徐 利 唐金荣 张伟波
内容提要：
本文分析了欧盟《关键原材料法案》对全球关键矿产供应链的深刻影响，认为该法案将加剧全球关键原材料竞争，对全球供应链稳定形成冲击，同时降低欧盟对中国优势矿产的依赖，加剧对第三国关键资源的竞争态势，并演变为新能源和战略性新兴产业的未来实力之争。在此基础上，提出我国应巩固关键矿产原材料产业链优势地位、提高关键矿产供应链韧性、加强国际多双边合作以应对关键原材料供应链风险等对策建议。
欧盟理事会于2024年3月18日通过了《关键原材料法案》（Critical Raw Materials A c t ， C R M A ， 以下简称《法案》），其主要目标是确保欧盟可以获得安全、多样化、负担得起和可持续的关键原材料供应，这将对全球关键矿产供应链产业链及大国资源竞争格局产生深刻影响。对此，我国应加强与欧盟及相关资源国在关键矿产领域的多双边合作， 完善国内关键矿产供应链政策体系，积极引导企业海外布局，切实保障我国关键矿产供应链产业链安全。
《法案》背景及核心目标
（一）欧盟关键矿产原材料外部供应存在重大结构性风险
欧盟委员会评估认为，其关键矿产原材料供应存在重大风险，主要表现在以下方面。
一是关键矿产原材料在全球分布和生产都高度集中，来源单一。欧盟本土缺乏有竞争力的采矿业和矿产品加工业， 几乎所有的关键矿产原材料都依赖进口。
二是关键矿产原材料未来供需失衡局面加剧。2023年， 欧盟委员会联合研究中心发布的前瞻性研究“欧盟战略性技术和行业的供应链分析和材料需求预测”显示，欧盟发展高端制造业以及实现清洁能源转型所需的镓、锂、稀土、铂族金属等关键矿产原材料在2050 年之前的需求量将会增加7— 200倍不等，未来全球关键矿产原材料供需缺口将呈井喷式增长。
三是乌克兰危机引发能源危机，凸显欧盟结构性供应风险和应对能力不足。关键原材料对于清洁能源转型、数字工业、航空航天和国防军工等一系列战略部门不可或缺，欧盟迫切需要降低与此类战略依赖相关的供应链风险，以增强经济韧性。此外，欧盟关键原材料可持续供应监管政策框架存在短板，其工业很大程度暴露在供应中断的风险之中。
（二）《法案》核心目标是增强欧盟关键原材料供应链韧性
一是强化欧盟本土关键原材料价值链不同阶段的目标。《法案》规定到2030年欧盟本土开采的关键矿产占其消费量的比重至少为10%，加工的关键矿产原材料占其消费量的比重至少为40%，回收的关键矿产原材料占其消费量的比重至少为15%。
二是减少战略依赖和供应链中断风险。多元化进口关键矿产原材料，到2030年，欧盟在关键原材料价值链任何阶段对任一第三国的进口量都不超过其消费量的65%。同时加强关键矿产供应链监测，提高关键原材料供应能力。
三是强调关键原材料供应一体化和绿色化。确保关键原材料在欧盟单一市场上的自由流动，并通过改善其循环利用水平提高可持续性，以符合欧盟高标准的环保要求，体现绿色生态价值理念。
《法案》主要内容
（一）提出了两份清单
《法案》更新了关键原材料清单，确定了战略原材料清单。关键原材料指对欧洲经济发展很重要、但面临供应中断风险的原材料，主要包括锑、砷、铝土矿、重稀土元素、轻稀土元素、锂、镁等34种矿产。战略原材料指具有高度战略重要性，预计未来全球供需可能失衡的原材料主要包括铋、锂（电池级）、镁金属、金属硅等16种（见表1）。
表1 欧盟关键原材料清单与战略原材料清单（带* 为战略性原材料）
资料来源：欧盟《关键原材料法案》。
（二）提出创建便利、安全且有韧性的关键原材料供应链
一是提高关键原材料供给便利性和安全性。《法案》规定，减轻欧盟关键原材料项目的行政负担并简化许可程序， 对选定的本土战略项目可获得融资支持和更快捷的许可程序（获得开采许可不超过24个月，加工和回收许可不超过12 个月），对关键原材料供应链风险进行监控，并协调成员国之间的战略原材料库存，要求成员国必须制定加强资源勘查的国家计划。
二是加强关键原材料循环利用。《法案》要求，欧盟成员国和相关企业必须调查评估从当前采矿活动中的尾矿以及历史尾矿库中回收关键原材料的潜力，注重富含关键原材料废物回收利用，提高关键原材料利用效率。
三是加大关键原材料研发和科技培训投入力度。欧盟委员会将加强关键原材料领域突破性技术的部署和应用，加大研究、创新和技能培训投入， 促进关键原材料供应链中相关人员的技能提升。
图为江苏连云港港矿石码头卸载堆放进口铁矿。 图/ 中新社
（三）制定促进关键原材料投资贸易合作相关政策
一是继续加强关键原材料多边贸易和投资体系。包括与合作伙伴建立一个关键原材料“俱乐部”，加强关键原材料供应链和多元化采购，强化与世贸组织（WTO）、经合组织（OECD）等机构的合作。
二是巩固和发展与关键原材料丰富国家的战略合作关系。不断扩大可持续投资便利化协定和自由贸易协定网络， 支持欧盟贸易伙伴发展加工能力，建立双赢伙伴关系。
三是充分发挥关税调节作用。欧盟委员会将密切关注关税对关键原材料进口能力的影响，并统一审查暂停征税请求，通过价格机制调节关键原材料供应。
《法案》实施面临的挑战及其影响分析
从长期来看，《法案》将进一步加剧全球关键原材料资源的竞争，并从关键原材料之争逐步演变为新能源及战略性新兴产业之争，冲击全球产业链供应链稳定。
（一）欧盟实现关键原材料本土供应链稳定的目标存在多方面挑战
欧盟成员国绝大部分关键原材料禀赋较差，发现新矿床难度大，同时还面临开发成本高以及环境、社会和治理等方面的压力。欧盟长期以来存在“去工业化”趋势，乌克兰危机后的能源危机及美国实施《通胀削减法案》进一步加剧制造业外流势头，在技术、成本和政策不具备明显优势的情况下，欧盟2030年前建成至少占据消费量40%的关键原材料本土加工产业链困难很大。此外，为使《法案》设定的关键指标如期实现，还有待出台一些配套政策对关键原材料产业发展予以支持。
（二）《法案》的实施将加剧全球关键原材料竞争，对全球供应链稳定形成冲击
一是关键原材料竞争将从获取上游资源向全产业链蔓延。欧盟《法案》是继美国《通胀削减法案》之后，全球主要经济体出台的又一项布局关键原材料及全产业链竞争的国家顶层设计，表明大国对关键矿产的竞争已从上游资源端扩展至冶炼加工端和应用消费端的全产业链和价值链。
二是关键原材料全球供应链将重新布局。《法案》提出本土加工关键原材料占消费量比例从当前近乎为零提升到超过40%等目标，并通过政府宏观调控手段予以实施。如，通过设计市场准入限制和关税等方式加强对内外部供应链的控制，维护欧盟产业经济安全。这将重塑全球关键原材料贸易和产业链上下游分工格局，进而冲击全球供应链稳定。
（三）《法案》的实施将降低欧盟对中国优势矿产依赖，同时加剧对第三国关键资源的竞争态势
一是逐渐与中国“ 脱钩”。《法案》中关键原材料和战略原材料清单中主要是中国优势矿产，包括关键原材料中的22种和战略原材料中的8 种。欧盟所列的这些矿产高度依赖从中国进口，欧盟委员会2023年数据显示，欧盟重稀土、轻稀土、镁、重晶石、铋等关键原材料从中国进口占比均超过40%（见表2），为摆脱供应链中断风险，欧盟将在关键原材料方面逐渐与中国“脱钩”。
表2 欧盟依赖从中国进口的主要原材料
资料来源：欧盟《关键原材料法案》。
二是中欧共同缺乏的关键原材料及相关产业竞争之势趋紧。中欧部分紧缺矿产资源重合，高度依赖第三国供应，如铜、钴、锂、镍等关键矿产原材料的进口来源高度一致。刚果（金）、巴西、智利、几内亚、南非、澳大利亚等国，既是我国重要资源进口国，同时也是供给欧盟关键原材料的重要来源地，欧盟《法案》的实施将加剧对第三国上述资源的竞争局面。
（四）《法案》的实施将演化为新能源和战略性新兴产业未来实力之争
一是欧盟《法案》制定的关键原材料采矿、加工和回收等目标，实则锁定的是本土新能源和战略性新兴产业的未来发展前景。关键原材料是发展战略性新兴产业的“咽喉”。锂、镍等部分关键原材料是新能源、新材料、生物工程等战略性新兴产业发展的基石，在颠覆性技术生成前，其资源有限性和稀缺性直接制约着这些行业的发展潜力。
二是欧盟《法案》中关于关键原材料投资、贸易、研发等支持政策，实则是为抢占未来产业国际竞争制高点，将与我国布局新能源、战略性新兴产业等领域的新质生产力形成竞争。目前《巴黎协定》缔约方已达194个，各国为实现碳达峰碳中和目标，发展和引入的新能源和储能等行业具有广阔前景。2023年我国新能源汽车、锂电池和光伏产品“新三样”出口首破万亿元，国际市场份额遥遥领先，已引起欧盟、美国等发达经济体通过反补贴、反倾销等各种手段的排斥和打压。
对我国的启示与对策建议
面对欧盟等发达经济体在关键原材料领域的系统布局， 我国应采取必要措施积极应对，切实保障我国关键原材料产业链供应链稳定与安全。
（一）完善供应链韧性政策，巩固关键矿产原材料产业链优势地位
一是加大对关键矿产的资源勘查、综合利用率提升、循环回收和基础科学技术研发等资源端的政策扶持力度，以产业链优势带动供应链稳定。
二是更好发挥我国超大规模市场优势，密切与全球产业链供应链联系，形成对全球关键矿产及其产业链资源要素的引力场效应，并提高我国在优势矿产领域规则制定的话语权。
三是密切关注全球关键矿产原材料贸易和加工产业发展态势，根据我国关键矿产资源余缺情况，适时调整优化关键原材料进口关税和对相关产业的扶持政策，提升我国在全球原材料产业链分工格局中的比较优势。
（二）加强国际多双边合作，应对关键原材料供应链风险
一是加强我国关键矿产原材料全产业链开发合作规划， 提高对关键原材料供需发展趋势的研判能力，促进中欧构建稳定互信的供应链伙伴关系， 以包容开放的态度加强合作， 为全球关键矿产原材料供应链注入更多稳定性与可预见性。
二是加强与亚非拉资源富集国家的多双边合作，促进全球关键矿产原材料价值链利益合理分配，消弭长期以来发展中国家在全球价值链中“机会不均等”和“地位不平等”的问题。
三是积极引导我国企业“走出去”，提前布局海外关键原材料供应链产业链，释放互补优势，为中国企业投资欧盟关键矿产原材料产业扫除障碍。
（本文仅代表作者个人观点，不代表所在机构观点。）
作者单位：财政部国际财金合作司；中国地质调查局发展研究中心
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