◇ 中国发展研究基金会《中国儿童发展报告2025》课题组
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本文摘自《中国儿童发展报告2025 ：以儿童早期发展奠基人口高质量发展》（2025 年12 月第1 版）。文章提出几个核心观点：通过早期人力资本投资，提升儿童早期发展水平，对于实现人口高质量发展具有基础性作用； 我国儿童早期发展取得了一定的成绩，但仍面临诸多挑战；应将“投资于人”作为人口高质量发展的核心政策抓手，使其成为促进新时代经济社会发展的重要突破口。
习近平总书记在二十届中央财经委员会第一次会议上指出“以人口高质量发展支撑中国式现代化”，这一重要论述阐明了解决人口问题的方向以及人口问题在发展进程中的基础性、长期性地位。人口高质量发展不仅覆盖全人群，也贯穿全生命周期，儿童早期发展是其重要的组成部分，是题中应有之义，也是工作重点。
儿童早期发展在人口高质量发展中的基础性地位
通过早期人力资本投资，提升儿童早期发展水平，对于实现人口高质量发展具有基础性作用。
首先， 儿童早期是大脑发育和能力形成的关键期， 高质量的儿童早期发展有利于个体未来的职业发展、收入水平及健康状况， 形成良性代际传递， 促进社会公平。个人能力发展的基础是大脑的发育。人的生命最初1000 天是大脑可塑性最强的时期，是多数能力（ 听觉、视觉、语言、认知和社会情感等） 的关键发育期， 约80% 的相关能力在此期间形成。在生命早期， 为儿童提供足够的营养和积极的养育刺激能促进大脑和能力的发展。伴随着经济社会的发展和人工智能的广泛应用， 未来劳动力市场更加需要“ 适应变化” 的能力， 而这种能力的形成与儿童早期发展密不可分。社会学、经济学和公共卫生等领域的研究表明， 获得良好的早期营养、养育和教育的儿童， 通常在成年后身心更健康、具有更高的教育水平和收入水平， 有更强的学习能力， 其子女也更有可能享受到更好的养育环境并受到更好的干预， 从而形成良性的代际传递。更重要的是， 政府和社会及早对困境儿童提供早期干预服务， 将极大促进其认知和社会情感能力发展， 增进他们的身心健康和福祉， 促进社会公平。在当前推动共同富裕的背景下， 促进儿童早期发展将在现有基础上进一步提升我国的人力资本水平， 助力应对人工智能带来的就业挑战， 有助于缩小城乡和区域之间的发展差距，促进社会和谐稳定。
其次， 儿童早期发展项目有助于提高生育水平， 完善生育和养育支持体系。保持适度生育水平和人口规模， 是人口高质量发展的前提和基础。构建高质量、普惠性的生育和养育支持体系，不仅有助于推动“优生”和“优育”的衔接，还能有效减轻家庭生育、养育和教育的时间负担和成本， 从而切实提升家庭的生育意愿。这样的支持体系，对于全面提升整体人口素质、促进社会长期可持续发展具有重要意义。目前， 欠发达地区是我国生育潜力较高的地区， 在这些地区优先推动儿童早期发展有助于提升生育水平， 为实现共同富裕和中国式现代化奠定人力资本基础。
最后，对儿童早期发展的投资是回报率最高的社会投资。儿童早期发展投入得越早，其成本越低、回报率越高。全球多个儿童早期发展干预项目的评估结果显示， 在儿童早期发展阶段每投入1 美元， 可以获得4 . 1 — 9 . 2 美元的回报。国内的相关研究表明， 对儿童早期发展的投资回报率在5 倍以上。投资于儿童早期发展也比投资于青年和成人教育培训更有效， 学校教育阶段和成人继续教育阶段的投资回报率分别只有2 倍和3 倍。当前， 政府正在推进“ 投资于人”， 投资于儿童早期发展， 鼓励生育、加强生育和养育的公共服务和体系建设， 可在一定程度上释放家庭的消费潜力， 形成新的经济增长动能，在促进人口高质量发展的同时，获得更好的经济社会回报。
鉴于儿童早期发展对于人口高质量发展的重要意义， 当前需要顺应人口形势变化， 重视并投资于儿童早期发展事业。当前， 我国正经历着人口结构和家庭结构的双重变迁， 低生育率和家庭小型化相互交织。由于家庭小型化， 传统的家庭养育功能正在弱化。在儿童已成为国家和社会宝贵财富的情况下， 投资于儿童早期发展的必要性和可行性日益凸显。国际上， 许多发达国家的儿童早期发展项目大致是在总和生育率下降至更替水平（2 . 1） 以下、即将进入中度老龄化社会时开始推出的。这些项目表明， 儿童早期发展服务体系构建得越早、制度越完备的国家在应对低生育率上更加从容， 人口高质量发展的效果也更加明显。中国人口结构转变速度更快， 人口结构转变的进程被压缩， 儿童早期发展项目的实施相对滞后， 加快完善儿童早期发展政策体系更加紧迫和必要。随着儿童早期发展对人口高质量发展的基础性地位的共识不断形成， 我国可以充分发挥制度优势、后发优势， 通过加大这一领域的公共投入， 实现以儿童早期发展奠基人口高质量发展。
儿童早期发展面临的挑战
近年来，我国儿童早期发展取得了一定的成绩，但仍面临诸多挑战：公众认知尚不充分、服务体系建设不够完善、城乡和区域间发展不平衡、资源投入仍显不足、政策连贯性和部门协同性有待加强。与人口高质量发展的要求还有一定的差距。
第一，公众对儿童早期发展的科学认知还不充分，生育友好型社会还有待建设完善。当前，社会公众对儿童早期发展的科学性认识不足，界定模糊，部分家庭重“养”轻“育”的现象依然存在。生育支持政策落实不到位也制约着儿童早期发展干预的进程。需要持续推进生育友好型社会建设， 向全社会传递明确的信号，增强社会和家庭对儿童早期发展的重视，有力推动人口高质量发展。
第二，儿童早期发展普惠服务体系建设面临多重挑战。区域之间资源分布不均衡，中西部地区与东部经济发达地区在服务能力、专业人才储备、基础设施建设等方面差距明显。群体之间的服务可获得性存在结构性不平等，流动儿童、留守儿童、孤残儿童等群体在服务的覆盖和利用方面明显不足。服务内容和质量参差不齐、标准化程度不高，质量监管与绩效评价机制仍待健全。目前， 儿童早期养育服务多以数量考核为主， 缺少对服务过程质量、发展成效、家庭满意度的系统评估。
第三， 儿童早期发展的城乡差距明显， 农村的儿童早期养育还存在政策短板。当前， 农村地区在儿童早期发展的资源投入、家长意识和专业人才队伍上与城市都存在明显差距。在城市地区， 政府正在积极推进普惠托育服务体系建设。截至2024 年底，我国每千人口托位数达到4.08 个。与之相比，农村0—3 岁早期养育的公共服务还较为稀缺。国家尚未出台有关农村婴幼儿照护的专项政策， 目前主要是一些社会组织在地方试点。公共政策的短板以及城乡发展的差距， 会导致城乡儿童在早期阶段就形成人力资本积累的差距。
第四，对儿童早期发展的公共投资相对滞后。目前针对0—3 岁儿童， 中央财政通过预算内投资、税收减免等方式的投入总额约为100 亿元。这与我国的国力尚不匹配。经济合作与发展组织（OECD） 国家儿童早期教育与照护服务公共投入占GDP 的比重平均达到0.8%。应提高儿童早期发展的公共投入水平，使该项事业从“滞后”转为“超前”。
第五，针对各个生命周期的公共政策连续性有待加强，涉及政策部门的协调也需要加强。儿童早期发展，对人生的后续历程会产生关键性的影响，针对儿童早期的人力资本政策与义务教育等阶段的人口高质量发展政策需要系统设计、统筹安排。同时，儿童早期发展涉及教育、卫生健康、民政、妇联等多个部门，但目前尚未形成政策合力。另外， 全国缺乏统一的儿童发展评估指标，难以支撑精准施策。
践行“投资于人”理念，促进儿童早期发展
当前， 我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。化解这一矛盾的关键在于实现从“ 投资于物” 向“ 投资于人” 的战略转型。在物质资本投资已经相对饱和、边际投资收益不再明显的新发展阶段， 人力资本投资明显不足已成为制约我国经济社会高质量发展的一个短板。2025 年《政府工作报告》提出“投资于人” 的理念， 不仅拓展了我国公共投资体系的内容， 也推动了我国公共投资理念的重大转变。应将“ 投资于人” 作为人口高质量发展的核心政策抓手， 使其成为促进新时代经济社会发展的重要突破口。
由于长期倡导“优生优育”的理念， 家庭对儿童的早期发展越来越关注。社会各界发起的儿童早期发展试验项目为支持和推广儿童早期发展提供了重要的实践探索、经验证据和理论基础。儿童早期发展不能缺少公共政策的参与， 政府和公共财政应该发挥主导性作用， 这在以往的发展过程中已经取得了很好的实践经验。例如， 截至2024 年底， 国家财政性教育经费占国内生产总值（GDP） 的比重已经连续十多年保持在4% 以上。正是通过长期不懈的努力和公共资源的大量投入，才实现了中国教育的跨越式发展，无论是义务教育的普及， 还是高等教育的扩充，都取得了超常规的发展速度，成为支撑中国经济迅速发展的积极因素。
投资于儿童早期发展，就是投资于人口高质量发展，投资于一个国家的未来。这不仅是一项福利支出，更是回报率极高的人力资本投资。它将个体的潜能开发、家庭的幸福美满与国家的繁荣富强紧密联系在一起。唯有全社会形成共识， 政府、市场、家庭、社会形成合力， 才能真正为人口高质量发展打下最坚实的基础， 赢得长远未来的竞争优势。
理念层面， 践行“ 投资于人” 理念，凝聚儿童早期发展的共识。把“投资于物” 与“ 投资于人” 紧密结合起来，建立健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系。随着我国人口形势的变化，尤其是总人口进入负增长阶段， 物质资本投资的回报受报酬递减规律的制约将越来越明显。因此， 优化公共资源配置， 加大“ 投资于人” 的力度， 既能提升已有物质资本的投资回报率， 又能促进人力资本积累。应将“投资于人”作为人口高质量发展的核心政策抓手， 重点投资于儿童早期发展， 使其成为促进新时代经济社会发展的重要突破口。
战略层面， 顺应人口形势的变化， 将儿童早期发展纳入人口高质量发展的总体战略规划。人口高质量发展从静态看是覆盖全人群的，从动态看是覆盖全生命周期的，不同生命阶段的人口发展在人口高质量发展中的地位不尽相同，儿童早期发展在其中居于基础性地位， 必须改变其薄弱环节的状况。因此，建议将儿童早期发展明确纳入国家人口高质量发展战略，并在一系列规划纲要和政策的制定和实施过程中通过专项进行落实。
治理层面， 构建“ 国家— 社会— 家庭” 三级联动机制。厘清国家、社会和儿童家庭在协同育人中的责任边界， 完善养育支持体系， 夯实保障基础， 推进社区化儿童早期发展服务整合。
家庭层面，增加面向家庭的公共投入和支持。通过面向家庭的公共投入（如生育补贴、生育养育服务和儿童早期发展公共服务）， 填补现有公共投资的短板， 直接回应家庭生育养育教育的需求， 推动“ 投资于人” 理念的深化落实。同时， 提升家庭科学养育的观念及知识水平， 形成“ 政府引导、专家支持、家庭践行”的良性互动格局， 使投资于儿童早期发展的理念真正在家庭层面落地。
政策层面，加大儿童早期发展投入。在少子化背景下，我国更加有条件利用年龄结构变化的差异性，通过“削峰填谷”统筹政府财政、重配公共资源，增加对儿童早期发展的投入， 提升儿童早期发展的质量。对于投资的规模和力度， 需要根据国情国力和人口统计特征的变化进行测算。形成政府主导、多方参与、积极引入社会资本的儿童早期发展投入机制。对于投资的方向和类型， 需要加大对儿童早期发展相关的家庭、儿童和服务提供者的投入， 审慎地对待有形物质资本的投入， 避免儿童数量下降造成基础设施的浪费。优先投资于效果好、收益大的儿童早期发展项目，形成良好的示范效应。全面科学地评估儿童早期发展项目的社会经济收益和长期收益，精准配置儿童早期发展资源。
服务供给层面，构建覆盖城乡的儿童早期发展服务模式。我国儿童早期发展服务模式的构建既要考虑服务的普遍惠及，又要针对欠发达地区及重点人群进行精准布局。政策和资源应向欠发达地区适当倾斜，建立以家庭养育指导为核心的、因地制宜的服务体系。为此， 需推动建立儿童早期发展的高质量服务模式，通过制度创新实现资源整合与效能提升， 利用人工智能等先进技术手段，构建覆盖城乡的儿童早期发展服务模式。
本文提出的愿景是： 到2030 年， 建立覆盖城乡的儿童早期发展公共服务体系， 充分保障财政资金， 所有儿童都享有公平的营养健康、早期养育和教育发展机会， 发展差距缩小， 人口质量明显提升；到2035 年，儿童早期发展成效和人口质量进一步提升。
本文摘编自《中国儿童发展报告2025 ： 以儿童早期发展奠基人口高质量发展》中国发展出版社（2025 年12 月第1 版）
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