周太东 董丹丹
内容提要：
面对新冠疫情后的健康、贫困问题及自然灾害和冲突频发的新形势，世界主要发达国家和地区纷纷制定新的全球卫生战略。中国应从统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事看待全球卫生合作的重要独特作用，以落实系列全球倡议为引领，制定全球卫生战略，构建统一协调高效的工作机制，巩固国内卫生安全，推动构建人类卫生健康共同体，提升中国在全球卫生领域的话语权和影响力。
新冠疫情重创了各国的经济社会发展，在健康、贫困等方面造成严重负面影响。人口增长和流动、人类对动物栖息地的影响、野生动物贸易、生物多样性的丧失和气候变化的影响等正在加剧疾病的出现和传播。近年来频发的自然灾害和冲突也带来卫生人道主义援助需求的急剧上升。面对新形势，美国、英国、法国、日本等主要发达国家和欧盟制定了新的全球卫生战略，明确优先领域和工作重点，强调统筹协调，以期继续维持全球卫生领导力，主导全球卫生话语权。中国应从统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事看待全球卫生合作的重要独特作用，以落实系列全球倡议为引领，制定全球卫生战略，构建统一协调高效的工作机制，巩固国内卫生安全，推动构建人类卫生健康共同体，提升中国在全球卫生领域的话语权和影响力。
主要发达国家的全球卫生战略重点
新冠疫情后，美、英、法、日等主要发达国家和欧盟均发布了新的全球卫生战略文件，分析了全球卫生面临的形势和挑战，阐明全球卫生合作的理念、原则、目标、路径和重点领域，明确不同机构的职能和分工（见表1）。
表1 主要发达国家和欧盟全球卫生战略文件发布情况
将全民健康覆盖和全球卫生安全作为关键合作领域。法国和日本将实现全民健康覆盖置于全球卫生战略的中心位置，强调通过加强卫生体系、公共卫生制度和当地生产能力以及确保医疗产品和创新的可及性，更好预测、防御、准备和应对公共卫生危机和气候变化。欧盟将投资于所有人的福祉和以更加强大的卫生体系实现全民健康覆盖作为首要优先领域。美国聚焦全球卫生安全议程，重点加强在法制建设、融资、《国际卫生条例》的执行、抗微生物药物耐药性（AMR）、人畜共患病、食品安全、生物安全、传染病防控、免疫、国家实验室体系、监测和预警机制、人力资源、卫生应急管理以及风险沟通等方面的合作，提升发展中国家的公共卫生安全。英国强调加强国家卫生体系建设，通过对未来大流行病和气候变化的积极准备和应对来加强全球卫生安全。
突出全球卫生治理改革。主要发达国家和欧盟均强调了加强与世界卫生组织等国际机构、世界银行等发展融资机构和全球基金等公共私营部门基金的合作，以及利用“七国集团”“二十国集团”等平台协调统一立场。英国认为需要加强对《国际卫生条例》的遵守，推动各类全球卫生倡议形成合力。美国强调确保可持续和可预测的融资安排，包括动员全球、区域和国别的发展融资机构以及私营部门资金加强卫生安全体系建设。法国认为医疗卫生服务的可及性是全球公共产品，致力于提升卫生多边主义的效率和效能、加强区域卫生治理和全球卫生融资。日本指出需要加强全球卫生和融资机制的协调，致力于建立有效的国际融资机制（包括新的大流行病防御准备应对基金）和国际规范。作为加强与多边组织合作的重要举措，法国和日本也将分别在本国建立“世界卫生组织学院”和“世界卫生组织全民健康覆盖中心”。英国和日本还强调了要对国际组织卫生合作的有效性进行定期评估。
倡导采取“同一健康”和跨学科的方法。主要发达国家和欧盟认为，需要从经济、社会、安全以及人与自然和谐相处等更广泛的视角来看待全球卫生问题，采用“同一健康” 和跨学科的方法。美国强调全球卫生不只是解决人类、动物、植物和环境卫生问题，也包括在国别和全球层面实现气候韧性、食品安全和营养、经济发展、生物多样性保护等。英、法和欧盟认为，气候变化、生物多样性损失、非传染性疾病和抗生素耐药性等问题是本世纪最大的卫生挑战，应对这些挑战需要考虑人类、动物、植物和生态体系的相互依存关系。日本指出，实现全民健康覆盖需要与教育、水和卫生设施、营养、人口发展、性别平等、减缓和适应气候变化等领域进行协调配合。欧盟也认为，应对全球卫生挑战需要将“卫生融入所有政策”。
注重内部统筹协调。美国强调“全政府”的方法以及全球卫生战略与国内卫生安全战略、《国家生物防御战略》等其他国家安全战略的协调统一。美国于2016年建立助理部长级的全球卫生安全议程跨部门审查理事会，负责对全球卫生安全目标和执行提供指导， 促进机构间合作和跨部门协调，为解决机构间不同意见提供沟通平台，同时评估全球卫生进展和发布年度进展报告。美国全球卫生安全协调员作为理事会主席，也是国家安全委员会成员。美国还在驻外使馆层面建立跨部门全球卫生安全小组，制定和实施年度工作计划，并根据有关指标报告进展。美国全球卫生安全战略文件还对参与全球卫生工作的总统执行办公室、国务院、美国国际发展署、卫生与人力服务部等部门的职能作出明确规定。日本强调内阁秘书处在加强不同部门协作和保持紧密跨部门沟通和合作上的中心作用。英国全球卫生战略本身就由卫生与社会照护部和外交、联邦和发展事务部等多部门共同制定。欧盟也强调欧洲国家和欧盟全球卫生战略的协调统一，采用“团队欧洲方法（Team Europe approach）”。另外，主要发达国家和欧盟均强调了与私营部门、公民社会组织等利益攸关方加强合作的重要性。
重视与自身理念、比较优势和外交地缘目标的结合。日本认为全球卫生合作要遵守“人类安全”的核心理念，同时强调要培育更多全球卫生专家，推动卫生国际组织雇佣更多日本专家和职员。法国致力于推动“法国价值和技能”。英国指出要发挥公共卫生技能和卫生科技研发和产品开发的优势，提升英国作为全球生命科学枢纽的地位，并为医药健康领域的贸易和投资提供支持。美国认为，关注全球卫生有利于实现保护美国国民安全和美国经济、提升出口、减少战略重要性国家的不稳定性以及减少冲突等目标。美国、欧盟还将卫生安全合作作为全球基础设施和投资伙伴关系、“全球门户”等全球计划的重要内容，意图对冲“一带一路”倡议的影响。
中国全球卫生合作的短板和不足
医疗卫生领域一直是中国国际发展合作的重要方向。近年来，中国对外卫生援助金额不断上升，援助范围不断拓展。新冠疫情期间，中国开展了新中国成立以来规模最大、时间最长的紧急人道主义救援。同时，通过派出医疗队、援建医疗基础设施、提供医疗物资、建立医院对口合作、开展医疗人力资源培训等方式，打造“光明行”“爱心行”“微笑行”、流动医院、青蒿素等“小而美”援外品牌，既授人以鱼也授人以渔， 为发展中国家推进公共卫生可持续发展能力建设作出重要贡献，促进了中国与广大发展中国家民心相通。但在发展中国家卫生合作需求多元化和期待日益上升、海外中国公民医疗健康需求持续增加以及美西方将卫生合作作为“竞赢中国”重要手段的背景下，中国全球卫生合作还面临多方面不足。
图为今年11 月5 日，第七届中国国际进口博览会医疗器械及医药保健展区。 图/ 中新社
一是全球卫生合作系统性整体性有待提升。目前，中国负责全球卫生合作的部门相对分散，卫健委、外交部、商务部、发展改革委、财政部、国家国际发展合作署、国家疾病预防控制局以及众多地方政府均参与其中，卫生合作规划性和针对性不足，战略谋划和统筹协调亟待加强。各部门单兵作战，重视单个短期项目的设计、建设和管理，忽视了整体的规划和战略引领，医疗基础设施、物资、人力资源开发等援助形式相互配合不够，双边和多边渠道尚未形成合力，存在一定程度的资源浪费和分布不平衡情况，部分项目综合效应不明显、可持续性不强。
二是与国内医疗健康产业发展联动性不足。目前，全球医疗卫生体系仍由欧美国家主导，中国医疗设备和医疗产品市场占有率低。特别是，欧美国家主导的医疗卫生体系标准致使中国的医疗设备和医药产品被边缘化，在进入发展中国家市场时面临众多技术标准壁垒，难以进入当地主流医药体系。同时，中国拥有自主知识产权的医药技术在对外卫生援助中的应用未受到充分和广泛重视，发展中国家对中国创新医药产品的认知有限。
三是在全球卫生治理体系中的话语权和影响力仍然有限。中国对外卫生援助主要通过双边渠道开展，近年来也加大了对世界卫生组织、联合国儿童基金会、全球疫苗和免疫联盟、全球基金等国际组织的捐款和合作。尽管如此，中国在卫生领域的全球影响力与中国综合国力和国际地位还不匹配，在设置前瞻性议题、提升国际卫生组织中的职员数量和质量、分享中国卫生发展和医疗技术经验、推动社会组织等多类行为体的参与等方面还有较大改善空间。
加强中国全球卫生合作的政策建议
当前，全球卫生治理体系加速重塑，全球卫生合作正成为大国博弈的重要战线， 卫生发展合作协调难度加大。同时，随着全球发展赤字进一步凸显和中国综合国力的持续提升，发展中国家同中国开展卫生发展合作的愿望和期待上升。中国应从确保发展与安全大局的战略高度看待全球卫生发展合作，将卫生合作作为落实全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议的重要内容，推动构建人类卫生健康共同体。
（一）加强顶层设计和统筹协调
全球卫生涉及传统安全和非传统安全多个领域。主要发达国家经验表明，发布并与时俱进更新全球卫生战略文件， 有利于内外目标的统筹和不同机构的分工协作和协调统一， 有利于积累相关的专业知识， 提升国际影响力。美国建立的国家安全战略、国家卫生安全战略、全球卫生安全战略和国家生物防御战略的“四位一体”战略架构值得借鉴。中国应尽快制定并发布跨部门协同、内外联动的全球卫生战略，向国际社会宣布中国对落实2030年可持续发展议程、构建人类卫生健康共同体有关重大议题的立场，彰显负责任大国担当，同时为全政府、全社会的全球卫生行动提供规划指导。全球卫生战略要与国家安全战略紧密结合， 通盘考虑开展全球卫生安全和健康发展合作的系统性方案， 明确原则、目标、对象和重点领域，厘清不同形式、不同领域、不同项目之间的有机联系；应深入调研分析国别需求，了解其他援助国开展援助的重点投向，思考中国援助对受援国的附加价值和不可替代性；考虑由中央外办牵头设立全球卫生合作领导协调小组，定期举行跨部门工作会议。
中国应从确保发展与安全的大局的战略高度看待全球卫生发展合作。图为复旦大学泰州健康科学研究院实验室，科研人员在进行医学实验检测。 图/ 中新社
（二）结合中国优势确定优先领域和优先区域
中国近几十年的经济社会发展过程与经验对其他发展中国家解决相似问题具有现实意义，帮助发展中国家有很强的共情能力与独特的比较优势。应按照有经验积累、已实现或接近实现可持续发展目标、有产业支撑以及有探索潜力等标准，将传染病防控、公共卫生基础设施建设、妇幼健康、数字健康和传统医药等作为全球公共卫生优先领域。结合当前国际形势、外交安全战略需要，将东盟、中亚、南亚、非洲等地区作为优先合作区域，深入研究不同地区卫生合作的具体需求，开展有针对性的卫生合作。
（三）巩固和深入参与全球卫生治理
维护世界卫生组织在全球卫生治理中的核心地位，适度增加世界卫生组织自愿捐款规模，探讨在中国设立世界卫生组织分中心，推动世界卫生组织雇佣更多中方职员，解决代表性不足问题。落实好《国际卫生条例》和《大流行条约》等全球卫生有关条约。充分利用世界卫生组织专业资源，尤其是与新发传染病、禽流感有关的信息情报资源。积极与欧洲国家和世界银行、世界卫生组织等国际机构以及盖茨基金会等民间机构开展卫生三方合作。支持亚洲基础设施投资银行、金砖银行在卫生领域开展合作，加强与人民币国际化的嵌合。更加重视G20、非盟、东盟等新型或区域多边机制在全球卫生治理方面的作用和影响力。探索债转卫生试点，推动发展合作管理创新，提升发展中国家医疗卫生体系自主发展能力。
（四）调动不同主体参与
坚持“援医、援药、援技、援治”相结合，动员包括非政府组织、私人企业、科研机构等在内的非国家行为体参与全球卫生合作，建立相关白名单。结合发展中国家发展本地医药产业的需求，推动更多中国医药企业走出去，在当地投资或联合建厂，促进产业升级。创造条件鼓励、培育、支持一批组织以民间身份参与对外卫生发展援助和各种卫生健康合作项目，推进官民并举的卫生外交。通过派遣发展规划顾问等形式，帮助受援国加强国家上层建筑建设，支持受援国建立和完善相应的配套政策、规划和服务提供体系。注重与伙伴国的共商共建共享， 在有关合作项目的设计、执行和评估过程中，鼓励伙伴国全程参与。建立卫生外交人才长期培养机制，在大学课程中增设全球卫生相关课程，打破原有“条块摊派式”的卫生援助人员选拔机制，在区域医学中心和世界卫生组织合作中心建立国际卫生人才培养点，根据专业特点和受援地需要确定援助时长，进一步完善选派保障机制和激励机制。
作者单位：中国国际发展知识中心
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