韩 祺
内容提要：
科技创新在发展新质生产力中发挥着至关重要的核心作用。当前，国际科技合作环境发生巨大变化，我国部署科技创新的重心从“推进以科技创新为核心的全面创新”逐步向“以科技创新推动产业创新”转变。本文在梳理我国科技创新政策演变和成效的基础上指出，综合考虑内外部环境条件的趋势性变化，适应新质生产力形成的新要求，我国科技创新政策亟须完善，还要在提升前沿技术研发和颠覆性创新能力、加快打通科技成果转化堵点、构建创新型企业梯度培育体系、推动全方位开放创新等方面着力。
新质生产力的显著特点是创新，既包括技术和业态模式层面的创新，也包括管理和制度层面的创新。习近平总书记强调，必须继续做好创新这篇大文章，推动新质生产力加快发展。党的二十届三中全会对构建支持全面创新体制机制作出专章部署，提出必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能。这些都对加快完善科技创新政策提出了新要求。
新质生产力对科技创新政策提出新要求
习近平总书记强调，科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力的核心要素。高科技是发展形成新质生产力的三大特征之一，提升全要素生产率是发展新质生产力的核心标志。这既与党的十八大以来我国全面实施创新驱动发展战略的部署一脉相承， 又在此基础上提出了新的要求。
党中央历来高度重视科学技术和创新发展。特别是党的十八大以来，党的每次重要会议都对科技创新作出重要部署。党的十八大提出实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置；党的十八届三中全会提出，加大科技体制改革力度， 提高创新体系整体效能，进一步增强科技创新对经济社会发展的支撑引领作用；党的十八届五中全会把创新作为五大新发展理念之首，强调以科技创新引领全面创新； 党的十九大提出创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑； 党的十九届四中全会提出，完善科技创新体制机制，要构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制；党的十九届五中全会提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位， 把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，把科技创新摆在发展全局前所未有的战略高度；党的二十大报告首次对“实施科教兴国战略， 强化现代化建设人才支撑” 作出专章部署，强调教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑，明确提出要推动创新链产业链人才链资金链深度融合，形成全面支持创新的基础制度；党的二十届三中全会进一步对深化教育综合改革、科技体制改革和人才发展体制机制改革提出具体要求。
可见，科技创新是一项久久为功、需要打“持久战” 的重要任务，在发展新质生产力中发挥着至关重要的核心作用。当前，国际科技合作环境发生巨大变化，我国部署科技创新的重心从“推进以科技创新为核心的全面创新”逐步向“以科技创新推动产业创新”转变，这意味着未来一段时期，无论是科学技术还是创新，不仅要保持一定的投入强度和产出，而且更重要的是要以能否推动形成新业态、新模式和新产业， 进而实现生产力跃升为标志。也就是说，发展新质生产力的科技创新支撑关键是更多“面向经济主战场”， 解决科技与经济结合不紧密的问题，核心指标是技术转移、创业投资、科技型企业、新兴产业等。
我国科技创新政策的演变和成效
党的十八大以来，我国着力实施创新驱动发展战略， 中共中央、国务院印发《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》和《国家创新驱动发展战略纲要》，确立了创新驱动发展政策的“四梁八柱”，下决心调整一切不适应创新驱动发展的生产关系， 极大激发了市场主体的创新活力，全社会创新创业蔚然成风，为推动形成新质生产力奠定良好基础。
（一）党对科技创新政策的部署力度持续加大
党中央历来重视科技事业发展。1956年1月，中共中央在北京召开全国知识分子会议，会议向全国人民发出“向科学进军”的伟大号召。在国家科学规划委员会领导下， 以中国科学院为基础，全国400多名科学家、近20位苏联专家集结到一起，用了半年时间编制完成了新中国第一张科技发展蓝图—《1956— 1967年科学技术发展远景规划纲要（修正草案）》，本着“重点发展，迎头赶上”的方针，确定了57项国家重要科学技术任务和616个中心问题， 提出有全局性意义的12项重点任务，在人力、物力上优先予以保证；1978 年3月，党中央召开全国科学大会，邓小平同志在大会上作出“科学技术是生产力”的重要论断，我国迎来“科学的春天”，此后出台了《1986—2000年全国科学技术发展规划纲要》，强调科技创新服务经济建设，促进了科技成果的快速应用。1988 年，邓小平同志进一步提出“科学技术是第一生产力”； 1995年，在全国科学大会上， 江泽民同志提出了科教兴国战略，强调了人才对于社会主义现代化建设的重要意义。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》出台，该纲要规划了11个重点领域、62个优先主题、16个重大专项、8个方面的前沿技术和4个方面的基础研究问题， 明晰了重点跨越和影响重大的科技领域；2006年，党中央、国务院再次召开全国科学技术大会，胡锦涛同志发表重要讲话，动员全党全社会为建设创新型国家而努力奋斗。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把科技创新摆在国家发展全局核心位置，开启实现高水平科技自立自强、建设世界科技强国的新征程。2023年，《党和国家机构改革方案》提出组建中央科技委员会，其主要职责包括统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革，审议重大科技战略、规划、政策，确定战略科技任务和重大项目，统筹国家实验室等战略科技力量等。中央科技委员会的建立使国家科技宏观统筹管理职能得到进一步强化。
我国不断制定和完善科技创新有关的顶层设计政策和部署。2012年，《中共中央 国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》提出，科技体制改革是一项系统工程，必须形成统筹推进的新机制的重大认识， 组建国家科技体制改革和创新体系建设领导小组，健全和完善国家科技宏观决策体系。2015年，《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》强调市场在资源配置中的决定性作用，以及更好发挥政府作用。2016 年，《国家创新驱动发展战略纲要》提出建成世界科技创新强国“三步走” 战略目标，强调科技创新和体制机制创新双轮驱动。此后，我国先后明确了“四个面向”的科技发展方向，发布《“十四五”国家科技创新规划》和《国家中长期科学和技术发展规划（2021—2035 年）》等顶层设计文件，对强化国家战略科技力量、统筹部署基础研究和应用研究、打好关键核心技术攻坚战等重点任务进行规划部署。此后，《党和国家机构改革方案》提出重新组建科学技术部，重组后的科学技术部的职能转变为管宏观、管规划、管政策，不再管项目。
（二）科技创新政策的市场导向不断强化
一是企业在实施科技重大专项中的牵头和主力作用进一步突出。2018年，科技部等印发《进一步深化管理改革 激发创新活力确保完成国家科技重大专项既定目标的十项措施》，明确支持企业承担科技重大专项。二是普惠性税收优惠政策效果显著提升。国家加大研发费用加计扣除力度，扩大政策范围。2017 年将科技型中小企业的加计扣除比例由50% 提高到75%； 2018 年将所有符合条件行业的企业加计扣除比例由50%提高到75%；2021年后，依次将制造业企业、科技型中小企业加计扣除比例从75%提高到100%。在此基础上，2023 年，将所有符合条件行业的企业加计扣除比例由75%提高到100%，使所有企业统一适用同样的政策，更有利于推动企业增加研发投入。三是对工业母机、集成电路等重点领域研发投入支持力度持续提高。有关部门不断加大对重点领域科技创新财税支持力度， 《新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展的若干政策》《关于提高集成电路和工业母机企业研发费用加计扣除比例的公告》等政策不断优化。目前，集成电路企业和工业母机企业开展研发活动中实际发生的研发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，在2023年1月1日至2027年12月31日期间，再按照实际发生额的120%在税前扣除；形成无形资产的，在上述期间按照无形资产成本的220%在税前摊销。
（三）科技成果转化政策取得重大突破
一是《中华人民共和国促进科技成果转化法》完成修订，发布《促进科技成果转移转化行动方案》，探索科技成果转化激励新机制。大幅提高对成果完成人和对转化工作具有重要贡献人员的激励力度。各地区、各部门出台一批具体落实措施，从科技人员积极性不高、无形资产价值评估难等根本性问题入手，探索出科技成果转化的一系列有效路径。二是探索定向研发、定向转化、定向服务“三定向”式的研发和成果转化新机制。针对科研项目与产业发展结合不紧密问题，在高校科技项目选题、高校改革等方面，在科研选题中设置成果转化5%的股权激励机制等一批改革举措，极大促进了高校科技成果转化。
（四）公平竞争的创新监管制度不断健全
一是包容审慎的监管制度不断完善。2017年，国务院办公厅印发《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》等，市场准入、投资审批、价格竞争等领域监管持续推进。二是产权保护政策不断取得成效。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施《关于强化知识产权保护的意见》，明确实施恶意侵权惩罚性赔偿制度等一系列完善的知识产权保护制度，知识产权“侵权易、维权难”等问题得到有效解决，知识产权审查质量和效率持续提升。此后， 党中央、国务院相继出台《知识产权强国建设纲要（2021— 2035年）》《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》等重要政策文件，不断优化顶层设计和重大任务部署。
（五）支持创新的金融政策不断完善
围绕做好科技金融服务、开展科创企业投贷联动试点、支持深化民营和小微企业金融服务综合改革、金融支持高技术服务业发展等出台了一系列改革举措。银行、保险等金融机构提高对企业创新的金融服务水平，探索股权与债权相结合，开展跟贷、远期利率期权、认股权等业务， 为企业创新持续提供资金支持。部分银行金融机构探索运用“合作创投机构投资+银行贷款”“银行贷款+远期权益”“股权收购基金”等投贷联动金融服务模式，为企业创新持续提供资金支持。有关区域围绕科技企业轻资产的特征，突出高成长性的优势，设计股权融资、无形资产抵押、投贷联动等创新融资新渠道， 着力解决融资难问题。
当前科技创新政策存在的突出问题和挑战
当前，与我国加快形成新质生产力的要求相比，我国科技创新政策还亟须完善，突出表现在以下4个方面。
（一）基础研究支持力度不足
2023年我国研究与试验发展（R&D）经费总量突破3.3万亿元，达到33357.1亿元，仅次于美国，位居世界第二位。R&D经费投入强度（R&D经费与GDP之比）为2.65%，位列世界第12位，接近经济合作与发展组织（OECD）国家平均水平（2.73%）。但是投入结构不合理，基础研究和应用研究比例偏低。中国国家统计局和OECD报告显示，2023年我国在基础研究和应用研究上的科研经费占全面R&D经费的比重分别为6.77%和11.0%， 明显低于美国（分别为14.3%和17.7%）、日本（分别为12.0% 和1 8 . 4 %）和韩国（分别为15.0%和19.9%）等发达国家。从企业层面数据看，我国企业投入基础研究的经费仅占全部基础研究投入的9%左右，占总研发经费的比重更是微乎其微，约为0.6%；相较之下， 美国企业在基础研究中的投入占比高达35%以上，占总研发经费的5%以上。基础研究供给不足严重制约我国原始创新能力和颠覆性技术产出。
（二）完善关键核心技术攻关机制不健全
近年来，世界各国围绕科技创新制高点的竞争空前激烈，我国科技创新发展面临前所未有的压力和挑战，这就对事关产业链供应链安全的科技政策提出新的要求。当前，我国不断构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制，充分匹配供需，更好促进科技成果转化为现实生产力。但由于没有配套形成良好的利益机制， “揭榜挂帅”等制度孤掌难鸣，推广成效也大打折扣。比如，知识产权归属问题是悬榜人、揭榜人关注的重点之一， 如何建立健全“权责利”相匹配的机制，成为“揭榜挂帅”等制度能否推广落实好的关键。又如，对于生物医药领域这类涉及监管环节较多的行业，“揭榜挂帅”等制度只解决了创新源头的“卡点”， 但后续如何加快审批上市、如何开展政府招标采购、如何促进国产替代等方面还没有相应的配套政策，导致“有成果”但“难应用”，与预期效果还有一定差距。
（三）“科技—产业—金融”循环不畅
我国科技创新仍面临“科技—产业—金融”循环不畅的堵点问题。一是科技成果与产业需求有所脱节。近年来， 我国对科研的投入力度空前加大，已连续多年位列全球第二。然而，尽管投入如此巨大，但在某些关键核心技术领域仍未能实现重大突破。特别是在高端芯片、航空发动机等战略性产业上，依然高度依赖进口。这种依赖不仅凸显了我国在核心技术自主性方面的短板，更对国家的科技产业安全构成了潜在威胁。二是科技成果转化效率亟待提升。我国专利申请量已连续多年位居世界首位，截至2023年底，我国（不含港澳台地区）发明专利有效量为401.5万件，同比增长22.4%，成为世界上首个国内有效发明专利数量突破400万件的国家。然而，我国科技成果的转化率并不高。据《财经》杂志披露，我国的科技成果转化率大约只有30%，远低于发达国家60%— 70%的平均水平。这意味着大量的科研成果仍停留在纸面上，未能有效转化为推动社会进步的动力。三是金融体系难以有效支撑科创企业发展。一方面是科创企业，尤其是初创企业，仍然普遍面临融资难、融资贵的问题。这些企业往往因缺乏充分的抵押资产或信用记录，难以获得传统金融机构的青睐。另一方面是各级政府设立的新兴产业创业投资引导基金规模有所下降，未能充分满足创新型企业的融资需求，叠加资本市场对科技创新企业上市支撑不足，科技独角兽企业大幅减少。从胡润研究院发布的近几年“全球独角兽榜” 看，我国上榜独角兽企业数量与美国的“剪刀差”的趋势有所扩大，从2019年的分别为206家和203家，差距不断被拉大到2023年的分别为340家和703家。
（四）高水平开放创新程度不高
历史经验反复证明，深化开放创新合作、融入全球创新网络是加快形成新质生产力的重要途径。人才、技术、资本等创新要素全球流动机制仍待健全，开放创新网络有待完善。例如，在人才招引方面， 受美国近年来采取的人员交流限制举措影响，我国企业、高校和科研院所对海外人才招引的难度加大；在资本流动方面，外商投资准入负面清单中对科研服务业的限制依然较多，本土企业跨境投资的金融、保险等服务缺失。
加快形成新质生产力的科技创新政策
综合考虑内外部环境条件的趋势性变化，适应新质生产力形成的新要求，坚持破除不利于科技创新的制度藩篱， 不断完善新型举国体制，加快构建有效集聚、利用创新资源的体制机制和政策环境。重点是要加强原创性、颠覆性科技创新，加快实现高水平科技自立自强，打好关键核心技术攻坚战，使原创性、颠覆性科技创新成果竞相涌现，充分发挥我国巨大市场优势条件，不断创造新技术、新产业、新产品的应用场景，及时将科技创新成果应用到具体产业和产业链上，加大从源头创新到产业化的全链条支持，进一步推动创新链产业链资金链人才链深度融合，加快推动新一轮科技创新体制改革，为发展新质生产力提供强大支撑。
（一）提升前沿技术研发和颠覆性创新能力
一是进一步明确国家战略科技力量在推动产业创新发展新质生产力中的定位。国家实验室、全国重点实验室和国家科研机构是产业技术开发的中坚力量；高水平研究型大学应深耕基础研究，承担育人使命，树立有组织科研思维， 创新有组织科研模式；科技领军企业要肩负起打通从科技强到企业强、产业强、经济强的通道的责任。二是进行基础研究机构的财政拨款制度改革。改革高校等主要从事基础研究机构的财政拨款制度，提高基础研究稳定性持续性支持经费的比例，扩大经费“包干制” 实施范围，激励更多科研人员自由探索、勇闯科研“无人区”。改变“重物轻人”的观念，加大对基础研究科研人员的稳定支持力度，大幅提高科研人员的基本工资水平，让科学家心无旁骛追求其科学兴趣。三是建立适应颠覆性创新的支持机制。进一步明确国家实验室和国家科研机构在国家创新体系的功能定位，聚焦国家发展重大战略需求，强化使命担当，坚持“少而精”原则，由中央财政全力保障国家实验室建设运营经费，稳定、足额支持一批专职从事前沿重大技术研究的人才队伍。有序、梯度培育国家实验室体系，加快重组全国重点实验室，打造国家战略科技力量的“主力队”“预备队”“青年队”等，确保国家战略科技力量时刻都有战斗力。由中央科技委员会统筹推动中央和地方科研院所改革，进一步明确聚焦主责主业，建立中国特色现代科研院所制度，确保战略科技力量建设取得实效。坚持以企业为中心、以产品为目标， 通过企业自主分配科研资金， 调动大学、科研院所等研发资源开发颠覆性创新技术。四是提高对创新的容错能力。对于财政支持的颠覆性创新，建议对项目采取“里程碑”式管理，每到一个“里程碑”节点就组织评估，成功的继续支持，失败的总结经验。
（二）加快打通科技成果转化堵点
一是进一步推动《中华人民共和国促进科技成果转化法》落实落细。加大《中华人民共和国促进科技成果转化法》宣贯力度，加强与其他相关配套制度衔接，支持高校、科研院所、医疗卫生机构依法建立科技成果披露机制和尽责容错机制，特别是对于履行勤勉尽责义务且未牟取非法利益的，不因科技成果后续价值变化、经营决策失误承担责任。二是优化创新产品产业化生态。充分发挥我国丰富的应用场景和广阔的市场优势，先推动技术用起来，推动创新产品在武器装备、电信、交通、能源等政府主导的领域率先应用，使其迈出产业落地“第一步”；再进行技术迭代，不断完善技术和产品，提高可靠性，借助设备更新和消费品“以旧换新”，支持创新产品逐步进入市场。三是完善自主创新成果推广应用政策。鼓励保险公司不断优化保险产品方案和服务质量，降低首台（套）应用业绩标准，出台政府采购“国货国用”相应实施细则，有效降低首台（套）生产企业的准入门槛，加大国有企业、重大工程对自主创新产品应用范围，建立相关免责机制。四是建立健全新型举国体制。坚持有限目标，抓紧研究提出可有力带动经济转型升级的“国家产业核心技术清单”，努力实现关键核心技术整体突围。进一步健全“揭榜挂帅”“赛马制”等制度，重点部署若干标志性战略工程， 制订相应的行动计划和实施方案，明确发展路线图、时间表和相应的技术经济政策支持措施。加强对产业核心技术全生态链的支持，在技术、产业、政策上共同发力，做好体系化布局，集中力量打“攻坚战”“歼灭战”，确保产业链取得实质性突破，保证在极限情形下的国家安全。
（三）构建创新型企业梯度培育体系
一是打好龙头科技企业“保卫战”。积极关注和支持被打压的科技领军企业发展， 加大国内市场、技术、人才和上下游企业支持，加快供应链国产化替代和多元化供应。二是支持大企业牵头开展核心技术攻关。支持领军企业牵头与高校、科研院所以及产业链上下游企业联合组建创新共同体，承担国家重大科技项目， 建设若干产业创新中心、制造业创新中心。三是支持中小企业创新发展。加大对中小微企业技术创新和专业化发展的支持力度，支持研发专精特新产品。加大国家科技计划对中小型科技企业的支持力度，大幅提高中小企业承担研发任务的比例。四是进一步完善支持企业创新的政策体系。进一步提高企业研发投入抵扣力度。积极发展风险投资，壮大耐心资本，建立适应科创企业上市融资的评价体系。提高信贷支持创新的灵活性和便利性。进一步建立包容审慎的监管体制。健全国有企业科技创新激励、考核评价和容错制度。进一步为企业打通知识产权创造、运用、保护、管理、服务全链条，健全知识产权综合管理体制，增强系统保护能力。统筹做好知识产权保护、反垄断、公平竞争审查等工作，促进创新要素自主有序流动、高效配置。
（四）着力推动全方位开放创新
一是鼓励国家、地方、民间资本和境外资本共同出资， 设立专项资金支持关键共性技术攻关，创新传统科研攻关项目的“揭榜挂帅”制度，充分调动国内外创新企业、团队积极性，全面参与“拉榜”“揭榜”“挂帅”全过程。二是扎实推进高技术领域开放创新， 更广范围、更深层次融入国际创新生态体系，确保国际一流、前沿的知识、技术、人才、团队能够畅通交流、密切合作。支持和鼓励外商投资企业共同参与“科技自立自强”有关项目。三是在粤港澳大湾区、长三角等地区探索建立开放创新特区，持续提升专业人才在出入境通关、开展境内投资创业等活动的便利性，加快建设世界重要人才中心和创新高地。
（参考文献及图表略）
本文节选自中国宏观经济研究院编写的《因地制宜发展新质生产力：政策篇》一书。
作者为中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所研究室副主任
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