王伟进 刘鑫淼
内容提要：
公共服务是一个适应经济社会发展水平、面向人民群众对美好生活向往、顺应人的全面发展不断拓展的范畴。老龄化加速带来“逝有所安”的巨大现实需求，有效推动殡葬改革和治理须强化“逝有所安”。当前建立“逝有所安”殡葬服务体系面临基本殡葬服务供给数量不足、质量不高、市场秩序不佳、体制不完善等难题。地方围绕“逝有所安”殡葬服务体系建设进行了积极探索，建议研究将“逝有所安”纳入国家基本公共服务体系，建立基本殡葬服务制度。
“逝有所安”：我国殡葬公共服务体系的拓展方向
殡葬事关每个家庭、每个人，事关节地生态、文化传承、社会稳定和生命尊严。随着人口老龄化加速和人口死亡率的增加，“逝有所安”日益成为重要民生关切，建立合理的殡葬服务制度对完善老年福利制度体系意义重大（郭林， 2013）。当前我国的基本公共服务体系包含生育、教育、就业、医疗、住房、救助、养老等全生命周期各阶段的重要内容，唯独缺少“逝”这一环。建立“逝有所安”的基本殡葬公共服务体系已成为时代重要课题。具体来看，原因如下。
首先，老龄化加速带来“逝有所安”的巨大现实需求。近年来我国老龄化快速发展，殡葬服务需求不断增长。第七次全国人口普查数据显示，全国65岁及以上人口达1.9亿人，80岁及以上人口3580万人。同时，国家统计局数据显示，2021年我国死亡人口突破1000万人。“逝有所安”是“老有所养”的自然延伸，殡葬已成为重要基本公共服务需求。
其次，殡葬服务供给离“逝有所安”还有较大距离。尽管殡葬服务需求增加，但供给还明显不足，不但难以满足群众日益增长的基本殡葬服务需求，而且存在扰乱社会秩序，引发火灾、邻里纠纷等风险。比如，目前国家层面只针对特困人员，以减免费用或补贴方式提供遗体接运、暂存、火化、骨灰寄存等基本殡葬服务，对象覆盖面较窄。尤其是，随着空巢老人家庭的增多，老人去世后无人管的现象近年也在增多，亟须基本殡葬服务兜底。再如，目前还有部分实行火葬政策的区（县）没有殡仪馆；全国城市公益性公墓较少，农村公益性公墓缺乏资金和制度保障；一些人口和业务量较少地区的殡葬服务机构无法维持正常运转等。
再次，有效推动殡葬改革和治理须强化“逝有所安”。从改革看，目前我国耕地面积有限、分布不均、质量不高、违规占用时有发生，守住耕地红线须深入推进节地生态安葬，但改革难在移风易俗，虑在涉稳事件，地方因此“谈殡色变”。近年出现的平坟、砸棺等事件既表明殡葬改革阻力巨大，也反映出一些地区单一追求节地生态安葬而忽视殡葬文化功能、单一采用行政强制手段而服务保障不足等问题，推进方式亟待改善。从治理看，还存在医疗、殡葬服务等机构泄露逝者信息、诱导消费、乱收费等痛点，以及“黑车接运”“天价骨灰盒”等乱象，增加了群众负担。积极稳妥推进改革亟须解决服务供给不充分不平衡、“死不起葬不起”等问题，强化“逝有所安”导向，寓治理于服务，真正做到改革以人民为中心。
最后，“逝有所安”已有部分较好的制度和实践积累。在国家层面，2012年出台了《民政部关于全面推行惠民殡葬政策的指导意见》，提出在火葬区全面建立基本殡葬服务保障制度、基本实现殡葬基本公共服务均等化。国家《“十四五”公共服务规划》提出加强公益性殡葬服务设施建设。在地方层面，试点创新也很多。以山东沂水“惠民礼葬”为例，其主要举措是提供基本殡葬服务和创新寄托哀思的殡仪服务，服务导向明显。当地年死亡人口约9000人，财政年投入2000万元左右，可节省群众殡葬费约两亿元、90%的土地和1万立方米的木材（薛峰，2018）。鉴于目前全国多数地方已事实上在推行惠民殡葬，只是项目和水平存在差异，这一政策低水平起步不会造成过多财政负担。在市场侧，部分殡葬服务企业通过创新生前契约、墓地复合利用、生命纪念等方式， 积累了低成本提供殡葬服务的经验。
当前建立“ 逝有所安”殡葬公共服务体系面临的主要挑战
从现实发展来看，殡葬是我国经济社会发展中长期被忽视、问题较集中的领域，乱象较多。这反映了现行殡葬服务制度尚未成熟，由于殡葬服务保障不足等引发的社会问题不容忽视（郭林，2020）。具体来看，当前我国殡葬公共服务存在服务供给的数量不足、质量不高、市场秩序不佳、体制不够完善等问题。
（一）殡葬服务供给不足
我国基本殡葬服务供给不足问题日渐突出，丧葬设施不足，导致“天价墓”、沿街办丧烧纸等现象出现，干扰了正常社会秩序。
一是殡仪设施配置不足。Wind资讯数据显示，尽管近年来我国死亡人口数逐年上升，但殡仪馆数在2015—2019 年趋于下降，2023年全国有殡仪馆数1788个，按照1 区（县）1个殡仪馆的标准，还存在1056个缺口（见图1）。根据民政部数据，全国尚有一部分实行火葬的县（市、区） 没有殡仪馆，直接导致一些基本殡葬服务无法兜底。各地殡仪服务设施缺乏统筹规划和设计，布局不充分不合理，加之群众有邻避心理，导致服务供给不足。
二是安葬设施供需紧张。墓地价格飙升乃至出现“天价墓”已成为我国殡葬领域的焦点问题。在北上广深等国家一线城市，墓地均价已接近或突破每平方米10万元。由于这些地方墓地价格过高，部分群众选择购买周边相对便宜的商品房来存放骨灰盒，出现了“住宅式墓地”等怪象，引发邻里纠纷，影响社区和谐。究其原因，主要还是墓地土地供给跟不上现实需要。一些地方政府在进行用地规划时，容易忽视殡葬专属用地。同时，基于用地短缺和邻避效应的考量， 各地政府普遍从严控制公墓审批，致使公墓与墓位供给与需求脱节。Wind资讯数据显示，2023年，全国有公墓1837 个，同期县级行政单位有2844 个，按照一县一个公墓标准， 缺口高达1007个（见图1）。由于墓位短缺，一些墓地经营者利用消费者攀比心理坐地涨价，甚至制造噱头炒高价位， “天价墓”“公墓暴利”因而出现。
图1 我国殡葬服务机构情况
资料来源：Wind 资讯。
三是惠民殡葬服务发展不平衡。为推进基本殡葬服务均等化，当前各地普遍实施惠民殡葬政策，所保障的服务集中在遗体接运、暂存、火化， 以及骨灰存放项目上，少数地区拓展到节地生态安葬，但在资金投入、服务项目、保障标准、实施效果等方面，地区间、城乡间差异较大。
（二）殡葬服务质量不高
一是殡葬文化和心理需求满足有限。新时期的殡葬服务追求节地生态，但是民间厚葬、丧事要体面的风气一直存在，广大农村地区“入土为安”的观念仍在盛行。群众追求的“逝有所安”内含“心安”，这主要体现在对一系列仪式的认同上，由于寄托哀思的殡葬服务创新不够，群众接受度不高，殡葬移风易俗成为老大难的问题。比如丧礼现场组织低俗表演、丧事大操大办等，这不仅破坏了社会风气、威胁了道德伦理与社会秩序，也反映了满足群众情感需要的高质量殡葬服务产品供给不足。加之个别地方政府在推进殡葬移风易俗时，没有充分尊重文化发展规律，采取片面追求火化率、强制收棺砸棺、暴力平坟等过激行为，不但没有实现生态节地目标，没有满足丧属情感需要，反而加重了资源浪费和群众负担，引发群众不满。部分学者指出，一些地方在推动殡葬改革过程中并没有完全达到节约土地的制度目标,反而产生了公墓危机以及“二次土葬”“缴费土葬”等行为，这些意外后果源于习俗和国家对丧葬的双重社会控制未能有效调适（王启梁、刘建东，2016）。“逝有所安”不但取决于基本殡葬服务的供给程度，更取决于群众对新殡葬文化的认可程度。研究丧葬习俗和殡葬文化,是做好殡葬工作的需要（时钅监、徐西胜， 2001）。
二是殡葬从业人员素质还有待提高。根据民政部的统计，2023年我国有殡葬职工9.1万人；根据死亡人口估算，平均每名职工服务死亡人口达122人，如考虑丧属则服务对象成倍增长。人才培养和保障不足，已经成为制约殡葬服务发展和殡葬服务体验提升的重要短板。根据北京社会管理职业学院对来自全国15个省份、30个地市、150家殡葬服务机构的1500余名一线从业人员进行的抽样调查，我国殡葬服务从业者中大专及以下学历层次人员占比71.39%，其中所学专业为殡葬的仅为21.52%、非相关专业的高达70.80%， 有职业资格证书和专业技术职称的分别只占46.26%、39.76%。而且，一线人员多是劳务派遣型，劳动保护程度较低，工作稳定性不够。
（三）殡葬服务市场秩序有待改善
长期以来，我国殡葬服务市场诱导式消费和捆绑式消费现象突出，市场监管能力亟待提高。“殡”的环节主要涉及“黑车接运遗体”“天价骨灰盒”“捆绑式消费”等问题， “葬”的环节主要涉及骨灰寄存、推销高价墓地等方面的问题，扰乱市场秩序。
殡葬服务市场有其特殊性，常规市场监管难以奏效。一是殡葬服务市场具有自然垄断、不充分竞争、信息不对称特性（郭林，2013）。在殡葬市场中，每一个经营者都是单独面对消费者，加之人们对“死”讳莫如深，很少到殡葬场所，消费时处于典型的信息不对称状态，消费者难以意识到权益受损。二是殡葬主管部门同时是主要服务提供者， 导致出现“监管俘获”现象。三是监管执法手段相对落后。长期以来，我国殡葬领域执法力量弱，信息化相对滞后，未能有效依托互联网、大数据等技术实现日常监管。四是殡葬执法部门职责不清。殡葬执法需民政、发展改革、公安、住建、自然资源、市场监管、林业等部门密切协作，在尚未形成总体性法规前，很难让各部门在殡葬这一焦点领域形成合力。五是殡葬法制建设滞后。现行的《殡葬管理条例》颁布于1997年，已不适应当前殡葬管理的需求，2012年的修正也仅删除了“强制执行”条款。尽管有关部门积极推动，但新的条例尚未出台。
图为殡葬师在为逝者修容。 图/ 中新社
（四）殡葬服务体制尚需完善
以殡仪服务为例，我国殡仪馆多属差额拨款或自收自支事业单位，这意味着殡仪馆须通过服务收费才能维持正常运转。一些中西部人口较少的县级殡仪馆因业务量不足，加之财政补贴不足，无法维持正常运转，处于亏损状态。为缓解困难，一些地方采取“以墓养馆”策略，划拨土地给殡仪馆进行公墓经营。殡仪馆为增加收入把本应是公益性的公墓当作经营性公墓运作，或干脆把殡仪馆交由企业投资运作，乃至放弃监管，高收费、乱收费现象由此而生。
这些问题的深层次原因与殡葬服务“管办不分”有关。正如一些研究指出，当前殡葬改革中执法秩序混乱和行业垄断暴利的乱象横生，主要可归因于殡葬领域的立法缺失以及“管办不分”的体制弊端（蒋悟真，2021）。作为管理者， 主管部门须按照法规秉公办事、严格执法，为殡葬服务市场营造良好环境，确保服务提供主体为群众提供优质的殡葬服务。作为主要服务提供者， 主管部门下属殡葬服务机构希望最大限度减少约束，多提供满足社会需求的产品并实现盈利。实际工作中，两种角色难以平衡，“管办不分”往往导致管理失序、服务质量不佳。
建设“逝有所安”殡葬公共服务体系的思考和建议
一个完善的“逝有所安” 殡葬公共服务体系需要由清晰的目标体系、强大的服务主体、成熟的制度体系、充分的保障体系、有力的领导监管体系组成。为保障基本殡葬服务，建议从保障公益性出发， 在“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的国家基本公共服务制度体系基础上加入“逝有所安”内容，建立基本殡葬公共服务体系。
（一）明确“逝有所安” 的殡葬服务目标
建议兼顾殡葬改革节地生态、崇孝重礼、公益惠民三重诉求，明确提出“逝有所安” 的基本公共服务目标，将基本殡葬服务纳入基本公共服务。明确改革的目标和路径，配套将其纳入各级政府考核体系。在保护耕地、保护生态、不违法超规等前提下，允许不同地区因地制宜、循序渐进开展多样探索，谨防“一刀切”。
（二）壮大政社两方面服务主体
一是推动公立殡葬服务机构改革。分离殡葬主管部门行政监管与经营服务职能，明确政府负责保基本服务、社会力量负责非基本服务的职责。推动营利性质的殡葬服务事业单位转制。以管办分离、法人治理、加强激励为抓手，深化公立殡葬服务机构改革，有条件的地方可将殡葬服务机构转为公益一类事业单位。二是培育和发展社会主体。加强政府与社会资本合作、政府购买服务， 鼓励社会企业、社会工作机构和社会工作者参与安宁疗护、殡仪服务、哀伤抚慰、心理疏导、墓地运营、生命教育等， 满足多样化殡葬服务需求。探索借鉴医疗、养老等领域政府和社会共担经费模式，创新社会承担殡葬服务费用形式。鼓励公益基金会发展，创新基层殡葬服务筹资模式。加强殡葬行业协会商会行业自律，充分发挥红白理事会、老人协会在殡葬移风易俗中的积极作用。
（三）建立基本殡葬公共服务制度
一是引导分类提供殡葬服务。探索由政府负责基本殡葬服务，严格基本殡葬服务管理和标准执行，保持制度统一性、公平性和连续性。由企业、社会组织等社会力量依托市场机制满足个性化殡葬服务需求。二是动态调整惠民殡葬服务项目。根据经济社会发展及时推进需求评估和政策完善，更新基本惠民殡葬服务项目。更加关注公众文化需求， 创新殡葬服务礼仪，引导丧属适度宣泄情感、尽哀尽敬尽孝，深入推进从厚葬、薄葬向礼葬转变。国家基本殡葬服务可从低标准、广覆盖起步，从遗体运送、遗体消毒和暂存、遗体火化、骨灰暂存和公益性最终处理等各地已普遍开展的项目开始。鼓励地方量力而行、适当将服务链条从“殡、葬”延伸至“终、殡、葬、祭”，服务项目可适当向前延伸到养老、临终关怀环节，向后延伸到祭祀纪念、生命教育、文化传承等环节，引导人民正确理解生死、珍视生命、热爱生活。
在眉山天府新区莲花公墓，礼仪人员将逝者的骨灰安葬于花坛之中。 图/ 中新社
（四）保障殡葬公共服务的土地投入
一是加强空间规划。将殡葬服务纳入国土、乡村振兴、城镇化等规划，引导各级政府制定殡葬设施专项规划，根据辖区死亡人口规模、生态环境等因素配置殡仪馆、殡仪服务站、骨灰堂、公墓，优化殡葬设施布局。保障火葬区每个县至少有一座殡仪馆。二是加大土地供给。更多以划拨、低价让利方式供给土地。三是创新葬式葬法。鼓励以不占地或少占地的方式处理骨灰或遗体， 对生态节地安葬加大财政补贴力度。探索山林地、沼泽地、荒地等与墓地的复合利用，明确墓位、墓碑使用规格，鼓励墓穴循环利用，提升墓地使用效率。加大对非法零散墓地、“超标墓”的治理力度。四是加强科技支撑。提升殡葬用品可降解性，充分发挥互联网、云存储、区块链等技术在文明追思、祭扫中的作用，创新生态葬、经济葬实现形式。
（五）保障殡葬公共服务的财政投入
允许各地根据财力制定基本殡葬服务目录、标准和服务参考价，尽力而为保障基本服务，避免强制推广和盲目攀比。可总结与借鉴山东沂水等地全民惠葬、厚养礼葬经验， 有条件的地方可根据财政、土地条件，研究对本地居民遗体运输、火化、骨灰暂存和公益性公墓安葬等基本殡葬服务进行财政保障，为城乡低保等弱势群体提供免费的基本殡葬服务，为没有丧葬补助费的本地户籍逝者提供一次性殡葬补贴。对基本业务量不足的殡葬服务机构落实税费减免政策， 确立财政兜底责任。加大中央和省级对基本殡葬服务的财政支持，将更多殡葬项目纳入财政和彩票公益金购买服务目录。
（六）保障殡葬公共服务的人力投入
重视殡葬学科教育，增设殡葬管理服务院系专业，在高等院校开设生命文化教育或死亡教育普及课程，强化产教融合，完善殡葬人才教育培训体系。健全殡葬领域人才培养与激励机制，坚持专业化导向， 提高待遇并加强对职工的关心和关爱。建立殡葬从业人员职业能力水平评价制度，畅通殡葬人才职业发展通道。引导媒体关注和宣传一线殡葬从业人员，促进社会了解、理解和支持殡葬行业。
（七）健全殡葬公共服务的领导和监管体系
一是加强党对殡葬工作的领导。建立健全党委领导、政府负责、部门协作、社会参与、尊重人民的殡葬工作体制。充分发挥党员干部移风易俗带头示范作用。二是依法加强协同监管。加快《殡葬管理条例》修订，尽快出台殡葬法。明确基本殡葬服务的公益属性。明确政府、殡葬服务机构、从业者等主体的权责， 建立联合监管、综合执法体制，形成发展改革、民政、公安、住建、自然资源、市场监管、林业等部门共商共治的监管执法格局。禁止医疗卫生机构销售丧葬用品和开展有偿殡仪服务。将殡葬服务行为纳入全国信用信息共享平台管理，对失信主体进行联合惩戒。
作者分别为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究室主任、研究员；北京青年政治学院党政办公室干部
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