业链条、升级服务功能，重点支持高端装备制造、电子信息制造、新能源汽车、生物医药等先进制造业与软件和信息服务业、金融业、科技服务业等现代服务业深度融合。发挥生产性服务业对制造业价值链地位提升的作用，通过生产性服务业开放吸收国际先进的服务理念和技术，为制造业嵌入更多“高级要素”。进一步探索生产性服务业与制造业融合的新模式，推动传统制造业企业向服务环节延伸，推动服务业企业向制造业领域拓展，加快优势产业的智能化、高端化和服务化进程。
引导支持生产性服务业向价值链中高端延伸。完善支持政策，提升高技术服务业占比，推进工业设计、节能环保等服务业技术创新，拓展制造业场景应用，加快提高全要素生产率。发挥数字经济赋能作用，推动生产性服务业深度嵌入全球价值链，加快生产性服务业数字化转型和信息化发展，充分发挥数字技术的穿透能力和融合能力，打造更加专业化高端化的生产性服务业。
营造良好的营商环境，激发经营主体活力。建立企业公平竞争、要素高效配置的市场运行机制，完善生产性服务业法律法规体系，加强服务业统计管理和知识产权保护工作。深化生产性服务业“放管服” 改革，加快放宽服务业市场准入，推动审批事项精简化和流程优化。完善财税、金融等配套政策，鼓励生产性服务业企业加大研发投入，推广新技术、新模式，推动生产性服务业高质量发展。
（二）促进专业集聚，打造生产性服务业集群
因地制宜制定区域产业集群发展规划。通过政府与市场联动，聚焦信息软件、技术研发、专业服务等领域集中打造一批标杆性生产性服务业集群。各地区可制定差别化的生产性服务业发展政策，借助生产性服务业中间投入的规模经济效应和知识外溢效应等机制，形成适应地区特征的专业化或多样化集聚模式，培育具有区域特色优势的生产性服务业集群，推动当地和周边地区的服务业与制造业协同创新和高质量发展。
发挥龙头企业牵引带动作用。支持龙头企业广泛聚合生产性服务业生态伙伴，畅通集群协作网络，增强专业化配套能力，引导大中小企业融通发展，打造龙头牵引、平台赋能、融合创新、共建共享的产业互联网生态。鼓励产业集群内生产性服务业龙头企业与制造业龙头企业双向赋能、相互补充、风险共担，打造深度融合的服务型制造业生态。强化“链主”型企业示范引领作用，瞄准先进制造业的现实需求，推动生产性服务业深度嵌入先进制造生产环节，带动生产性服务业产业链集群化、专业化、高效发展。
加大资金支持力度并拓宽融资渠道。建立财政资金投入及动态调整机制，稳步扩大支持集聚示范载体发展的资金规模，鼓励社会资本发起和参与相关产业基金建设，鼓励金融机构创新助力生产性服务业和服务型制造发展的金融产品及服务。健全促进生产性服务业发展的金融服务体系，强化金融赋能实效，支持产业金融机构落户集聚区，推进创投、担保、融资租赁等多种供应链金融业态发展壮大，鼓励企业通过上市融资、发行债券、资产重组等多种方式筹措资金。
（三）构建平台体系，深化“两业”融合发展
围绕制造业延伸拓展服务链条。聚焦制造业与服务业深度融合，整合研发设计、系统集成、检测认证、专业外包、市场开拓等服务资源，培育和发展一批服务型制造解决方案供应商和咨询服务机构，推动建设一批面向服务型制造的专业服务平台、综合服务平台和共性技术平台，形成与制造业相配套的服务链。加快提升面向制造业的专业化、社会化、综合性服务能力，提高制造业产业链整体质量和水平。
打造工业互联网平台发展新路径。培育工业互联网技术产业，持续加强关键技术攻关，加快抢占工业智能、工业数字孪生等新兴环节竞争制高点。鼓励一批具有国际竞争力的大企业和链主企业建设工业互联网平台，提高平台领军企业的规模能级和对产业链的影响力，支持平台企业依托市场、数据优势和行业整合能力赋能新制造、催生新服务。加快工业互联网规模化应用，深入开展中小企业数字化赋能专项行动，面向中小企业共性需求定制低成本、轻量化解决方案。
培育多元丰富的数据服务生态。面向算力网络、数据可信流通、应用创新，培育一批数据基础设施企业，提高数据要素应用支撑能力，鼓励传统互联网数据中心（IDC）企业向数据基础设施企业转型发展。围绕数据计算、存储、交易、清洗、标注、分析、可视化等需求，加快推动数据服务企业平台化发展，加速服务模式和商业模式创新。同时，逐步提升相关服务的专业性、规范性，明确各类服务商的业务标准规范，并加强服务商的准入管理与能力评价。
（四）坚持引育并举，建设高质量人才队伍
以综合性人才培养体系建设支撑我国生产性服务业人才库建设。构建以企业需求为主导、学校培养为基础、政府认证的多元化生产性服务业人才培养机制。企业作为人才需求的主体，应参与人才培养的全过程，包括课程设计、实践教学、实习安排等，确保教育内容与企业实际需求紧密对接，同时提供真实场景，以企业为依托建设一批生产性服务业细分领域人才培养基地。学校作为人才培养的主要场所， 负责提供系统的基础理论知识教育和专业技能训练，应强化实践教学，通过实验室、工作坊、模拟项目等方式，提高学生的实际操作能力和问题解决能力。政府通过制定相关政策和标准，要为人才培养机制提供政策支持和质量保证，可以通过提供奖学金、税收优惠等激励措施，鼓励学生和教育机构参与到生产性服务业课程训练中。
完善数字游民招引制度。首先，政府需推出针对数字游民群体的免税、资金扶持等优惠政策，并搭建工作信息交融平台，为数字游民提供一站式便利化服务。其次，地方可通过举办各类培训、专业大赛等活动，设置高额奖金，吸引数字游民前来暂住、体验。再次，可进一步优化签证发放政策，推出针对数字游民的特殊签证，以停留更长时间、更便利的办理方式吸引更多数字游民来华发展。最后，政府需完善互联网信息流通管理制度， 在保护数字游民安全、隐私与维护国家安全、法制之间找到平衡，建立包容性数字环境， 保护数字游民的权益。通过这些综合措施，构建数字游民友好型社会，吸引和留住数字游民，对内可促进当地经济发展和技术提升，对外可加强国际社会对我国发展状况的了解与认同。
（部分参考文献略）
作者单位：中国信息通信研究院政策与经济研究所
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