国务院发展研究中心金融研究所 Visa 公司联合课题组
内容提要：
本文节选自《国际数字货币发展与监管研究》一书。数字货币快速演进，将影响各国金融体系，推动国际货币格局调整。本文从央行数字货币和私人数字货币两个维度，梳理了发达国家、新兴市场国家数字货币的发展现状，并分析了各国的监管趋势。文章显示，与央行数字货币对比，私人数字货币在数据存储、传输等方面存在较大安全隐患，投机行为加剧了价格波动从而造成风险溢出， 且易引发洗钱、欺诈、逃税等问题，近年来，各国均加强了对私人数字货币的监管。
数字货币快速演进，将影响各国金融体系，推动国际货币格局调整。根据发行主体的不同，数字货币通常分为两类： 一类是有国家主权信用背书的央行数字货币（CBDC）；另一类是由私人机构发行的数字货币，如比特币（BTC）、以太坊（ETH）、币安币（BNB）等，统称为私人数字货币。
全球央行数字货币发展现状
央行数字货币是由各国中央银行发行的以数字形式存在的法定货币。积极研发和推动央行数字货币发展，日益成为全球央行的主流趋势。主要发达经济体的金融体系复杂且内部关联度高，它们虽然曾对发展央行数字货币持谨慎观望态度，但是在新冠疫情、数字货币国际竞争压力增大等多重因素的推动下，对央行数字货币架构设计、技术路径、潜在影响等问题展开积极探索。新兴市场国家的央行数字货币发展更为迅速，除中国外，巴哈马、尼日利亚等国已经率先正式发行央行数字货币。
（一）美国CBDC发展现状
美国政府虽然对美国CBDC（也称数字美元）的态度由保守审慎转向积极探索， 但是尚未推出数字美元。2019 年时任美国财政部部长姆努钦和时任美联储主席鲍威尔均认为未来5年无须发行数字美元，主要原因是数字货币技术不成熟，且其对美元国际地位影响不确定。2020年后，随着各国发展数字货币趋势增强、私人数字货币加速发展、数字金融基础设施建设加快，美国对数字美元态度发生重大转变，数字美元研究快速推进。2020—2021年，美国国会提出5项法案要求加强央行数字货币研究。2022年美联储首次发布数字美元白皮书《货币与支付：数字化转型时代的美元》，标志着数字美元决策迈出关键一步。2022年3月，时任美国总统拜登签署《关于确保数字资产负责任发展的行政命令》，将潜在的数字美元设计和布署选项作为维护美国金融体系地位的重要任务。
美国政府希望通过发展数字美元实现四方面目标。一是提升支付效率。目前美国跨境汇款平均费用约占交易名义价值的5%，数字美元是改进跨境支付方式的新途径。二是促进数字金融创新。数字美元可加载智能合约，提高交易生成速度。三是促进金融普惠。美国约5%的家庭没有银行账户，20%的家庭依赖汇票等高成本金融服务，数字美元可改善这一现状。四是支撑美元国际地位。目前全球八成以上央行在研发央行数字货币，美国如果在这方面滞后可能削弱美元的国际地位。
美联储组织协调各方参与共同研究数字美元。2020年， 波士顿联储和麻省理工学院合作开展“汉密尔顿项目” （Project Hamilton），研究潜在数字美元的技术可行性。2020年，美国商品期货交易委员会前主席发起成立非营利组织数字美元基金会，研究数字美元框架，创建数字美元项目（Digital Dollar Project）， 以增强数字美元在零售、批发和国际支付中的可扩展性。2021年，纽约联储成立创新中心，加强与公共和私营部门专家合作，参与方包括新加坡金融管理局，以及花旗集团、汇丰控股等金融机构，开发批发型数字美元应用。私营部门为数字美元提供研究支撑。
（二）欧元区CBDC发展现状
欧元区对欧元区C B D C （也称数字欧元）的态度较美国更加积极。欧洲央行2023年明确将数字欧元定义为整个欧元区公民、企业和政府用于数字零售支付的央行货币，通过发行数字欧元以电子形式向公众提供资金。数字欧元是数字时代现金的演变，是纸币的补充而非替代，由受监管的中介机构分发。发行数字欧元有助于提升欧元国际化水平，填补现有跨境货币支付基础设施的不足。
欧洲央行筹备数字欧元取得积极进展。2019年欧洲央行成立特别工作组研究数字欧元发行的可行性。2020年欧洲央行启动了数字欧元的试验工作，重点在隐私保护、反洗钱、离线访问等领域进行试验。2020年10月欧洲央行发布《数字欧元报告》，从欧元体系的角度考察了数字欧元发行情况。2021年4月欧洲央行公布数字欧元公众咨询结果报告，重点回应了公众关注的数字欧元隐私保护问题。2022年3月欧洲央行发布欧元区用户支付偏好的报告，提出现金仍然是零售商店中最常用的支付方式，但电子支付的使用率在上升。2023年6月，欧盟委员会提出关于数字欧元的立法提案， 为在欧元区引入广泛使用的数字欧元提供便利。同时，欧洲央行发布了新版《数字欧元报告》，明确数字欧元可同时在联网和非联网状态下使用，且数字欧元不是稳定币，不会限制使用的对象、时间和原因。
欧元区部分成员国正在加快对数字欧元的探索。德国央行2021年测试基于区块链的分布式电子证券分类账。2021 年6月，法国央行和瑞士央行连同私营部门一起，启动了欧元和瑞士法郎之间的数字货币跨境支付试验Jura项目，以验证批发型数字货币在跨境交易中的安全性与效率。意大利银行协会试验基于分布式账本技术的数字欧元，主要研究基础设施和分发模型的技术可行性、可编程性及如何用于区分数字欧元与现有电子支付系统。西班牙负责快速支付系统的Iberpay与16家西班牙银行合作，完成了概念验证试验，测试了未来数字欧元的不同设计选项。荷兰央行正在争取成为数字欧元试验场所。
由于各成员国经济发展水平不同、市场存在分割，欧元区推行数字货币面临一定挑战。欧元区数字化程度落后于美国，欧洲本土科技公司规模较小，各国互联网普及率差异大，数字领域制度规则不统一，特别是南欧国家仍习惯使用信用卡和现金支付，不利于推行数字欧元。欧盟内部存在市场分割，各成员国在语言、文化和经济方面存在差异，在欧洲央行推出数字欧元之前， 部分成员国就已有发行本国数字货币的意向。例如，2017 年爱沙尼亚提出启动Estcoin项目，西班牙也提出用本国数字货币替代数字欧元。
（三）新兴市场国家CBDC 发展现状
由于数字货币能促进普惠金融发展、降低跨境支付成本，因此受到不少新兴市场国家重视。根据国际清算银行2022 年发布的81家中央银行统计数据，有90%的央行正在进行数字货币研究，62%的央行已进入试验或概念验证阶段，其中包括大量新兴市场国家。为推进央行数字货币应用，新兴市场国家多数采取试点方式，有的在特定地区试点，有的通过监管沙盒控制潜在风险。
截至2022年底，巴哈马、牙买加、尼日利亚以及东加勒比地区已经发行了CBDC。2020年，巴哈马率先发行零售型CBDC“Sand Dollar”， 成为全球首个发行CBDC的国家，旨在通过央行数字货币提升金融普惠性、打击洗钱和非法经济活动。尼日利亚参与储蓄居民占总人口比重约65%， 为提升金融普惠覆盖率，该国在2021年10月发行央行数字货币“eNaira”，成为首个发行CBDC的非洲国家，截至2022年10月，累计交易量接近1800万美元、涉及70万笔交易。牙买加为降低现金交易和使用成本， 2022年5月发行CBDC“JAM-DEX”。东加勒比中央银行（ECCB）是东加勒比地区8个岛国的货币管理机构，2021年3月其发行CBDC“DCash”， 首先在圣卢西亚等4个成员国流通，后逐步推广至8个成员国，旨在提升金融基础设施的数字化水平。
金砖国家中，中国、巴西、俄罗斯、南非、印度都在开展CBDC试点。2014年，中国人民银行启动数字货币相关研究工作；2017年底，经国务院批准，中国人民银行开始数字人民币研发工作；2019年底以来，多个城市启动数字人民币试点测试；截至2023年底， 数字人民币试点范围已扩大至17个省（自治区、直辖市）的26个地区。2020年11月，巴西经济部披露将发行CBDC。2023 年2月，巴西央行宣布实施数字货币试点项目，旨在建立完善的即时支付系统和可信赖、可兑换的国际货币系统。俄罗斯中央银行2020年宣布将引入数字卢布。2021年12月，俄罗斯完成了数字卢布平台的原型研发。乌克兰危机爆发后，俄罗斯加快推进数字卢布项目进程，旨在发挥跨境结算功能， 推进数字卢布立法工作。数字卢布法案（联邦法律草案第270838-8号、第270852-8 号）已于2022年12月递交国家杜马，明确了数字卢布的法律地位，确定了形成数字卢布使用规则的方法。2022年1月， 印度储备银行（RBI）宣布将推出数字卢比，并在批发和零售领域启动CBDC试点。2 0 1 8 年6月，南非储备银行（SARB）发布霍卡（Khokha） 项目报告，验证分布式账本技术（DLT）的批发支付系统概念应用。南非储备银行2022 年4月发布霍卡2期报告，加强DLT在金融市场的应用。
其他新兴市场国家也积极开展央行数字货币试点。2022年，阿根廷立法授权阿根廷铸币厂参与数字货币的调查、开发和发行，创立数字货币的中央交易机构。2019 年，沙特央行（SAMA）启动CBDC试验“Aber项目”并取得成功，由沙特央行和阿联酋央行（CBUAE）发行批发型CBDC，作为两国跨境商业银行交易的结算单位。菲律宾央行2022年披露将试验批发型CBDC。2021年土耳其央行（CBRT）宣布创建CBDC以补充其现有的支付基础设施，并研发数字土耳其里拉系统。印度尼西亚实施了鹰航项目（Project Garuda）计划，探索印度尼西亚CBDC。2021年越南总理要求越南央行探索CBDC。
全球私人数字货币发展现状
根据国际货币基金组织（IMF）等国际组织的定义， 私人数字货币，或被称为加密资产（Crypto-asset），是一种由私人机构发行，主要依靠密码学和分布式账本技术进行记录的私人数字资产或代币（Token）。根据是否与指定资产或资产池锚定，私人数字货币总体上可分为两类：一类是非稳定币，以比特币、以太坊为代表；另一类是稳定币，旨在通过资产锚定的方式来稳定价值。随着区块链生态系统的快速发展，大量私人机构通过首次代币发行（ICO）方式发行超过2万种私人数字货币，2023年底市值规模约1.8万亿美元。私人数字货币的快速发展促进了金融创新，在支付、投资等领域的应用逐步增加，但也对金融稳定产生一定的负面影响。
（一）美国私人数字货币发展现状
美国私人数字货币交易活跃，在全球排名靠前。比特币是当前私人数字货币的重要代表，美国是全球比特币交易的主要市场。2023年8月比特币市值约为5000亿美元，占全球私人数字货币总市值的五成。根据市场统计数据，2020年美国比特币交易量达到15.2亿美元，是第二大交易国俄罗斯的3.6倍。除私人数字货币现货交易外，美国还推出相关衍生产品，用于管理风险，进一步活跃了私人数字货币交易。2018 年，芝加哥商品交易所和芝加哥期权交易所推出比特币期货合约，2021年芝加哥期权交易所推出以太坊期货合约。基于期货合约的共同基金随后逐步发展，2021年10月，美国投资公司领航基金（ProShares）推出首只比特币期货交易所交易基金（ETF）。
美国居民对私人数字货币的接受程度较高。根据美联储发布的《2023年美国家庭经济状况报告》，多数受访者将私人数字货币作为投资工具，持有私人数字货币作为投资工具的受访者占比约11%。部分美国人探索使用私人数字货币购买商品、汇款。贝宝（PayPal）、特斯拉等公司宣布接受私人数字货币支付。2018年，美国俄亥俄州向企业开放比特币纳税的业务，成为美国首个接受私人数字货币纳税的州。
美国已形成丰富的私人数字货币行业生态。全球前五大私人数字货币交易所中有两家为美国公司，分别是Coinbase和Kraken。2021年Coinbase在纳斯达克交易所上市，是美国首家上市的私人数字货币公司。美国去中心化金融（DeFi）平台发展很快，它通过区块链网络连接、智能合约等方式允许用户完成交易，不需要银行参与。双子星交易平台（Gemini）、加密货币交易平台（Voyager）等交易平台在未引入金融中介机构的情况下完成抵押、借贷、衍生品交易等业务。私人数字货币服务行业蓬勃发展，Strike 私人数字货币钱包公司通过开发集中储存和交互功能，为用户使用私人数字货币提供便利。瑞波（Ripple）发行瑞波币，构建跨境支付网络。
美国大型金融机构积极涉足私人数字货币领域。一是将私人数字货币纳入投资标的。2022年5月Coinbase统计发现， 该交易所第一季度交易量中， 机构投资者约占四分之三。二是基于私人数字货币开发金融服务。Visa、PayPal 等金融机构与数字货币公司合作支持私人数字货币支付服务发展与应用。三是开发与美元挂钩的私人数字货币。摩根大通2020 年10 月正式推出摩根币，是首家开发加密货币的美国大型银行，摩根币可能成为新的金融基础设施。
美国私人数字货币快速发展也引发了一些问题。私人数字货币尚未被完全纳入美国金融监管体系，可能会产生以下风险。一是价格波动风险。私人数字货币价格波动大，可能给投资者造成巨大损失。二是缺乏投资者保护。私人数字货币信息披露不充分，部分平台开展违规金融交易，甚至挪用客户资金。三是私人数字货币诈骗案件较多。美国联邦贸易委员会表示，2021年1月至2022年3月，共有超过46000名美国人报告受到私人数字货币诈骗。四是匿名性高。私人数字货币可能被用于洗钱或恐怖主义融资等非法交易。
（二）欧元区私人数字货币发展现状
欧元区以审慎监管的态度发展私人数字货币。欧洲是全球比特币的重要市场之一， 根据相关统计数据，2020年欧洲比特币交易规模约为4.7亿美元，排在全球第二位，低于美国的15.2亿美元。丹麦、芬兰、荷兰等国已允许比特币在一定范围内合规使用。德国和英国将比特币视作私人财产或商品，制定法律法规，为其合法使用提供一定保障。其他欧洲国家大多对比特币持保留态度，或者尚未明确立法。欧洲出现了一些比特币交易所，如比特币牌（Bitstamp）和比特熊猫（Bitpanda）等。总体来看，欧洲比特币的发展仍处于初级阶段，并呈现出多样化的态势。
与比特币等非稳定币相比，稳定币在欧洲发展受到限制。2019年，欧盟各国财长发表声明表示，在充分识别和解决法律、监管等各种挑战和风险之前，任何全球“稳定币” 都不被允许在欧盟运营，各成员国也不得将其引入法律。欧盟发展数字欧元计划也明确将其与私人数字货币严格区分。2020年，欧洲央行行长拉加德曾表示加密货币交易方式的主要风险在于纯粹依靠技术，并且依赖于不可识别的发行人或债权人，其基础概念有缺陷， 稳定币构成存在严重的风险， 可能引起银行挤兑。
欧洲央行认为私人数字货币主要面临以下问题。一是私人数字货币对金融体系的稳定性有较大影响。由于其发行和运营不受中央银行监管，私人数字货币的波动性较高，可能导致金融市场的不稳定。二是私人数字货币存在洗钱和恐怖主义融资隐患，主要由私人数字货币的匿名性和跨境特性引起。三是消费者保护困难。私人数字货币消费者可能面临欺诈、虚假宣传、服务中断等风险。四是私人数字货币可能对国家货币主权构成挑战，削弱中央银行的货币发行权和货币政策的影响力。
（三）新兴市场国家私人数字货币发展现状
不少新兴市场国家存在高通胀、银行账户普及率不高等问题，这些问题加大了其对私人数字货币的需求。各国对私人数字货币的发展政策取决于具体国情，差异较大。金砖国家中，俄罗斯面临外部制裁，私人加密货币在国内投资受限，但在国际贸易结算中有所应用。巴西、印度和南非的私人加密货币市场在遵守反洗钱、反恐怖主义融资等要求的前提下，其私人加密货币投资活动并未受到本国政府的特别限制。沙特阿拉伯、埃及等国严格禁止使用私人数字货币。其他主要新兴市场国家中，孟加拉国等国严格禁止使用私人数字货币，但阿根廷、墨西哥、土耳其、印度尼西亚、巴基斯坦、尼日利亚、越南等国没有明确禁止，私人数字货币交易较为活跃。
新兴市场国家私人数字货币发展较为活跃。根据巴西政府相关部门数据，巴西私人数字货币行业每年投资额约为1300亿雷亚尔（约合1612 亿元人民币），2020年私人数字货币交易量位居全球第五。根据相关估计，2023年底印度私人数字货币社区成员超过1.56亿人，大部分受过良好教育，年龄在18—40岁。2019 年9月至2020年5月，墨西哥私人数字货币交易所Bitso的交易量增长342％，用户数超过100万人，其中92％是墨西哥本土用户。菲律宾私人数字货币快速发展，2021年初已出现了超过4000种私人数字货币。根据市场调查结果，五分之一的土耳其人表示他们曾使用或拥有私人数字货币，超过三分之一的18—34 岁越南人以及36%的35—54岁越南人表示拥有私人数字货币。2021—2022 年，越南在区块链分析公司Chainalysis全球加密货币采用指数中排名第一，没有私人数字货币税是重要推动因素。
主要国家和地区数字货币的监管趋势
C B D C 本质上是法定货币，始终处于央行的管控之中。与之对比，私人数字货币在数据存储、传输等方面存在较大安全隐患，投机行为加剧了价格波动从而造成风险溢出，且易引发洗钱、欺诈、逃税等问题。近年来，各国均加强了对私人数字货币的监管。
（一）美国监管趋势
美国政府加强对私人数字货币的功能监管。美国尚未就私人数字货币进行专门立法，监管机构按照现有法律根据各自职能开展监管工作。美国证券交易委员会（SEC）监管具有证券属性的加密货币、相关投资基金和信托、交易所。货币监理署（OCC）负责稳定币发行、托管和支付的监管。商品期货交易委员会（CFTC）负责监管加密货币期货合约交易。金融犯罪执法局（FinCEN）和司法部等打击洗钱、敲诈勒索等违法犯罪行为。由于对私人数字货币是属于证券还是商品未形成定论， 不同监管部门之间存在交叉重叠，如SEC和CFTC都试图获得更大监管权力，竞争管辖权。
2022年后美国大幅加强对私人数字货币的规范管理。受市场大幅波动影响，2022年3 月，美国政府发布针对数字资产的行政命令，要求加大监管力度以防范数字资产带来的系统性金融风险。2022年9月， 美国政府发布“联邦数字资产综合框架”，要求监管部门进一步强化私人数字货币监管。2023年6月，SEC对全球最大的交易所币安（Binance）和Coinbase提出法律指控，理由是两家交易所上市交易未经注册的证券，引发市场震动。2023年8月，美联储加强对银行参与私人数字货币相关活动的监管，要求美联储系统银行在发行、持有或交易私人数字货币时，应获得美联储的无异议函。总体来看，美国以强化监管而非取缔来平衡安全和风险。
美国积极推动建立私人数字货币全球性监管框架。由于私人数字货币业务活跃，金融风险和欺诈风险事件频现， 美国推动全球建立对私人数字货币的统一监管框架。2022年9月美国“联邦数字资产综合框架”明确提出，将扩大美国在七国集团（G7）、二十国集团（G20）、金融稳定委员会（FSB）等国际金融组织数字资产方面的领导作用，推动建立反映数据隐私保护、金融稳定、消费者保护等价值观的标准、法规和框架。2023年5 月，G7发布联合声明支持对私人数字货币实施更严格监管，同时支持FSB出台加密资产监管规范。
（二）欧元区监管趋势
欧元区对数字货币的监管趋于严格，制定了多项相关法律。2018年，欧元区出台第五版反洗钱令，提出对加密货币交易所和钱包服务提供商的监管要求。2020年，欧盟委员会提出了《加密资产市场监管法案》草案，旨在为加密资产和加密资产服务提供者建立统一的监管框架，规范加密资产的分类、定义、发行、交易、监管。2022年，欧盟理事会通过了《数字市场法》和《数字服务法》，以规范数字市场秩序。
欧盟强化立法明确数字货币和加密资产的监管重点。2023年5月，欧盟理事会一致通过《加密资产市场监管法案》，其正式成为欧盟法律， 将在27个欧盟成员国统一实施，是欧盟为地区加密货币创建全面监管框架的首次尝试。2023年7月，欧洲银行管理局（EBA）建议稳定币发行机构为即将到来的加密资产市场监管做好准备，要求发行加密资产的企业必须获得许可证，稳定币需要保持充裕的储备金， 以便随时满足赎回要求，稳定币将设立每日交易额2亿欧元的上限。欧盟成员国是监管的主要执行者，但欧洲证券和市场管理局（ESMA）也有权监管，并在加密货币平台没有适当保护投资人，或威胁整个市场完整性及金融稳定性时，及时予以制止或限制。
欧盟对私人数字货币的审慎监管重点在四个方面。一是维护欧洲地区的金融稳定性。欧盟监管机构重视金融稳定， 私人数字货币提供商需要遵守反洗钱、反恐怖主义融资等金融犯罪防范措施，并监控其系统的稳定性和风险管理。二是重视金融消费者保护。欧盟监管机构要求私人数字货币提供商提供透明、清晰的信息， 遵守消费者权益保护法规，确保消费者能够方便地获得投诉解决渠道。三是保障金融活动合规。私人数字货币提供商需要遵守金融监管的一系列合规要求，包括适当的许可证和监管审查。四是强化对创新的监管。欧盟监管机构会与私人数字货币提供商合作，了解其业务模式和技术特点，并在需要时制定相应的监管框架。总体来看，欧盟对私人数字货币严格监管的目的是塑造良好发展环境。虽然这可能会限制数字货币的创新发展，影响数字货币的流动性，但有助于促进私人数字货币市场的健康持续发展，更好保护金融消费者。
（三）新兴市场国家监管趋势
私人数字货币给新兴市场国家政府带来的挑战在不断增强。一是诈骗频发，社会负面影响大，对政府形成较大压力。由于私人加密货币具有去中心化、匿名等特点，执法部门很难直接监控，多数在案发后介入，涉案资金追缴也面临很大难度。二是落实反洗钱政策困难。集中化的私人加密货币交易平台实际上大多存在制度漏洞，还有一些未经注册的私人加密货币交易平台参与提供服务，政府监管面临挑战。例如，全球最大的加密货币交易平台币安在多个国家面临处罚。三是与私人加密货币相关的盗窃案件较多。黑客从加密货币交易平台盗窃私人加密货币的案例多，数额大。
新兴市场国家对私人加密货币的监管取向可分为两类。第一类是劝阻或禁止私人数字货币交易。理由是私人加密货币缺乏价值基础、价格具有高波动性，与官方背书的法定货币存在本质区别，不利于维护公众利益。第二类是把加密货币视为金融资产，允许用其进行投资，但政府执法部门加强对各类侵害投资者利益案件的事后查处。大多新兴市场国家把私人加密货币定义为金融资产，允许买卖持有，但不允许用于国内市场支付。
总体来看，新兴市场国家对私人加密货币交易的监管框架仍处于探索过程中，法律法规制定相对滞后。在允许进行私人加密货币投资的国家，政府对税收关注较多，部分国家征收的所得税税率达到30%， 但对投资者保护关注较少，一些国家实际没有投资者保护政策，这与私人加密货币交易的技术门槛密切相关。
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