张新民 修林涛 王 聪
内容提要：
本文总结剖析了河南省县域城镇化在人口变动、公共服务、产业支撑和投融资能力等四个方面的特征，并针对县域城镇化过程中面临的诸多难题，提出推进河南省县域城镇化高质量发展的四点建议，即加强以县域优势产业为重点的职业技能培训体系建设、提高县城基础设施建设水平、提升公共服务能力、构建多元可持续的建设投融资机制。
县城是推进我国工业化城镇化的重要空间。为深入了解推进以县城为重要载体的城镇化工作进展及取得成效，笔者于2023年6月对河南省县域进行专题调研，从人口变动、公共服务、产业支撑和投融资能力等方面对县域城镇化特征进行剖析，针对劳动力就业、基础设施、公共服务、县城投融资等难点堵点问题，提出了高质量推进河南省县域城镇化工作的对策建议。
河南省县域城镇化的四个主要特征
河南省共有1 0 2 个县（市）（不含济源），县域总面积约14万平方公里，占全省总面积的84%，2022年县域常住人口6740万人，占全省常住人口的68.3%。县域城镇化呈现出四个方面的特征。
（一）县域常住人口呈“一降一升”态势，集聚能力不断增强
一是河南省全省和县域常住人口持续下降，但速度放缓。2022年，全省和县域常住人口分别达到9872万人、6740万人，城镇化率分别达到57.07%、47.33%。2020— 2022年，全省常住人口、县域常住人口分别减少69万人、112万人，县域常住人口占全省常住总人口的比重从68.93% 下降到68.27%，呈下降趋势。2021、2022年县域常住人口分别同比减少89万人、23万人， 下降趋势放缓（见图1）。
图1 2020—2022 年河南省和县市常住人口及城镇化率
数据来源：根据河南省统计局提供的数据整理。
二是县城人口占县域人口比重上升。2021年，全省县城常住人口2000.99万人，相比2020年增加了7.74%，占县域总人口比重为29.59%，占比提升了2.48个百分点，但仍低于全国33.8%的水平。
三是农业转移人口在县城购房的比例逐步提高。受到县城就业、青年人结婚用房、子女教育、改善生活居住条件等因素影响，2020—2022年， 县域房地产网签销售面积占全省房地产网签销售面积比例从53.9%上升到58.5%，呈较快增长态势，表明县域城镇化发展建设潜力较大（见图2）。
图2 2019—2022 年河南省房地产网签销售面积分类及占比情况
数据来源：根据河南省住房和城乡建设厅提供的数据整理。
（二）农村转移劳动力县域就业占五成以上，县城开发区成为吸纳就业的重要平台
一是农村转移劳动力县域就业占五成以上。截至2023 年6月，河南省农村劳动力转移就业规模累计3080万人，其中省内就业占60%、省外就业占40%，省内就业农村转移劳动力中，约53%在县域内就近就业。2018年至2023年6月， 全省新增返乡创业114.45万人、带动就业639.65万人。
二是县城开发区成为吸纳农村转移劳动力就业重要平台。河南坚持“一县一省级开发区”，将全省288个各级各类开发区整合为184个开发区，每个开发区结合比较优势确定1— 2个特色主导产业，培育了一批县域特色产业集群，吸纳农村转移劳动力从业人员占全省开发区从业人员的63%。
（三）县域经济规模占全省比重呈下降态势，更多承担保障国家粮食安全重任
一是县域经济约占全省总量六成，比重呈下降态势。2022年，河南省县域GDP达到36719.87亿元，占全省GDP的59.86%，县域GDP占全省的比重从2010年的65.87%下降到2021年的57.01%。但2022年有所反弹，县域GDP占全省GDP 的比重比2021年增加了2.85个百分点。
二是县域承担了保障国家粮食、农产品供给安全的重要责任。2010年、2020年、2022年县域一产增加值占全省一产增加值比重分别为83.28%、83.91%、84.85%，呈上升趋势。河南县域粮食产量约占全省九成，而全省小麦产量占全国的1/4以上、粮食产量约占全国的10%，挂面、方便面产能、产量均居全国第一位，生猪实际屠宰量和行业集中度居全国前列，果蔬饮料产量约占全国15%。县域第二、第三产业增加值占比均呈下降趋势（见图3）。
图3 2010—2022 年河南省县域三次产业增加值分别占全省三次产业增加值比重
数据来源：根据2011 年、2022 年中国县域统计年鉴（县市卷）整理。
三是县域工业企业体量较小、多属于生产基地型。2022 年，全省县域规模以上工业企业达到15943家，占全省规上企业总数的66.95%，但对GDP 贡献相对较低。例如，2022年民权县规上工业增加值占全县地区生产总值的22%。作为河南第一县，新郑市省级以上平台企业数量仅占全部规上工业企业数量的20%，规上工业增加值占GDP比重为11.7%、占工业增加值比重为30.5%。新郑市引进的几家大企业，多是根据总部派发订单生产，无自主研发和销售权，发展潜力受限。
四是县域工业科技含量总体不高。在河南县域规模以上工业增加值中，高新技术产业仅占10%，战略性新兴产业仅占15.4%。
（四）县级财政自给率、县域居民储蓄存款占比持续上升，但县域存贷比相对较低、有存款外流现象
一是县级财政自给率得到提升。2022年县级财政收入占GDP的比重达到5.32%，比2017—2022年提升了0.67个百分点。2022年河南省实行省与市县财政体制改革，县域发展质量不断提升。2022年，全省县级财政自给率达到39.88%， 分别比2010年、2017年提高了7.02个、7.07个百分点。
二是县域居民储蓄存款占全省五成以上且呈现上升趋势。2022年县域城乡居民储蓄存款总额达3.28万亿元， 占全省居民储蓄存款总额的54.52%，比2010年提高了5.91 个百分点。从市辖区居民与县域居民人均储蓄的对比来看， 2010年市辖区居民人均储蓄是县域居民的3.09倍，2022年为1.80倍（见图4），县域居民富裕程度在不断提高。
图4 县域和市辖区人均储蓄额变化情况（单位：万元）
数据来源：根据2010 年、2021 年、2022 年中国县域统计年鉴（县市卷）整理。
三是县域居民存贷比相对较低，县域金融市场发展相对滞后。2022年县域金融机构贷款余额为2.16万亿元，占全省金融机构贷款余额的比重为28.59%，与县域城乡居民储蓄存款总额占全省居民储蓄存款总额54.52%的比重相比，差距较大。2010—2022年，县域金融机构贷款余额占比一直保持在相对较低的水平，县域居民存款与贷款余额占比之间的“剪刀差”却在缓慢扩大（见图5）。2022年，县域居民存贷比为0.66，小于1，说明县域存款有外流现象。
图5 县域居民存款与贷款余额占全省比重变化情况
数据来源：根据2011 年、2021 年、2022 年中国县域统计年鉴（县市卷）整理。
河南省县域城镇化面临的困难和问题
目前，河南省县域劳动力素质、基础设施建设、公共服务供给、投融资能力等发展要素仍处于弱势地位，有待提升。
（一）劳动力素质待提升
一是就业结构与经济结构不相适应。2022年，河南省县域人口占全省的68.3%，但经济总量只占全省的59.86%。河南省县域三次产业就业结构29.9：30.4：39.7，与全省三次产业经济结构14.32:42.62:43.06 相比，存在一产就业偏多、二产及三产偏少的现象，还需要从第一产业中释放出更多的劳动力。
二是就业人员受教育水平偏低。第七次人口普查数据显示，河南省15岁及以上人口平均受教育年限为9.79年，每十万人中拥有大专及以上学历的人口为11744人，这两项指标均低于全国平均水平。调查显示， 民权县农村转移劳动力中初中及以下文化程度占比58%，受过职业技能培训的仅占18.8%。目前务工农民绝大多数从事的是劳动强度大、技术含量低、工资收入少的工种。
（二）基础设施配置水平待提高
一是市政设施缺口多。不少县存在交通容量不足、公共停车场建设滞后、市政管网陈旧老化、防灾减灾设施短缺、老旧小区配套设施较差等情况，降低了人口承载力和吸引力。
二是污水垃圾处理水平待提高。大部分县城已建成或在建污水处理厂，但一些县城由于设施规模小、标准不高、运行效率低、排水管网建设不系统、雨污管网不分流等原因，造成污水处理效果不佳。此外，一些县城生活垃圾保洁与收运经费低，治理成效不佳。在调研时发现，一些县城生活垃圾焚烧发电厂在稳定运行和效率提升方面也存在较大压力。
（三）基本公共服务待加强
一是两个城镇化率相差较大。2020年，河南省户籍人口城镇化率36.09%，比常住人口城镇化率低19.34个百分点， 出现“半城镇化”现象。
二是县域小学师资需求高于全省平均水平。2022年， 县域普通小学在校学生数占全省的比重达到69.67%；县域小学生师比为17，高于全省（16.26）、全国（16.19）平均水平；县域初中生师比为12.40，低于全省（13.66）、全国（12.72）的水平，说明河南省县域小学师资力量偏少、初中生源存在一定的流失现象。
三是县域医疗卫生水平待提升。2022年，河南省县域每千人口床位数为4.41张，每千人口卫生技术人员数为5.8人，分别相当于全省平均水平的77.54%、71.86%。此外，一些医疗机构基础设施老化、设备陈旧、医护人才流失严重，难以有效满足群众日益增长的医疗需求。
（四）县域建设财力待增加
一是农产品主产区县域偏多、政府财力不足。河南省有63个农产品主产区县域，占全省县（市）总数的61.8%，县域为国家粮食安全作出了贡献， 但由于粮食产业比较收益低， 对县域财政增收贡献较少。
二是国有土地使用权出让收入下降明显。2020—2022 年，县（市）国有土地使用权出让收入年均下降17.1%。
三是政府债务融资风险增加。截至2023年3月末，河南省县（市）法定债务余额6948.2亿元，其中一般债务余额1880.4亿元、专项债务余额5067.8亿元。部分地区专项债券项目收益情况不及预期，债券偿还或依赖发行再融资债券“借新还旧”。部分市县平台公司资产质量差、盈利能力弱，且债务规模增长较快，风险隐患加大。
河南省县域城镇化中长期发展三大趋势
目前河南省县域仍处于城镇化快速发展阶段，预计“十四五”期间县域常住人口每年减少约40万、县城每年新增常住人口约120万，推进以县城为重要载体的城镇化意义重大。
（一）河南省县域城镇化未来发展潜力巨大
2022年，河南省常住人口城镇化率达到57.07%，低于全国8.15个百分点，县域常住人口城镇化率为47.33%。根据国际经验，城镇化率在30%— 70%之间，城镇化属于快速发展时期。“十四五”期间，河南省城镇化处于快速发展的中后期阶段，城镇人口数量、质量均有很大的提升空间，预计到2025年河南省常住人口城镇化率将达到60%以上；到2035 年，全省城镇化率将达到70% 以上，城镇人口增量约占全国城镇人口增加总量的十分之一。随着国家重大区域战略的纵深实施，河南省叠加了构建新发展格局战略机遇、新时代推动中部地区高质量发展政策机遇、黄河流域生态保护和高质量发展历史机遇，将迎来新型城镇化蓬勃发展的新局面。
（二）县城仍将是吸纳新增城镇人口的重要空间载体
近年来，农民在县城买房越来越普遍。2020—2022年， 河南省县城房地产网签销售面积占比不断提升，充分显示出发展的韧性和潜力。农民在县城买房既能实现在县城就业， 又有文化认同感、容易搭建社会关系，也能兼顾农业。未来县城仍将是农业转移人口的重要落脚点。预计在“十四五” 期间县城每年新增常住人口80 万—120万左右，到2025年县城人口占县域人口的比重在34%—37%左右。
（三）少子化、老龄化将对未来县域经济社会产生较大影响
一是出生人口下降对县域教育资源配置影响较大。“十三五”期间，河南全省新出生人口由153万跌至92万， “十四五”首年又跌至79万。未来一段时间人口数量或保持负增长的态势，将导致各级教育学龄人口的结构变化，进而影响教育资源的优化配置。据河南省教育厅预测，2000—2035年， 学前教育、小学、初中入学峰值和在学峰值都有较大幅度下降，其中学前教育下降幅度最大，入学峰值从208万人降到93 万人，在园幼儿从438万人降到285万人。到2030年，农村小学将减少60%生源，预计教学点和部分小学将自然消失。
二是县域养老设施和养老能力待提升。目前县域养老服务设施建设滞后、设施使用效率低与设施质量不高已经成为普遍问题，需要提升既有机构的养老服务水平，鼓励发展居家养老和社区养老。
三是少子化加剧了老龄化和劳动年龄人口萎缩趋势。不婚、晚婚、晚育、不育叠加效应逐步显化，若不采取更为有效的引导措施，或引发更为严峻的代际结构失衡，进而导致较长时间的劳动力供给短缺。
推进河南省县域城镇化高质量发展的建议
（一）加强以县域优势产业为重点的职业技能培训体系建设
一是提升县域劳动力职业技能素质。针对农业转移人口、城乡未继续升学初高中毕业生等青年、下岗失业人员、退役军人、就业困难人员等，聚焦智能制造、信息技术、医疗照护、家政、养老托育、电子商务等紧缺岗位，持续开展职业技能培训，提高与市场需求契合度。
二是提升县（市）开发区吸纳就业能力。建立健全开发区管理体系，提升服务效能和产业集聚能力，形成支撑县域高质量发展的动力源。推动传统产业改造升级，培育新技术、新业态、新模式，有效吸引农村人口向县城集聚、劳动力向非农产业转移。
（二）提高县城基础设施建设水平
一是完善市政交通设施。优化县域道路、停车系统、公路客运站、公共交通场站和公共充换电设施。
二是健全防洪排涝设施。完善排水管网和泵站建设改造，消除严重易涝积水区段。
三是增强防灾减灾能力。完善供水、供电、通信等城市生命线备用设施，加强应急救灾和抢险救援能力建设。
四是加强老化管网改造。更新完善不符合标准规范、存在安全隐患的燃气管道、燃气场站、居民户内设施及检测设施。
五是推动老旧小区改造。推进水、电、路、气、热、信等配套设施建设，促进公共设施、建筑节能及适老化适幼化改造，打通消防安全通道。
六是保护传承历史文化。加强历史文化名城名镇和历史文化街区的保护利用，推进老字号、非遗等创新发展，打造文化旅游品牌。
（三）提升县城城市品质，增强人口吸引力
一是提高农业转移人口市民化质量。深化户籍制度改革，提升基本公共服务的均衡性和可及性。依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。
二是根据人口变化趋势合理配置教育资源。适应学龄人口减少和城镇化发展的趋势，调整优化学校布局。重点布局寄宿制中小学校，发展城乡学校联合体，完善集团化办学和学区制管理办法及运行机制。
三是完善医疗卫生体系。推动县级医院提标改造，支持县级医院与乡镇卫生院和村卫生室发展紧密型县域医共体。
四是完善养老托育服务。鼓励社会力量健全养老托育设施，建设完善社区居家养老服务网络，发展普惠性养老和托育服务。
（四）构建多元可持续的县域建设投融资机制
一是推进重点领域融资机制创新示范。鼓励县域治理“三起来”示范县（市） 和国家县城城镇化建设示范县， 在产业转型、乡村振兴、新型城镇化建设、县城补短板强弱项等重点领域先行先试，有条件地降低融资门槛，加大对优质项目的增信力度。
二是加强政府债务情况摸查和规范化管理。对县城地方显性和隐性债务风险进行全口径摸查，建立债务风险预警机制，及时识别潜在风险点。健全县级地方政府性债务的“借、管、用、还”各环节的动态化、常态化审计监督机制。
三是建立规范化多元化的县城投融资机制。有效激发国有平台活力，创新投融资模式。对于有收益的公益性项目，可以对接地方政府专项债券；对于准公益性项目， 在利用PPP模式中不能存在政府兜底、回购资本金、固定回报等条款；对于经营性项目，可以综合利用新型城镇化建设专项企业债券。对于符合条件的项目，可以利用公募REITS扩募，推动相关领域的建设。
四是建议中央及省级财政加大对农产品主产区县的转移支付力度，缓释财政压力。
（参考文献略）
【本文系国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心重点课题《推进以县城为重要载体的城镇化建设研究》的阶段性研究成果】
作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心；北京交通大学经济管理学院
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