国务院发展研究中心金融研究所、中国建设银行研修中心（研究院）联合课题组
内容提要：
本文节选自《金融支持乡村振兴的战略和政策》一书。金融是支持乡村振兴的重要力量，相比于脱贫攻坚，乡村振兴更注重发展，对金融资源的需求将显著增加，金融支持乡村振兴的形势和重点也随之变化。本文从健全农村金融组织体系、完善农村金融产品和服务、健全农村金融政策和监管体系等多个方面提出了金融支持乡村振兴的战略和建议。
思路和目标
金融支持乡村振兴宜遵循增强基础、突出重点、盘活资产、科技支撑、积极适度、长期可持续的思路。乡村产业和要素基础不断增强，是吸引金融资源支持的根本动力，乡村振兴战略则为新一轮乡村大发展创造了有利条件。金融支持乡村振兴应突出重点。发达省市和城市群周边的乡村地区、特色产业优势突出的乡村地区内生发展能力强，适宜作为当前金融支持的重点区域。新型农业经营主体和乡村工商业企业的组织化程度高、经营规模大、融资需求强，适宜作为金融支持的重点对象。金融支持乡村振兴要用好乡村资产和金融科技两大手段，在现有农村土地和农业经营制度框架下多途径盘活乡村资产，以金融科技推动农村金融服务降成本、增效益， 破除金融服务乡村振兴的障碍。要实现乡村振兴和金融支持良性互动，金融支持应适时适度，满足乡村振兴的合理金融需求，并适度超前，提高金融支持乡村振兴的可持续性。
近中期，金融服务乡村振兴要实现以下目标：
对大城市周围发展基础较好的乡村地区，金融支农资源要保持持续增长，涉农贷款规模稳中有升；以农业产业化龙头企业、新型农业经营主体为重点， 加强金融对乡村产业发展的支持；积极探索利用债券、股票等资本市场的金融工具，增加金融服务乡村振兴的途径；提高农业保险覆盖面和深度。
新增金融资源要优先支持国家乡村振兴重点帮扶县， 其每年涉农贷款规模增速要高于所在省（自治区、直辖市） 贷款平均增速，普惠型涉农贷款规模增速高于涉农贷款总体增速。
农村金融服务质量持续改善。在全国范围内实现乡镇金融机构网点全覆盖，农村互联网和通信基础设施显著改善， 移动支付等新兴支付方式在农村基本普及。
现代农村金融体系初步形成。大中型商业银行支农体制进一步完善，支农能力显著提升，差异化定价能力增强。农信社、农商行等县域法人金融机构治理机制显著改善，资产质量持续提升，聚焦本地程度进一步提高，高风险中小金融机构数量大幅压减。
健全农村金融组织体系
一是积极适应乡村振兴要求，深化农村金融体系改革。密切跟踪新一轮农村改革的举措，根据农村土地、农业经营体制改革的最新政策，及时创新金融产品，完善金融服务乡村振兴的体制机制。对于发达省市和城市群周边以及产业基础扎实的乡村地区，增强金融的市场化导向，鼓励各类金融机构加大服务农业农村力度， 自负盈亏，自主承担风险，避免将农村金融简单等同于政策性金融，逐步形成成熟的金融支持“三农”模式。对于乡村基础设施建设，按照商业性金融和政策性金融有机结合的思路，积极拓展乡村振兴资金渠道，激发农村内生活力。按照放宽准入限制、深化改革、加强风险防范的思路，增加农村金融供给主体，促进农村金融适度竞争。
二是各类金融机构要加快体制改革，加强业务创新， 汇聚形成金融支持乡村振兴的合力。各类金融机构应提前谋划，在规划编制、目标制定、任务安排中，将加强金融服务乡村振兴作为“十四五”时期的重点工作，强化支持乡村振兴能力的关键手段。大型商业银行要发挥规模优势，持续完善普惠金融事业部等专营机制，提升金融服务乡村的专业化水平，加大对乡村振兴的信贷支持力度。政策性银行要发挥资金成本低、周期长的优势，为乡村基础设施和重大工程建设提供更大支撑。广大农村金融机构要发挥信息优势和网点下沉的布局优势，精准支持农业农村和县域经济。融资担保、保险等金融机构要强化融资增信和风险分担功能，健全农村金融风险缓释机制，引导更多金融资源支持乡村振兴。要持续完善农村金融差异化监管体系，研究制定金融机构服务乡村振兴考核评估办法，在守住不发生系统性金融风险底线的同时，压紧压实金融服务乡村振兴的责任。推动新一轮农村信用社改革， 理顺省联社和下属机构体制， 提升省联社管理和服务水平， 增强农村信用社竞争力。推动涉农保险“扩面、增品、提标”，健全多种形式的融资担保体系，完善农业灾害风险转移分摊机制。
完善农村金融产品和服务
一是完善金融支持乡村产业发展机制。将支持农业现代化作为金融支持农业发展的重点，加快构建小农户和现代农业有机衔接体制机制，提高新型经营主体联农带农能力，加大金融机构对新型农业经营主体的支持力度，助力提升农业供给质量。强化对规模经营、绿色农业、乡村休闲旅游等新产业新业态的支持。选择有条件的发达地区，开展金融支持乡村产业发展试点、建设示范项目，加大金融对农业示范园区等重点项目的支持力度，培育专业化服务机构，提供种植养殖监控管理等服务，实时掌握农业生产经营情况，实现与金融机构信息系统数据的开放共享，促进农业园区与金融机构有效对接。
二是加大金融支持农村电子商务和流通服务业力度。适应电商轻资产运营模式，创新符合农村电商特点的产品，如电商小额贷款、农户联保贷款、存货抵押贷款等。吸引社会资本， 募集专项基金，扩大农村电商项目投资，促进农村电商发展壮大。推动构建成熟的农村电商担保体系，助力国家支持的担保机构为农村电商经营者增信，提供财政补贴，提高金融机构发放贷款信心。适当放宽担保物范围，针对农村电商资产特点，出台相关细则并将其纳入预收款、存货等。根据数字金融发展的需要，及时完善法律法规，开展普法教育活动，增强农村电商经营者的法律意识。
三是创新农村基础设施的中长期投融资机制。完善乡村物流和道路设施，推动县乡村基础设施一体规划、建设和管护，加快推动农村基础设施现代化，促进城乡融合发展。研究进一步增加乡镇级物理网点的举措，实现贷款权限下放、规模扩大，解决当前农村金融机构物理网点数量少、贷款审批周期偏长、资本规模偏小的问题。根据实际需求，适当增加ATM机、自助发卡机、自助网银机等金融基础设备以及服务人员，缓解农民获取金融服务不便的问题，同时使金融主体也能够掌握电商资金流向，改善信息不对称状况， 提高双方的积极性。
四是扎实完善农村信用体系、支付体系等金融服务环境。完善乡村地区征信体系， 扩大覆盖群体范围。金融机构应该积极接入地方征信体系，加强与不同机构、不同环节之间征信数据的互联共享。持续完善征信体系。借鉴美国等发达国家依靠独立第三方征信评级机构的经验，适当改善主要依靠中国人民银行提供征信服务的现状。在确保数据安全的前提下，积极利用独立第三方征信机构的大数据优势和金融机构的资金优势， 推动农村信用评价体系不断完善，为农村融资需求提供更全面的征信服务。
五是提高涉农保险的供给数量和质量，深化惠民惠农政策。加大对涉农保险的保费补贴力度，促进保险行业创新涉农保险服务，增强开发涉农保险产品的积极性。鼓励农户、合作社等各类农业产业主体投保，努力实现涉农保险“扩面、增品、提标”，缓释农业生产经营的高风险，破解制约农村创业和农业企业经营的瓶颈。
健全农村金融政策和监管体系
一是加大政策扶持力度， 推动金融资源向乡村振兴的重点领域倾斜。综合运用支农再贷款、再贴现、存款准备金等货币政策工具，支持涉农金融机构增加对各类农业经营主体的信贷投入。促进农村融资性担保机构发展，为新型农业经营主体提供贷款担保服务，推动金融机构更好支持农业规模化、集约化、产业化发展。完善激励农村金融的监管体系， 从涉农贷款增速、不良资产容忍度、财税支持等角度，加大对农村金融服务的支持力度，降低金融服务乡村地区的成本，推动成熟的农村金融服务实现大规模应用。
二是完善金融服务乡村振兴的统计制度。完善农村金融统计考核和绩效评价体系，解决统计范围过宽、缺乏与农业生产和经营直接相关的贷款数据问题，明确与农业现代化、农民职业化等趋势相适应的农业、农村、农民的概念界定，更好地反映农业农村的最新变化，发挥好统计指标的考核和导向作用。完善农村金融统计制度，适当修订或完善涉农贷款监管指标，增加细化分类。在涉农贷款总盘子下，细化统计口径，增加对金融机构直接支持农业和农民、新型农业经营主体的统计，将地级市城区或县城的工业、服务业获得的金融支持排除在外。在普惠型涉农贷款方面，进一步下沉统计标准，增加对单笔贷款50万元以下的涉农贷款规模和增速的统计，以增加对小农户等微型经营主体的支持力度。加强对涉农贷款的产业用途的分类，减少“其他类”涉农贷款的统计口径，更好反映金融支持乡村产业的实际情况。
三是推动ESG（环境、社会、治理）理念和投资在支持乡村振兴中发挥更大作用。制定金融支持绿色农业发展的指导意见，推动各地研究制定具体实施方案，给予财税、价格、土地等方面优惠政策，引导和撬动更多金融资源向绿色农业领域聚集。鼓励更多的金融机构参与支持乡村振兴，丰富和“三农”相关的ESG金融产品供给，加快ESG相关产品创新，扩大绿色金融债券规模， 推动ESG基金投资“三农”，稳步发展农业碳远期、碳基金等碳金融产品，引导更多金融资本流向绿色农业。加大宣传力度，拓宽ESG金融产品的客户覆盖面，鼓励更多投资者积极主动参与ESG投资。引导上市公司践行社会责任理念，在绿色发展、乡村振兴等方面发挥引领作用，更好回馈社会。
加快完善农地制度和乡村基础设施
一是加快推进农村资产权利改革试点，构建现代农村产权制度，撬动金融资源支持乡村。将盘活农村集体资产作为解决乡村振兴“钱从哪里来” 问题的重要途径。聚焦农村承包地、宅基地、集体建设用地等主要土地资产，进一步明晰各类资产的产权归属。在全国范围内盘查摸底，减少低效、闲置和废弃的农业农村土地， 推动形成良性的土地—资金流动循环。加快落实党的十九大报告提出的“第二轮土地承包到期后再延长30年”，保护农民土地权益，稳定市场预期。
二是探索建设农村资产权利交易场所，健全各类产权要素平台，为支持流转和定价提供完善渠道。完善农村承包地、宅基地等资产的确权、流转和定价机制。完善确权、赋权和活权关键环节，丰富产权权能，促进要素市场化配置，更好盘活农村各类资源资产。加快完善产权界定制度，提高流转市场运行效率，增强定价和交易功能，充分发挥资产潜力。
三是积极探索金融服务模式创新，紧跟乡村振兴带来的金融服务需求，研究推出更加符合农业农村经济特点的金融产品，更好满足乡村振兴多样化的融资需求。对农村土地承包经营权、宅基地土地使用权等农村资产权利，鼓励金融机构探索推出符合其特点的金融产品，将农民权利落实到市场化金融产品上，将集体所有权作为农民增收的有效途径。鼓励各类金融机构创新金融产品和服务，全面推行农村承包土地经营权抵押贷款，积极利用宅基地使用权等进行贷款抵押，扩大农业农村贷款抵押物范围，完善无抵押、无担保的小农户小额信用贷款，增加农村金融供给，有效促进农户融资能力提升。
金融服务乡村要聚焦重点区域和人群
一是突出重点，以城市群周围和发达县域为重点，加快普及金融科技工具，进一步发挥金融在支持乡村振兴战略中的作用。城市群周围和发达县域的乡村地区普遍具有较好的产业基础和发展前景。支持这些区域，既能推动乡村振兴在部分地区先行一步，也符合金融机构的意愿和市场规律。加大重点地区农村基础设施建设力度，将其作为新一轮基础设施建设的优先区域，补齐我国基础设施布局的突出短板。持续加大投入力度，促进城乡基础设施互联互通，加快农村物流仓储系统的构建，推动农村基础设施提档升级。
二是在具备较强发展潜力和优势条件的乡村地区，重点增强小微企业、新型农业经营主体的自生能力。注重规范管理，积极引导各类市场主体构建符合金融机构信贷准入要求的现代经营管理制度，推动其成为独立的、稳定的承贷主体。提升农村融资效率，创新融资模式，引导金融资源更多反哺乡村和县域地区。
三是以点带面，优先支持返乡创业人员和乡村小微企业，带动乡村整体振兴。适龄劳动群体是乡村振兴的重要主体，返乡创业人员和乡村小微企业主是就业和创业最活跃的群体之一，金融应对其优先支持，实现以点带面全面推动乡村振兴。要运用金融科技创新，增强对创业者和小微企业的支持力度。供应链金融能够以点带面，助力全产业链融资，对于小微企业、农民专业合作社、农户具有普遍带动作用。鼓励各地根据本地产业特色开展农业供应链金融服务，整合政府部门掌握的数据资源，发挥大数据优势，形成高效的供应链服务平台，并做好监督和优化供应链生态环境的工作。金融机构要积极研发，利用金融科技促进信贷标准化和数据化，通过科技创新开发客户、防控风险。
利用金融科技增强金融支农功能
一是农村金融机构要积极探索金融科技应用于本地的有效途径。对接乡村发展的资金需求，利用本地信息资源，深度分析挖掘客户的潜在需求， 创新金融产品，满足农业、农村和农户日益增多的金融需求。利用互联网大数据进行风险筛查和预授信，降低信贷成本，提高融资效率。利用金融科技控制信用风险的作用，健全乡村地区信用担保体系，增加农村中小企业信用担保机构的数量，建立联合惩戒机制， 对信用担保机构严格监管，减少违规现象。
二是加快推动农村数字基础设施建设。将移动互联网、物联网等信息基础设施作为乡村基础设施建设的重点，加大乡村地区通信基站覆盖率，拓宽网络带宽，为乡村地区应用5G、大数据、人工智能等提供基础支撑。推动建立高效的农村支付服务体系，提高农村支付效率。支持金融机构和金融科技企业下沉乡村，建设无人银行、智慧柜台等，打通金融支持乡村振兴的“最后一公里”，鼓励中小金融机构加快数字化转型。推动农业市场信息服务、农资供应服务、农业绿色生产技术服务提质增效， 促进各类乡村服务业经营主体规模化、集约化、组织化、专业化发展。增强数字基础设施对农村物流体系的支持力度， 依托数字技术帮助乡村地区延伸产业链条，形成集农村资源开发、农产品生产、农产品再加工、农产品出村物流、农产品销售、综合服务于一体的多元复合产业链。加强农村地区金融科技知识的科普宣传，增强农户和农村企业对金融科技手段的了解，提升其应用金融科技的积极性。
三是积极运用金融科技手段，提高农村帮扶信贷资金风险的发现、监控、预警和处置能力。利用生物识别、物联网、传感器等工具，探索活体抵押贷款，实现对种植养殖大户的精准金融支持。金融机构要发挥长久根植农村形成的人缘地缘优势，充分发挥信息优势，利用大数据、风控模型等工具，将信息编码化、结构化，将信息转化为决策依据， 做到风险控制与业务营销的紧密结合。注重利用科技手段增强风险控制能力，实现决策支持，如利用卫星遥感预估农作物产量、评估洪涝干旱等自然灾害影响，利用气象预测技术预测农产品大宗商品价格走势等。
四是加强中小金融机构的金融科技应用能力。以农信社系统为重点，推动有条件的省联社集中开发面向全省（自治区、直辖市）的金融科技信息系统，鼓励第三方服务机构研发通用型应用技术平台，实现技术标准一致、数据规范统一、应用成果共享，推动提升农信社等县域法人机构金融科技水平。发展金融科技公共研发机构，支持大型金融机构利用自身优势向中小金融机构提供金融科技输出，解决中小金融机构研发能力不足问题。
五是推动符合乡村工业和服务业特点的技术研发和应用下沉，利用信息化手段打破分散农户间的物理隔离，促进小农户与现代乡村产业发展有机衔接。完善金融科技标准体系，建立农业物联网应用标准，在现代农业中推广使用物联网技术，增加集成应用。在农业数据传输协议、数据存储、融合应用等方面形成通用标准，提升互联共享程度，推动技术产业化应用。推动涉农数据整合，由核心企业与政府部门建立数据共享机制，推进乡村生产经营主体的数据开放共享，为农业农村经营主体融资提供增信服务。加大金融科技示范应用力度。鼓励金融机构开展乡村振兴科技创新项目，选择具有代表性的农业经营主体开展合作，加强技术改造，配置软硬件设施。
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