宋 涛 刘可欣
内容提要：
伴随知识经济勃兴与全球化纵深发展，人力资本成为关键要素。国际比较表明，发达国家人力资本投资规模普遍较大，侧重高等教育与职业培训；发展中国家则更关注基础教育与公平。各国均面临技术革新与人口结构变化等挑战。我国可借鉴国际经验，加大投入、优化结构、促进教育公平、实施重点工程、完善政策体系，于多重平衡中释放“人口红利”向“人才红利”转化的潜力。
“投资于人”的重要意义在于，在知识经济与全球化浪潮中，人力资本是国家竞争力的核心引擎。从全球范围来看，各主要国家都深刻认识到人力资本的重要性，并纷纷加大在教育、培训、医疗保健等领域的投资力度，期望通过提升人力资本质量来增强本国的国际竞争力。
我国正处于经济转型升级和高质量发展的关键时期，对人力资本的需求极为迫切，深入开展人力资本投资政策研究具有重要意义。
我国人力资本投资政策现状
我国人力资本投资政策经历了长期的发展历程。新中国成立初期，百废待兴，国家将主要精力集中在恢复国民经济和基础设施建设上，大力普及基础教育，大规模开展扫盲运动，提高了国民文化素质。随着经济逐步发展，国家对人力资本投资的重视程度不断提高，持续加大教育投入，教育体系逐渐完善。
改革开放以来，我国人力资本投资政策迎来新的发展阶段。在基础教育领域，实行九年义务教育制度，保障了适龄儿童接受教育的权利，提高了国民整体素质；在职业培训方面，随着市场经济的发展，企业对技术工人的需求不断增加，政府积极推动职业教育和培训，鼓励企业开展职工培训，提高了劳动者的技能水平。
进入21世纪，我国进一步加大人力资本投资力度，取得突出成就。在教育领域，推进教育改革，提高教育质量， 加强高等教育的内涵建设，提升高校的科研水平和人才培养能力；在医疗保健领域， 不断完善医疗保障体系，扩大医保覆盖范围，提高医疗服务水平。据教育部数据， 全国教育经费总投入持续增长，从2012年的27695.97亿元增加到2023年的64595.04 亿元，为教育事业的发展提供了有力的资金支持；医疗保健支出不断增加，据国家卫生健康委数据， 2 0 2 3 年全国卫生总费用初步核算为90575.8亿元，医疗保障体系不断完善， 覆盖城乡居民的基本医疗保障制度基本建立。
同时要看到，我国人力资本投资与国际先进实践相比仍存在一定差距。
人力资本的投资规模相对不足，投资结构需要进一步优化。在教育领域，我国的教育经费投入占GDP的比例仍有提升空间，部分地区的教育基础设施建设仍需加强；在医疗保健领域，人均医疗资源相对不足，尤其是基层医疗服务能力有待提升。教育和医疗保健领域的投资结构需要继续完善。在教育投资领域，当前对基础教育和高等教育的投入相对较多，对职业教育和培训的投入不足。在医疗保健投资领域，城乡之间存在差距，城市地区的医疗资源相对丰富，而农村地区相对不足。此外，公平性也是政府人力资本投资政策面临的挑战。比如城乡之间的教育资源、医疗资源分配不均、不同区域之间的人力资本投资差距也较为明显等。
不同国家人力资本投资政策的模式分析与比较
基于Wind数据库，笔者分析得出2003年以来几个国家的人力资本指数变化情况。相关数据显示，美国的人力资本指数长期居于首位。日本的人力资本指数在2003年达到其历史最高，后持续下降， 2013年后回升缓慢，体现出人口结构变化制约人力资本增长的特征。德国和芬兰的人力资本指数均较高，2008年后同步波动。中国的人力资本指数在2003—2008年快速上升， 大幅缩小了与发达国家之间的差距。此后至2013年呈现阶段性下降，2013年以后持续回升。
（一）发展水平不同，决定各个国家人力资本投资状况存在差异
投资规模方面。发达国家凭借雄厚的经济实力，在人力资本投资上的规模普遍较大。以教育投资为例，Wind数据库数据显示，美国政府2023 年教育经费支出近1.1万亿美元，占GDP的4.8%左右，涵盖从学前教育到高等教育的各个阶段，且在高等教育和科研领域的投入尤为突出， 大量资金用于顶尖高校的科研项目、实验室建设以及高端人才的引进和培养等。在医疗保健投资方面，发达国家也保持较高投入，建设其医疗设施和医疗保障体系。如德国2023年的经常性卫生支出占GDP的11.8%。发展中国家人力资本投资规模相对于发达国家普遍偏小。例如印度2022年教育经费仅占GDP的3.4%，一定程度上限制了教育资源的供给和教育质量的提升。在医疗保健领域， 发展中国家的投入也相对不足，仍面临医疗资源分布不均、基层医疗服务能力有限等问题。
投资结构方面。发达国家更加注重对高等教育和职业培训的投入。美国高等教育体系高度发达，政府和社会对高校的科研投入巨大，培养出大量创新型和专业型人才，推动了科技进步和产业升级；德国则以双元制职业教育为特色， 政府和企业共同承担职业培训费用，注重对劳动力实践技能的培养，为制造业输送了大量高素质技术工人。发展中国家的人力资本投资结构则呈现出不同特点。在教育投资领域更侧重于基础教育的普及，致力于提高国民的基本素质。如印度近年来大力推进基础教育普及工作，努力提高小学和初中的入学率； 巴西通过教育改革，加大对基础教育的投入，改善学校基础设施和师资条件。在职业培训方面，发展中国家相关培训体系的完善程度和培训质量仍待提高。
（二）各国人力资本投资重点存在差异化特征
处于不同发展阶段的国家基于其自身发展战略，在人力资本投资方面的政策重点具有差异化。发达国家主要侧重于质量优化与结构升级，发展中国家则聚焦战略突破与公平保障，其不同的政策逻辑深刻反映了经济社会发展的内在诉求。
1．发达国家：精细化投资与创新驱动
发达国家人力资本投资普遍以“质量优先、创新引领” 为导向，政策重点集中在教育体系分层、产教深度融合与终身学习机制构建。以美国为例，美国以多元化教育体系和科技创新为双引擎，通过公立学校保障教育公平（免费教育覆盖90%的学生）、通过私立学校满足个性化需求（课程灵活性提升30%）、通过特许学校探索创新模式（办学自主权扩大40%），形成“金字塔” 式的人才培养结构（据Wind数据库）。美国政府允许将企业合格研发支出中超过基数部分的20%作为研发支出税收抵免，大幅提高了科技成果转化率。
德国以双元制职业教育为核心，构建技能型人才体系。德国企业承担近70%的实践培训，学校负责30%的理论教学，对参与双元制职业教育体系的企业提供税收优惠，极大程度上提高了企业参与的积极性。此外，德国发布《职业教育法》，规范培养标准，设立德国联邦职业教育研究所（BIBB），定期对有关标准进行审查和更新，以适应技术进步和行业需求的变化。这些举措有效提高了德国技术工人的质量。但其国内有关研究显示，当前德国教育、商业和技术管理、仓储、机械工程和电气行业、IT行业等行业（特别是新兴产业）存在人才缺口， 老龄化带来的劳动力减少影响突出。
2．发展中国家更关注战略聚焦与公平导向
发展中国家人力资本投资以“追赶超越、底线公平”为目标，政策重点围绕教育优先发展、特色领域突破与资源均衡配置展开。以印度为例， 据印度软件与服务企业国家协会数据，2023年其软件服务出口额达到1780亿美元， 占据了全球IT服务外包市场约55%的份额。印度以信息技术为突破口，重点投资其国内代表性高校的基础设施建设。印度城乡教育资源差距显著，印度农村家庭的计算机（包括台式机和笔记本电脑）普及率远低于城市家庭。印度政府通过“数字印度计划”培训公众数字技能，覆盖农村和偏远地区，试图缩小城乡数字鸿沟。
巴西则以公平为核心推进教育改革。出台《全国教育方针与基础法》，确立“教育民主化”目标，实施“家庭补助金计划”，尤其关注农村和偏远地区。巴西强调职业教育需要与劳动力市场需求对接， 2025年实施的“新高中”改革进一步强化了这一原则。
（三）政府人力资本投资的全球共性逻辑与挑战
各国的人力资本投资存在着共性特征。首先是政策工具多元化。发达国家依赖法律规范（如德国《职业教育法》） 与市场激励（如美国的有关税收减免），发展中国家侧重于计划驱动与补贴兜底（如巴西“家庭补助金计划”），均形成“政府引导—市场参与” 的协同机制。其次是产教融合深化。德国企业参与职业教育与培训课程设计、印度的IT企业实习计划、我国的“现代产业学院”等，均体现了教育与产业需求的深度对接，力求人才培养与技术变革同频共振。最后是公平与质量的平衡。日本的社区教育资源共享、巴西的城乡学校结对帮扶、美国的特许学校创新等，均试图在扩大教育机会的同时提升教育质量，反映“公平是底线、质量是目标”的双重诉求。
各国的人力资本投资面临共同挑战。首先是技术变革冲击。发达国家面临传统技能过时，发展中国家遭遇新兴产业人才储备不足，解决有关问题需要建立动态技能更新机制。其次是人口结构压力。发达国家人口老龄化导致劳动力短缺，发展中国家青年就业压力突出，倒逼人力资本投资方向从数量扩张转向结构优化。最后是制度创新瓶颈。如美国的教育资源分配固化、印度的城乡数字鸿沟，本质上是制度惯性与社会需求脱节而形成的，需要通过治理模式创新打破瓶颈。
对我国人力资本投资政策的启示
应持续加大对人力资本的投资力度和投资效率。美国、芬兰等发达国家长期保持较高的教育经费投入，为教育事业的发展提供了坚实保障。我国可参考发达国家做法，进一步提高教育经费占GDP的比重， 确保教育投入的稳定增长。在医疗保健领域，继续加大对医疗卫生基础设施建设、公共卫生事业和医疗保险制度的投入，提高国民健康水平。为提高投资效率，可借鉴德国在职业培训中的成本分担机制。可鼓励企业、社会组织和个人参与人力资本投资，形成多元化的投资格局， 同时加强对投资资金的管理和监督，提高资金的使用效率。这样不仅减轻了政府的财政负担，还提高了培训的针对性和实用性。
优化投资结构是提升人力资本投资效果的关键。在教育投资结构优化上，可借鉴发达国家的经验，加大对职业教育与培训的投入，提高职业教育在教育体系中的比重。应进一步加强职业教育与产业需求的对接，可借鉴德国发展双元制职业教育的做法， 建立健全职业教育体系，培养更多适应市场需求的技术技能人才。在医疗保健投资结构方面，应注重城乡和区域之间的均衡发展，加大对农村和偏远地区医疗资源的投入，进一步提高医疗服务的公平性和可及性。
促进教育公平是实现社会公平的重要基础，可从国际实践中汲取有益经验。在教育资源均衡配置上，加大对农村和贫困地区教育的扶持力度， 通过财政转移支付、教师交流轮岗等措施，改善这些地区的教育条件，提高教育质量。进一步通过完善教育资助政策，扩大资助范围，提高资助标准，确保家庭经济困难学生能够顺利完成学业，促进教育公平。
重点突破，着力实施人才领域三大工程。一是“新工科”人才培养工程，聚焦新理念、新结构、新模式、新质量、新体系，深化“新工科” 建设。二是全民健康素养提升工程，开展慢性病防治专项行动，进一步推动卫生健康工作从“以治病为中心”向“以健康为中心”转变，推动中医药文化成为群众促进健康的文化自觉，更加全面系统提升居民健康素养，教育引导居民个人真正成为自己健康的“第一责任人”。三是银发人才开发工程，建立国家级老年人才信息库，完善退休人员返聘权益保障。
加强人力资本投资政策体系完善和协同。进一步加强人力资本投资相关政策法规的制定和完善。在政策协同机制方面，教育、医疗、就业等部门应加强沟通协作，形成政策合力。例如，教育部门根据产业发展需求调整教育内容和专业设置，培养更加符合市场需求的人才；人力资源和社会保障部门不断完善就业政策，促进人才的合理流动和充分就业；卫生健康部门保障和提高国民健康水平， 为经济社会发展提供健康的劳动力。
全球人力资本投资的差异化实践表明，没有普适性模式，只有适应性选择。应立足发展阶段特征，在规模扩张与质量提升、政府主导与市场活力、公平底线与效率追求之间寻找动态平衡点，通过制度创新释放“人口红利”向“人才红利”转化的巨大潜能，为经济社会高质量发展提供可持续的人力资本支撑。
作者单位：北京师范大学； 北京工业大学
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