徐 利 雷洁琼
内容提要：
自我国提出“双碳”目标以来，绿色技术法律法规和政策基础逐渐完善，绿色技术带动绿色产业不断迭代升级，绿色技术创新发展成效显著。但同时，还存在绿色技术资金支持不足、绿色技术创新产业链和关键技术研发存在短板等问题。在此背景下，本文提出，要从战略设计、法律规制、政策保障、资金支持和拓展国际创新合作等方面进行完善，形成符合“双碳”目标实现和具有中国特色的绿色技术创新发展路径，促进形成绿色生产力，支持我国绿色转型和可持续发展。
绿色技术创新是推进中国式现代化、支持我国实现绿色转型和可持续发展的强大动能。在一系列绿色技术创新政策支持下，我国绿色技术创新发展成效显著，但在突破“卡脖子”关键技术领域创新等方面仍有发展空间。本文在深刻分析我国绿色技术创新举措与成效的基础上，根据产业绿色转型升级实际需要，从战略设计、法律规制、政策保障、资金支持和拓展国际创新合作等方面提出相关建议。
我国绿色技术创新举措与成效
在一系列绿色技术创新政策支持下，我国绿色技术创新发展成效显著，风电和光伏技术基本实现了自主知识产权， 水利设备、燃煤发电设备，水泥、钢铁生产设备、环保设备等工业制造技术已处于世界领先水平，绿色技术带动绿色产业发展，对推动我国“双碳” 目标实现起到积极作用。
（一）绿色技术法律法规和政策基础不断巩固
2020年9月我国提出“双碳”目标以来，国家层面支持绿色技术发展的政策密集出台，绿色技术发展顶层设计逐步得以完善。一是不断完善环境保护相关法律法规，如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》等，为绿色技术应用提供法律保障。同时制定了多项环保标准和技术规范，推动企业采用清洁生产技术。二是发布节能降碳行动方案。2024年国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》，指出要支持以风能和太阳能等可再生能源为重点的项目，推动多晶硅能效达到行业领先水平，并继续推进光伏供应链的改革和技术升级；鼓励发展绿氢技术， 包括提高可再生能源的氢气产量，推动大规模绿氢精炼项目等。三是发布绿色科技创新体系实施方案。2022年底，国家发展改革委、科技部联合印发了《关于进一步完善市场导向的绿色技术创新体系实施方案（2023—2025年）》，提出强化企业创新主体作用，完善促进绿色技术转化和应用的市场机制，推动产学研之间更高效的合作，为各类创新主体营造良好的发展环境，进一步规范绿色技术贸易，优化绿色技术评估方法，加强对绿色技术发展的财政、金融支持和知识产权保护，扩大国际合作等。
（二）绿色技术支持政策持续发力
一是“点石成金”的财税政策。我国通过提供财政补贴和税收优惠政策等方式， 促进绿色技术研发、示范和应用，支持光伏、风电等新能源产业发展，促进传统产业设备更新换代，打造绿色建筑和智慧交通，促进了集约节约经济形成，显著提高了能源利用效率，减少了碳排放。二是促进行业绿色转型产业政策。我国出台了涉及炼油、煤化工、合成氨、纺织业、电石等高耗能传统行业低碳化发展产业政策，如《关于推动现代煤化工产业健康发展的通知》等，明确提出对传统高耗能行业绿色转型的具体要求和措施，推动清洁生产节能降耗，促进绿色化、智能化、数字化转型发展。三是支持绿色科技示范工程建设。全国范围内推动绿色技术的应用示范工程项目， 如智能电网、海上风电、新能源汽车示范项目，以及“光伏+农业”“风电+渔业”等复合利用模式，为新技术的应用和推广提供了重要的试验平台，这些绿色技术示范工程和项目起到了以点带面的作用，带动了相关产业和地方经济社会、生态全面发展。四是推动绿色技术国际合作。我国积极参与了多个国际气候合作机制，在联合国气候大会等场合倡议加强绿色技术领域的国际合作，并与共建“一带一路”国家开展绿色技术合作，将绿色技术向更多的发展中国家传播、转移。
（三）绿色技术引领产业升级
一是加快传统产业改造进程。传统产业中绿色技术突破主要体现在节能减排、清洁生产、绿色建筑和可再生能源应用等方面。例如，将干法脱硫、高炉煤气回收利用，以及电弧炉技术和熔融还原铁水炉等高效能的节能减排技术引入钢铁行业；将绿色化学品生产，催化剂和清洁生产工艺运用于化工产业；通过可再生能源发电和超超临界火电技术提高了传统煤电行业燃煤发电效率和环保水平，减少了电力生产的碳排放等。二是助力新兴产业快速发展。光伏产业领域， 开发了高效单晶硅光伏电池， 例如采用PERC（发射极和背面钝化接触电池）技术，显著提高了光伏电池的转换效率。风电领域，研发了大容量风电机组、浮动式海上风机技术，提高了风电的发电效率和应用范围。储能技术领域，开发了高能量密度锂电池，提升了电动汽车的续航里程和安全性，同时光伏与储能系统的集成应用不断推进，又提高了光伏发电的稳定性和可靠性。电动汽车领域，“车网互动”实现了电动汽车与电网的双向能源流动，提高了能源利用效率。三是建设绿色技术产业集群。我国在特定区域内推动绿色技术的集中示范和推广，形成了一批有创新影响力的绿色产业集群，对周边地区产生辐射带动作用。例如， 江苏省和广东省都形成了新能源产业集群，聚集了大量新能源企业和研发机构，形成了从研发到应用的完整产业链。
2024 年12 月14 日，江苏省连云港市赣榆区墩尚镇940 兆瓦渔光互补光伏发电项目现场。 图/ 中新社
（四）绿色技术地方实践成效显著
在国家战略决策和相关政策文件指引下，全国各省市积极构建绿色低碳技术创新体系，不断推动低碳前沿技术攻关和产业迭代升级。一是经济发达地区率先垂范。通过政策引导和资源配置，东部沿海发达省份建立了多个绿色技术创新试点和示范区，设立绿色产业基金支持企业进行绿色技术研发和产业化，利用多个创新平台和企业孵化器提供技术支持和服务，为科技型企业培育和成长提供了良好的生态环境。如江苏省率先在全国开展绿色技术创新企业培育工作， 组建科技创新联合体，组织实施“叠层聚光太阳能发电系统关键技术研发”等攻关项目， 支持“基于自主芯片的高性能新型电力实时控制系统研发及产业化”等重大科技成果转化项目，支持苏北地区20万吨级CCUS（碳捕集、利用与封存）等关键技术集成示范等。二是重工业省份积极作为。传统能源密集和重工业比重高的省份积极落实“双碳”工作部署，实施能源专项科技计划， 统筹各级科技项目资金，加快建设高水平碳达峰碳中和重点实验室等创新平台，促进产学研合作，强化科技成果转化， 努力优化绿色技术创新环境。比如，山西省开展了地下咸水层CCS选区关键技术、非胺类化学催化捕集燃煤电厂二氧化碳技术、低温冷启动氢燃料电池客车等研究项目；黑龙江省率先在全国范围开展“揭榜挂帅”项目，重点解决在冶炼、制造业和煤炭等行业关键清洁技术攻关问题等。
我国绿色技术创新发展面临的主要问题
虽然我国以绿色技术创新推动绿色低碳发展取得一定进展和成效，但我国高耗能部门关键领域绿色转型的技术创新依然落后，“三高一低”工业结构依然明显，绿色技术创新对产业发展的推动力不足，在突破“卡脖子”关键技术领域创新方面仍有很大空间。
（一）支撑绿色技术创新发展的制度与政策环境有待进一步优化
一是绿色技术管理职能的协调性仍需提高。绿色技术管理牵涉多个主管部门，包括负责制定国家经济和社会发展规划的发展改革部门；负责相关行业科技政策制定、执行、技术研发和推广应用的工业和信息化、科技等部门；负责科技类公共资源配置的财政部门等，管理部门间意见不统一和权责不明确影响了市场主体开发绿色技术的积极性。二是绿色技术政策支持效果亟须提升。绿色技术创新支持政策细化程度不够，特别是各高耗能行业重点关注的绿色技术类型差异很大，对具体技术的推广政策不够细致，企业推广依据不足，不能达到精准施策的程度。相关支持政策缺乏稳定性等问题，也会影响企业和投资者对未来绿色技术创新市场的预期，如新能源补贴政策变化引致相关企业调整发展策略， 一定程度上会影响创新投入的可持续性。三是尚未形成稳定的绿色技术投入机制。欧盟、美国等发达国家和地区通常以法律法规等形式，明确规定新能源等绿色技术研发、示范推广等阶段性投入机构和投入数额，反观我国项目临时性投资较多，包括绿色基础设施等仍没有形成稳定有效的投资机制。
（二）绿色技术市场规模小，供需对接不畅
一是企业对绿色技术需求不足。从绿色技术创新动力来看，市场对可持续发展和环境友好产品的需求不高，主要因为使用绿色技术短期内不能给企业带来直接经济效益，还可能增加企业经济成本，导致绿色技术的市场需求不足。例如，近年来受煤炭价格高涨及煤电限价等因素影响，煤电企业大幅亏损，“热价倒挂”现象普遍存在，致使煤电企业“越发越亏”，部分电厂改造升级意愿较低。二是绿色技术供给不足。一方面由于绿色技术创新投入较大、风险较高， 较少的经济收益使得科研机构和市场主体都缺乏绿色技术研发和应用投入的主动性；另一方面目前仅有电力行业被纳入全国碳市场，碳市场覆盖面窄，碳排放约束不强，对企业减碳的激励作用有限，因而整体上造成高碳企业自身加大绿色技术研发动力不足。三是绿色技术供给和需求尚未形成有效对接。由于部分环境治理领域准入门槛不清晰，相应的环境监测机构也良莠不齐，生态环保中介市场培育滞后、运作不规范等，造成绿色技术供给和需求对接不畅，同时部分绿色技术和绿色产品价格偏高， 市场推广仍相对困难。
国家级绿色交易所——北京绿色交易所2023 年2 月正式落户北京城市副中心。 图/ 中新社
（三）绿色技术资金支持不足
一是绿色金融支持力度不够。由于绿色技术创新研发存在投资大、风险高、周期长和见效慢等特点，传统金融难以对其提供融资支持，风险资本对绿色技术支持也持审慎态度。绿色金融创新力度不够， 绿色贷款存在“惜贷”问题， 绿色基金和绿色股权等用于支持绿色技术发展的绿色金融产品较少，总体而言，绿色技术发展融资渠道受限。二是财政收支吃紧，限制了对绿色技术创新投入的增长空间。受经济下行压力加大以及实施减税降费政策的影响，各级财政可用财力与推进“双碳”目标的资金需求矛盾进一步凸显。例如，新能源研发和场景拓展、污染土壤修复、绿色矿山建设等领域前期资金需求大，企业投入压力大；在工业、建筑、农业等领域的零碳和负碳绿色技术研发、推广应用等方面投入吃紧。三是企业自有资金投入不确定性增强。当前部分企业经营状况堪忧，继续加大绿色技术研发和应用的意愿不强。如一些新能源企业过度依赖政府补贴，持续加大绿色技术研发的动力不足，创新能力和应变能力缺失，难以面对激烈的市场竞争，从长期看将影响企业甚至整个行业的可持续发展和国际竞争力。
（四）绿色技术创新产业链和关键技术研发存在短板
一是关键核心绿色技术创新存在短板，产业链支撑力不足。例如，我国新能源汽车虽然在全球市场占有重要地位，但仍存在充电配套设施不足等问题；在高效储能、智能电网等领域仍存在技术瓶颈， 不仅限制了新能源技术的广泛应用，也影响了行业的整体竞争力；有些绿色技术成熟度不高，虽然有些技术在实验室中取得了成功，但在工业化应用阶段因成本过高或稳定性不够等原因无法在产业链中推广。二是产业链协同创新力不强。由于相关产业链上下游企业合作不够、沟通不畅，导致很多绿色技术无法得到有效的市场需求反馈，绿色技术无法根据不同类型产业需求进行持续校准创新、推广应用。例如，新能源技术涉及从生产、运输、储存到应用多个环节；垃圾再资源化也涉及上下游多个产业门类，难以依靠单一企业的力量推动。三是绿色技术标准建设不完善。绿色技术创新涉及多个领域和行业，其标准和规范存在差异，会导致产业链各环节间衔接不畅，阻碍绿色技术链式应用与推广。
（五）绿色技术专业人才缺乏
我国人才数量居世界首位，但高质量人才数量不足。我国创新型人才和新能源产业人才培养机制不能满足高耗能产业创新和破解新能源等领域需求，产业高端人才、高水平技术专家匮乏，主要原因如下：一是绿色人才激励机制不足。发达国家通常已建立较为完备的绿色人才激励机制，包括采用税收优惠、长期合同、职业发展培训和高额薪酬等手段，吸引绿色专业人才，稳定人才储备。相较于此，我国绿色人才激励机制尚不完善，尤其是中西部地区绿色人才匮乏，如薪酬和长期激励机制不明确导致人才流动性大、留用困难。二是绿色专业人才培育机制不科学。发达国家教育体系早已广泛引入绿色技术相关的专业与课程，并提供大量培训和实习机会。我国绿色技术相关的学科尚未完全融入高等教育和中等职业教育主流，专业课程设置不足，加之校企研合作联系还不够紧密等因素， 导致毕业生绿色创新能力和实际技能不足。此外，绿色技术示范培训力量较为薄弱，不利于新型绿色技术人才后续成长。三是绿色人才地域分布不均衡。东部地区人才过度集中导致竞争加剧，造成部分人才资源浪费；中西部和东北地区产业结构偏粗、偏重、偏短， 绿色人才匮乏。青海、甘肃、新疆等地，尽管在可再生能源方面具有发展潜力，但由于产业基础和自然条件等问题，其对于绿色人才的吸引力远低于东部地区。
对策建议
新时代推进中国式现代化，要根据我国产业绿色转型升级需要，借鉴绿色技术发展的先进经验，从战略设计、法律规制、政策保障、资金支持和拓展国际创新合作等方面进行完善，形成符合“双碳”目标实现和具有中国特色的绿色技术创新发展路径，促进形成绿色生产力，支持我国绿色转型和可持续发展。
（一）建立健全绿色技术创新体系，强化政策引导和主体协同
一是健全绿色技术创新治理体系，提高协同效率。破解绿色技术创新制度与政策的分散化、碎片化问题，建立健全统筹协同、分工协作的治理体系。对绿色技术创新各管理主体进行明确的职能划分，加强政策统筹，增强协调性。二是不断提高绿色技术支持政策效能。基于“双碳”目标，考虑到技术成熟度、价格等因素， 进一步完善绿色技术国家顶层设计，加强绿色技术创新政策与产业政策衔接，围绕火电、钢铁、建材、有色、水泥、化工等主要高耗能行业的需求制定低碳技术指导路线，提高绿色技术支持政策的精准性和可行性，避免在促进技术创新和减排政策制定上“一刀切” 的做法。三是完善绿色技术投资长效机制。借鉴发达国家经验，通过不断完善生态环境等相关法律法规以及绿色税收制度，促进建立绿色技术和绿色基础设施投入长效机制，提升企业绿色技术研发、推广和应用的可持续性和效率。
（二）夯实促进环境保护的法律规制基础，建立充分竞争、有序发展的绿色科技市场
一是以环境法规倒逼绿色技术创新的供给和需求。尽快完善出台“促进实现碳达峰碳中和法”“碳市场交易法”等法律法规，以明确的法规和政策，设立地方和企业碳排放阶段性“天花板”，提升环境保护、碳排放总量和强度双控的约束力，倒逼企业自觉实行绿色转型升级和绿色资本布局， 遵循创新的市场导向，将资金投入绿色技术创新项目。根据我国产业绿色转型实际情况，稳妥推进碳市场扩容，将更多高碳行业纳入碳市场交易，双向催生绿色技术供给和需求。二是打通绿色技术供需通道，优化市场环境。做好绿色技术行业需求调研，建设绿色技术信息服务和绿色技术交易平台，降低行业或领域间的信息成本，有效对接绿色技术供需，形成以需求为导向的绿色技术研发、示范和推广应用服务体系，促进绿色技术成果转化。加强绿色技术知识产权保护，确保研发企业从绿色技术转让交易中获利，深化新型绿色技术研发、成果转化和技术迭代。三是加强市场监管，维护公平交易。加大对绿色技术交易市场监管力度，维护市场交易公平性和透明度。规范环境保护中介机构服务行为，确保环境数据相关信息真实准确，对于数据造假等欺诈行为加大违法惩治力度。
（三）拓展绿色技术投入渠道，为绿色技术创新发展夯实资金基础
一是推动绿色金融创新发展。创新发展绿色保险和绿色担保，为银行支持企业开发绿色技术、发展绿色项目贷款加一道“保险”。支持以市场化方式建立绿色基金，开发风险投资和绿色股权融资等，拓展绿色技术融资渠道。促进绿色金融与科技金融、普惠金融融合发展，为绿色科技类企业提供融资便利和优惠利率。完善绿色金融服务体系，为绿色技术研发、示范和推广应用融资提供业务流程和利率等方面的便利。二是发挥财政资金杠杆作用。充分发挥财政预算、贴息、税收调节等政策工具作用，撬动社会资本投入绿色技术，激励企业加强绿色技术自主研发。完善绿色技术政府采购制度，支持优先采购一定比例中小企业享有自主知识产权的绿色技术，支持中小企业绿色化转型。加强对绿色技术研发、示范应用，以及重点行业设备更新改造等资金绩效评价，将评价结果应用于优化财政资金配置，以提高财政配置科技资源的政策效能。三是合理引导多边开发机构融资创新。绿色技术创新示范应用是多边开发机构支持发展中国家融资的重要领域。以增加我国对全球减排自主贡献为由，可引导多边开发机构结合我国地区差异化特征较为明显的绿色技术发展规律，创新融资模式，支持绿色技术龙头企业加大绿色融资规模，并将绿色技术向中西部地区辐射，促进缩小中西部绿色发展差距。
（四）多措并举补齐绿色技术短板，推进绿色技术全产业链应用和发展
一是加大关键核心绿色技术研发。加大新能源等方面关键核心技术研发力度，继续支持充电网络建设，加大动力电池研发力度。加快大数据、区块链、人工智能等前沿技术在绿色经济技术中的应用，提升重点行业用能效率，降低用能成本，助力能源高效化、清洁化、可持续化发展。二是加强绿色技术标准制定。制定能够促进清洁能源和低碳环保技术推广应用的政策法规和相关能效技术标准，以及具有针对性和差异性的碳减排标准和规范。借鉴国际经验，破除绿色产业标准壁垒，优先统一国内相关绿色产业标准。发挥行业协会作用，积极参与并引导国际绿色产业相关标准制定。三是提高链上企业绿色技术应用协同度。激励大企业发挥龙头作用，积极引导链上中小企业加强绿色技术应用合作，帮助中小企业开展绿色低碳化改造。支持建立绿色技术开发、示范和应用信息平台，促进链上企业深度融合；完善绿色技术应用和需求正向反馈机制， 促进节省绿色技术开发应用成本。四是加大绿色技术领域国际合作力度。加大与美欧在清洁氢能、CCUS技术、零碳炼钢等关键商用绿色技术的研发合作，通过数字技术和绿色技术的优势互补，提高数字技术对高耗能产业绿色发展的支持。
（五）加强人力资源培养，建立科研机构和企业良好合作机制
一是创新绿色技术人才激励机制。完善绿色人才评价体系，从注重传统技术研发目标转变为更加重视绿色技术成果从示范应用至产业化的一体化全过程效用考量。合理界定绿色技术研发成果的所有权，适度提高研发人员对绿色技术交易和转让收益持有比重，提高科研人员开展绿色技术创新的积极性。二是加大绿色技术人才供给。完善高等教育和中等职业教育学科设置，将绿色技术人才培养纳入主流学科，并注重培育跨学科专业人才。统筹各级各类培训力量，用好现有科技孵化园，强化绿色科技成果和人才双向输出效果。加强政府、企业、高校和科研院所之间的合作，为绿色技术人才培养提供便利。例如，设立绿色技术创新研究中心和示范基地，提供实验场地、试验设备等资源，实现技术和资源共享。三是缩小地域间绿色科技人才差距。加大对中西部地区的政策倾斜，优化绿色技术人才政策引导，以提供住房、就近入学等便利吸引人才。加强东中西部协作，充分发挥经济发达地区技术优势，建立跨区域合作和绿色技术人才流动机制，如人才“飞地”模式，促进中西部地区绿色产业发展和绿色技术人才加速成长。加强绿色技术远程教育和科技平台建设，弥合区域间绿色技术人才差距。引导国际组织与我国教育机构、高碳行业加强合作，分享绿色技术和可持续发展的全球最佳实践，丰富中西部地区绿色技术人才培训模式，促进交流互鉴，提高中西部地区绿色产业吸引力。
（参考文献略）
作者分别为亚洲开发银行学院前高级研究员；国家应对气候变化战略研究和国际合作中心助理研究员
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