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内容提要：
本文节选自《全球发展报告2024》一书。充足有效的发展融资是应对全球共同挑战的重要保障。本文认为， 造成全球发展融资困境的主要影响因素在于国际发展融资理念、全球发展融资生态系统、发达国家宏观政策调整、全球主权债务处理机制、发展中国家发展资源利用能力等方面。在此基础上，文章提出国际社会应不断完善全球发展融资架构，加强发展融资政策协调，加大对生产性领域的投入力度，提高发展中国家自身资源动员和资金筹集能力，为应对共同挑战、赋能发展中国家共同和可持续发展提供保障。
充足有效的发展融资是应对全球共同挑战的重要保障。当前，全球发展融资（广义上包括官方发展援助、双多边发展融资机构的资金、南南合作资金、慈善机构和私人基金会的资金以及发展中国家发行的绿色和可持续债券等。其中，双多边发展融资机构是履行发展融资职能的主体，也是本文讨论的重点）需求激增、供给不足，发展中国家普遍面临融资困境，提升融资规模和质效刻不容缓。国际社会应不断完善全球发展融资架构，加强发展融资政策协调，加大对生产性领域的投入力度，提高发展中国家自身资源动员和资金筹集能力，为应对共同挑战、赋能发展中国家共同和可持续发展提供保障。
全球发展融资面临严峻挑战
（一）全球发展融资缺口扩大
全球发展融资缺口巨大且呈扩大趋势。为落实2030年可持续发展目标，2023年发展中国家在能源、基础设施、粮食、气候变化及卫生等领域年均投资缺口达4.2万亿美元，较2015年增长约60%。其中， 能源领域年均资金缺口约2.2 万亿美元，占总缺口的一半以上；水资源领域年均资金缺口约5000亿美元；通信和交通基础设施领域年均资金缺口约4000亿美元；农业、生物多样性、健康领域年均资金缺口均约3000亿美元；教育领域年均资金缺口也达2000亿美元。
发达国家未实现融资承诺。其一，大多数发达国家的援助资金规模未实现承诺目标。根据经合组织统计数据（OECD, 2024b），2023年官方发展援助（ODA）资金总额为2237.2亿美元，占国民总收入（GNI）比例为0.37%，实际金额与其承诺目标相差1970 亿美元。仅挪威、卢森堡、瑞典、德国、丹麦5个国家实现了0.7%的承诺目标。其二， 发达国家未有效落实每年提供1000亿美元的气候资金承诺（2 0 09年，发达国家在哥本哈根气候大会上承诺到2020 年每年筹集1 0 0 0 亿美元， 帮助低收入国家应对气候变化）。近期经合组织表示，发达国家在2022年提供了1159亿美元的气候融资，首次实现了这一目标，比原定2020年目标晚了两年（OECD, 2024a）。但这一说法受到不少质疑。一是半数以上的发达国家未能贡献其应尽的出资份额。尽管挪威、法国超额落实了其出资义务，但美国仅落实了32%的应尽额度。二是部分资金并非新增。根据英国相关机构测算， 2011—2020年，发达国家报告的公共气候资金仅有7%为新增、48%为额外提供（Care International, 2023）。三是资金性质主要为贷款而非赠款，优惠度不足。2022年贷款占比69%，赠款只占28%，且并非所有贷款都是优惠贷款。四是部分发达国家将与气候变化相关度不高的私人投入也纳入统计，高估了实际提供的资金。
全球气候适应性融资缺口持续扩大。尽管全球气候融资在快速增加，从2019— 2020年的平均6530亿美元增加至2021—2022年的平均1.3万亿美元，但气候适应资金占整体气候资金比重在下降， 从2019—2020年占气候资金总额的7%降至2021—2022年的5%，为560亿美元（Climate Policy Initiative and Global C e n t e r o n A d a p t a t i o n ， 2024）。这与发展中国家2030 年前每年需要2120亿美元的适应性资金存在巨大差距。同时，发展中国家相较于发达国家在面对气候风险时脆弱性更高，扩大气候适应性融资规模迫在眉睫。
国际金融机构对发展中国家的净转移资金规模下滑。据测算，受利率上升等因素影响，国际金融机构2023年对发展中国家（按惯例，相关资金统计未涵盖中国）净转移资金（即流入资金减去流出资金）约为-30亿美元，与2022 年的360亿美元相比，下降390 亿美元（Homi Kharas et al., 2024）。
私人资本资金从发展中国家大幅快速流出。主权债券持有人和商业银行等以收回本息的方式，在过去两年内从发展中国家净转移资金超3000 亿美元。2022年和2023年，私人资本回流资金分别约为1250 亿美元和1930亿美元（H o m i Kharas et al., 2024）。同时，部分发展中国家在国际市场上融资近乎陷入停滞。近两年，约20%的新兴市场国家难以进入国际金融市场并获取融资支持（IMF, 2023a），比例为2019年的3倍。2023年撒哈拉以南非洲没有国家新发债券，未从国际资本市场筹措资金，为2008年以来首次出现。
（二）全球发展融资使用有效性欠佳
发展援助资金受到挤占。其一，大量援助资金流入人道主义紧急救助和应对地区冲突危机等领域，七国集团和欧盟机构流向极端贫困人口最集中、贫困发生率最高的非洲地区的援助资金占比为30多年来新低。其二，受援国主导管理的援助资金不足。官方发展援助资金多数由发达国家、多边组织和非政府组织管理使用， 或被指定用途。例如，经合组织发展援助委员会成员对多边组织指定用途捐款占捐款总额的比例从2011年的30%增至2021年的37%（Development Initiatives, 2023）。尽管援助国近年来开始推动“本地化”执行，但仅有三成左右的资金真正由受援国政府或者当地机构管理使用（E u a n Ritchie et al., 2024）。
传统援助资金多用于非生产性领域。其一，双边援助资金对发展中国家基础设施和生产性部门投入不足。近年来， 非生产性领域援助占比增长较大。其二，世界银行等传统多边开发银行对生产性领域支持逐渐减少。世界银行在20世纪60年代左右曾将70%的贷款用于能源、交通等生产性领域， 但近年来该比重已减至20%以下，且近年来主要用于公共行政领域。
世界银行等传统多边开发银行的资金优惠度下降。以世界银行为代表的传统多边开发银行近年来未开展实质性增资，为扩大融资规模，减少了优惠资金（包括赠款和低息贷款）的比重。优惠资金占多边开发银行向发展中国家融资总额的比例从2004年的35%降至2022年的13%，提高了发展中国家的偿债成本（UNDESA, 2024）。
（三）部分发展中国家面临债务风险和流动性压力
部分发展中国家陷入债务困境。受新冠疫情、经济复苏乏力、地缘政治冲突、能源和粮食不安全等多重危机影响，部分发展中国家债务脆弱性加剧。截至2023年9月，约有60%的低收入国家和25%的新兴市场国家已经或可能陷入债务困境（IMF, 2023b）。一些发展中国家偿债负担面临严峻挑战。联合国有关报告分析指出，发展中国家公共债务的增长速度是发达国家的2倍（UNDESA, 2024）。
大规模债务违约有望避免。在国际社会共同努力下， 当前发展中国家未出现此前预计的大规模违约情形，另一场重大债务危机的幽灵正在逐渐消退（Paris Club, 2024）， 仅有4个国家申请二十国集团《缓债倡议后续债务处理共同框架》下的债务处理。近期，国际债务形势也呈现一些积极信号（George et al., 2024），如二十国集团《缓债倡议后续债务处理共同框架》下赞比亚和加纳个案处理取得一些积极进展，以及全球利率周期可能已达到拐点等。
部分发展中国家流动性压力上升。发展中国家面临资金持续流出压力。2022年， 发展中国家的净转移资金降至2008年国际金融危机以来最低水平。发展中国家的净转移资金从2014年的峰值2250 亿美元下降到2022年的540亿美元（Sara Harcourt et al., 2024）。其中，有26个发展中国家的净转移资金为负值。若融资流量无法得到显著改善， 预计到2025年，净转移资金为负值的国家总数将增至44个， 净流出资金总额将达1020亿美元。如不及时妥善应对，则部分发展中国家流动性压力有可能转化为债务违约风险。
多重因素造成全球发展融资困境
（一）国际发展融资理念与发展中国家实际需求存在差距
发展中国家在国际金融治理中话语权不足。“全球南方”国家在全球GDP中约占一半，在全球人口中约占80%， 但在国际金融机构中的代表性和话语权不足，未能反映当今的经济和人口现实。发达国家在现行国际金融架构中占主导地位，这导致发展融资规则和机制更多地反映发达国家的理念。同时，发达国家政府或者由其主导的传统多边机构通常主导着官方发展援助等资金流向的决策，往往很难充分考虑发展中国家的特殊情况和迫切需求。特别是，发展资金无法有效回应发展中国家提高能源保障、改善基础设施等迫切需求，未能帮助其提升自主发展能力。
发达国家发展融资理念过度强调商业化和市场化。发达国家普遍认为，私人资金规模远大于公共资金，且商业贷款和直接投资能够带来更高效的资源配置和更高的经济回报。但是，发展中国家所需要的资金投入往往集中在基础设施等具有公共品性质的领域，不完全适宜采用商业化、市场化的方式提供。发达国家过多强调市场融资机制和动员私人资金，导致融资方式与发展目标并不一致。
（二）良性全球发展融资生态系统尚未形成
发展融资格局变化导致协调难度和成本上升。首先， 发达国家与发展中国家对相关平台各有侧重：发展中国家倾向于强调发挥联合国系统的中心协调作用；发达国家更倾向于发挥七国集团以及世界银行与国际货币基金组织等国际机构的引领作用。其次，越来越多的私营部门、慈善机构、区域性发展融资机构参与发展合作。多样化平台和参与方加入，在扩充融资规模的同时加大了协调的难度和成本，客观上导致在提升援助资金有效性、扩大气候融资和加快债务处理等方面的国际合作更加困难。
各类发展融资倡议未能充分协调对接。以基础设施融资为例，近年来，“全球南方” 国家基础设施融资需求相应上升，融资缺口随之扩大。中国于2013年提出共建“一带一路”倡议，秉持开放包容原则，以基础设施发展为抓手， 助力东道国经济社会发展。自2015年以来，相继出现多项全球基础设施倡议，如日本的“高质量基础设施合作伙伴关系”计划、七国集团倡导的“全球基础设施和投资伙伴关系”倡议、欧盟推动的“全球门户”计划等。但是，受地缘政治等因素影响，发达国家提出的倡议更多强调为“一带一路”倡议提供“额外选择”，突出竞争导向，导致本可基于比较优势相互补充的各类倡议未能相互对接、相通相融，带来重复建设、效率低下等挑战。
财务可行性项目匮乏。财务上可行且能够带来一定收益的项目是吸引私营部门投资、弥合资金缺口和满足发展需求的关键，而翔实的可行性研究、明晰的监管框架和风险应对策略则是确保项目财务可行的前提。当前，用于推动有效的可行性研究、市场前景分析和商业项目计划设计的资源仍然不足，导致许多项目处于获得融资的边缘。发展融资生态系统尚未能为“财务可行性项目”提供一揽子解决方案， 为项目识别、准备和开发以及项目管理能力提升提供针对性支持。
（三）发达国家宏观政策调整带来负面外溢效应
高利率显著增加主权债务成本。新冠疫情暴发后，部分发达国家实施超宽松货币政策，为低息美元大量涌入非洲及新兴市场国家放贷创造了条件。然而，2022年以后，部分发达国家未开展有效的宏观政策协调，持续激进加息，导致资金快速回流，加上部分发展中国家本币贬值，带来发展中国家偿债压力快速上升，用于偿付外债的本币总额大幅增加（Financial Times, 2023）。
（四）主权债务处理机制有待完善
债务处理机制未能适应日趋多元化的债权结构。当前债务处理机制主要约束双边官方债权人。但发展中国家债务来源日趋多元化和市场化，多边债权人及商业债权人占比显著超过双边官方债权人，协调难度大幅提升，给当前主权债务处理带来新的挑战。例如， 商业债权人在中等收入国家持有债务已远超双边官方和多边债权人，但二十国集团《共同框架》对商业债权人约束力有限。同时，多边开发银行提出担心优先债权人身份受损、业务成本上升及缺乏主要股东国支持等理由，未共同参与本轮减缓债行动【世界银行等多边开发银行曾深度参与20世纪末、21世纪初的重债穷国倡议（HIPC Initiative）和多边减债倡议（MDRI），并进行减缓债行动】，导致双边官方债权人承担更大的责任。
（五）发展中国家发展资源利用能力有待提升
部分发展中国家经济结构失衡。部分国家长期依赖初级产品出口、旅游业或侨汇等易受外部环境影响的行业，缺乏宏观经济政策应对能力和可动用资源。当国际宏观经济形势出现波动时，相关国家外汇储备大幅下降、汇率大幅贬值， 对外偿债能力受到严重影响。
部分发展中国家外债管理能力不足。部分债务国在一段时间内未能充分衡量相关风险因素。特别是过多向利息高、还款期短的债券持有人等商业债权人举债，加重偿债负担。
部分发展中国家国内金融市场建设有待完善。健全的国内金融市场和国内融资体系，特别是有效的政策性金融机构和开发性金融是发展中国家获取发展资金、助力经济社会自主可持续发展的关键，外部资金支持只是补充。如缺乏稳定高效的国内金融市场，发展中国家企业和项目可能会面临较高风险，并使其更难吸引投资，进而导致投资者缺乏信心。
合力提升全球发展融资规模和质效
（一）加强发展融资政策协调
加强宏观政策协调。发展中国家和东盟、非盟等地区性组织应积极借助联合国、二十国集团、世界银行、国际货币基金组织等多边平台，不断加强发展领域宏观政策协调和沟通。充分发挥金砖等发展中国家机制作用，敦促发达国家采取负责任的宏观政策，避免对发展中国家的负面外溢效应， 发出支持“全球南方”发展的共同声音。
敦促发达国家切实有效履行发展融资责任。发达国家应扩大援助资金规模，尽快兑现向发展中国家提供占国民总收入0.7%的官方发展援助承诺，持续加大对国际货币基金组织的韧性与可持续性信托（RST）及减贫与增长信托（PRGT），以及应对气候变化的损失与损害基金等新机制的支持力度。同时，应将赠款作为官方发展援助（ODA）增长的主要部分，将发展资金和气候资金作出更加明确的区分。
加强发展融资战略对接。促进各类发展倡议的协同合作、优势互补。可采取的措施包括：一是建立对话和信息共享平台，制定联合规划和监测机制；二是简化和统一筹资机制和程序，提高发展资金使用效率和效益；三是加强基础设施领域三方项目合作，避免重复建设；四是提升传统和新兴多边开发机构项目层面的合作水平，在多边框架下推动开展银团贷款、联合融资、同业授信等合作，促进发展中国家包容性增长；五是通过为可行性研究提供赠款、改善政策体系环境和加强人力资源能力建设等方式，合力助力提升发展中国家开发财务可行性项目的能力。
（二）深化国际金融机构改革
世界银行等多边机构应在增资上迈出实质性步伐。目前，世界银行等多边开发银行已开展了优化资产负债表以及混合资本、转借特别提款权（SDR）等改革举措。但相关举措仍不足以弥补资金缺口， 扩充资金实力的根本方案在于增资。世界银行等多边开发银行应尽快在增资问题上迈出实质性步伐，进一步增强资金能力，为全球发展提供更充足的发展资源。同时进一步提升发展中国家股权和投票权，增强其代表性和话语权。
多边开发银行应统筹兼顾好传统与新兴发展议程。多边开发银行应平衡支持不同发展阶段国家关于可持续发展和应对全球共同挑战的需求。应坚守减贫与发展的核心职能，统筹兼顾应对气候变化、大流行病等全球共同挑战等新兴领域的投入，为落实新兴发展议程挑战动员新的、额外的优惠资金，避免挤占支持传统发展议程的资金。
多边开发银行应提高资金拨付效率。在不少发展中国家面临债务困境和流动性挑战的背景下，多边开发银行应进一步简化流程，大幅提升效率， 加快从项目准备到资金拨付的全流程进度，更快更有效地向发展中国家提供融资支持。
提升世界银行等传统机构与亚洲基础设施投资银行等新兴机构的合作水平。世界银行等传统多边开发银行可与金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行等新兴多边开发银行加强包括气候变化、基础设施等领域的合作。充分利用各自的优势与资源，调动私人资本以及探索多样的联合融资方式进行资源整合，扩大融资能力与项目影响力。
（三）践行“开发性金融”理念
探索开发性项目在减缓债中受到优待。国际货币基金组织和世界银行开展的债务可持续性分析更多地考虑发展中国家债务水平的上限控制，而忽视了对适度债务理念的运用。需更多纳入对发展性债务的衡量，形成潜在的良性循环， 以经济发展可持续促进债务可持续。各类债权人与债务国应共同探讨将用于生产性部门、形成有效公共资产的债务豁免与减缓债的可能性。可依托国际机构在债务可持续性分析框架基础上，与发展中国家一道梳理公共资产负债表，全面客观评估发展中国家债务可持续性。
鼓励发展融资更多投向有潜在收益的生产性领域。发展中国家可鼓励国内开发性金融机构进入有良好市场前景的基础设施等生产性领域，逐步培育市场、建设信用，探索政府与金融机构间深层次合作。一方面利用开发性金融将国家信用运用于市场，打通不成熟市场领域的融资瓶颈；另一方面发挥杠杆效应，引导撬动商业性金融进入和支持相关领域。
（四）完善全球主权债务处理机制
推动构建公正合理的债务处理机制。债务综合解决必须由多边债权人、商业债权人和双边官方债权人以可预见的、及时、有序和协调的方式共同参与，全面、系统、有效解决债务问题。在现有二十国集团《共同框架》基础上加强各类债权人共同参与、公平负担的协调方式。优化相关安排，提升各类债权人参与的积极性， 比如在债务处理安排中，使减让幅度与资金优惠度挂钩：优惠度最高的世界银行等多边债权人减让幅度最小，双边官方债权人次之，优惠度最低的商业债券持有人减让幅度最大。
世界银行等多边债权人应明确参与债务处理的细化方案。多边开发银行是最贫困国家的最大债权人，需加大对处于债务困境国家的支持力度。目前各方认可世界银行等多边债权人以提供新资金方式参与债务处理。多边开发银行应提供更全面深入、可量化衡量的资金支持。特别是，相关新增资金应以赠款和高度优惠贷款为主，避免造成额外债务负担，最大程度为发展中国家纾困。
（五）加强“全球南方” 发展知识分享
促进南南经验交流和能力建设。为提升发展中国家能力，可利用现有南南合作平台，围绕“开发性金融”、提升国内资金动员能力、外债管理等方面开展培训；通过国际组织和区域性金融机构的协作，提供项目开发、可行性研究、创新性融资等方面的培训和咨询服务，共享发展知识， 拓宽发展资金渠道，提高发展资金的使用质量和效率。
重点支持发展中国家政策性银行和开发性金融建设。鼓励和支持发展中国家因地制宜，建立和完善政策性银行和开发性银行等符合发展中国家工业化、城镇化早期需要的金融机构，加快发展开发性金融，动员当地私营资本，支持基础设施建设等重点领域和薄弱环节，服务自身中长期发展需要。
提升发展中国家发展融资管理能力。提升发展中国家在国际发展资源的获取和管理方面的能力，包括融资渠道的多元化和国际开发机构优惠资金的有效利用。制定公正透明的资源分配和管理机制，确保资金精准服务经济社会发展的关键领域。
（部分参考文献略）
执笔人：梁伟棠 张友谊
马露露
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