苏红键
内容提要：
飞地抱团是一种地区合作发展机制，有利于优化资源配置、促进共享发展。本文通过实地调研和资料分析，总结了飞地抱团的发展历程、主要模式、合作机制和改革示范作用。第一，飞地抱团项目可以根据合作范围分类，也可以根据合作内容分类；第二， 飞地抱团的合作机制主要是飞出地和飞入地共同投入互补的要素，共建项目、共享发展；第三，飞地抱团为村级集体经济发展、土地资源统筹利用、地区合作推动共同富裕等提供了综合性的改革示范；第四，飞地抱团的成功经验主要体现在政府和市场的有效结合、改革创新精神与共享发展理念的有效结合上，具有广泛的推广应用价值。
飞地抱团是“飞地经济” 和“抱团发展”两种理念融合创新的一种地区合作发展机制，通过“创造空间”，优化生产要素的空间配置，促进共同富裕。飞地抱团较早源于浙江嘉兴2013年“强村计划”中的“村村联合”发展模式，之后不断创新拓展，其综合性已经超越了村级集体经济发展的范畴，为土地资源统筹利用、地区合作推动共同富裕等提供了可行方案，对新时期深入推进改革创新具有一定示范作用。本文通过实地调研和资料分析，以浙江嘉兴飞地抱团为主要案例、兼顾其他地区飞地抱团发展实践，总结飞地抱团的主要经验和改革示范作用。
飞地抱团的内涵与发展历程
（一）内涵
飞地抱团是“飞地经济” 和“抱团发展”两种理念的融合创新。一方面，与传统的“飞地经济”比较来看，飞地经济强调发达地区在欠发达地区合作建设飞地园区，发达地区提供产业发展机会和项目， 欠发达地区提供用地指标和物理空间；飞地抱团则是将园区建在发达地区，发达地区提供产业发展机会和物理空间，欠发达地区提供用地指标，实现了“飞地经济”模式创新。另一方面，与“抱团发展”比较来看，在“抱团”基础上，飞地抱团还强调村村之间或地区之间的土地资源统筹利用，涉及的地域范围往往更广，强调飞地园区或产业基地的建设， 突破了“抱团发展”的空间约束。
浙江嘉兴，村镇的“飞地抱团”沙盘。 图/ 中新社
可见，飞地抱团主要通过结合发达地区的物理空间与欠发达地区的用地指标，突破发达地区的发展空间限制、并为欠发达地区提供发展机会，即“创造空间”，以此促进资源优化配置和地区共享发展。
（二）发展历程
飞地抱团起源于嘉兴的强村计划，经历了嘉兴平湖的首创与探索、浙江与嘉兴的全面实践，以及在其他地区的陆续实践和推广等过程。
1.嘉兴平湖的首创与拓展
飞地抱团模式首创于嘉兴平湖在强村计划中的探索，逐步创造了镇域抱团、市域跨镇抱团、省域跨市抱团、跨省抱团等多个“第一”。
嘉兴的强村计划始于2006 年，为促进村级集体经济发展，以村为单位鼓励发展物业经济。这一阶段的“强村计划”还以各村独自发展为主。2013年，第一个飞地抱团项目启动，嘉兴平湖钟埭街道的5 个村共同投资建设一个农贸市场，在街道（镇域）范围内实现村村联合发展。2014年，第一个县市内跨镇的飞地抱团项目启动，钟埭街道的两个村与其他乡镇的15个经济薄弱村联合建设一个标准厂房。2017 年，平湖将飞地抱团发展经验复制推广至青田县，两地合建山海协作飞地产业园，启动了第一个省内跨县市的飞地抱团项目。2018年，嘉兴平湖与四川九寨沟探索启动第一个跨省飞地抱团项目。至此，平湖飞地抱团实践的合作范围从小到大、模式不断创新。
2.浙江与嘉兴的全面实践
在嘉兴平湖的飞地抱团强村富民经验的示范带动下， 嘉兴其他县市以及浙江省其他地市也陆续探索实践飞地抱团模式。截至2022年底，嘉兴累计建成飞地抱团项目154个， 涉及1919村次。其中，南湖和秀洲积极探索“村集体+低收入农户”共富联合体模式。同时，嘉兴积极推进山海协作飞地抱团，已建成10个“消薄飞地”。
嘉兴飞地抱团实践经验逐步在浙江其他地市推广。截至2022年底，浙江共实施飞地抱团项目1055个。其中，杭州累计培育强村公司500家,实施飞地抱团项目112个；丽水的“消薄飞地”已惠及1500 多个薄弱村；台州在水库移民项目中实施飞地抱团项目41 个；宁波依托强村公司、共富工坊、飞地抱团等发展模式， 先后落实共富项目1827个；舟山实施飞地抱团项目5个，累计组建强村公司18家；其他地市也在不同范围建设了飞地抱团项目。
在省级层面，浙江省积极推动山海协作飞地抱团，跨县市共建了产业、科创、消薄、人才等各类项目。
3.其他地区的实践与推广
在浙江飞地抱团取得成功的同时，其他地区也陆续开始推进飞地抱团实践，其中江苏的实践模式与浙江类似，中西部地区的实践模式以抱团发展特色农业为主。
与浙江实践类似，江苏自2007年实施富民强村工程以来，便不断探索创新飞地抱团发展模式。其中，昆山市探索了多村联合兴建经营性物业载体、集体股份制企业等多种抱团发展形式。2022年，在江苏省发布的“共同富裕百村实践”新型农村集体经济发展典型案例中，有无锡市惠山区玉祁街道、苏州市吴中区临湖镇灵湖村、盐城市亭湖区五星街道五星村等飞地抱团案例。
在其他地区的飞地抱团实践中，以村级集体经济组织抱团发展特色农产业为主，相关实践案例还较少。在四川， 2018年起，简阳市实施“强村带弱村、富村带穷村”，通过尤安村的桃产业发展和乡村旅游配套建设，辐射带动了13个弱村发展；2022年以来，射洪市推动村集体经济较为薄弱的10个村抱团发展建设树椒大棚。在云南，2020 年起，姚安通过“山坝牵手” 飞地抱团发展，建立了“基地建在坝区、分红流向山区”的互建互惠机制。在山东，2020 年起，济宁兖州区35个村联合建设牛楼现代农业产业园； 2023年，潍坊寒亭区推动42 个村抱团成立9个共富片区， 发展大田种植、大棚果蔬、乡村旅游等17个共富项目。另有江西吉安瓜畲乡11个村抱团发展西瓜产业、安徽灵璧县朝阳镇16个村联建果蔬园和楸树基地等实践案例。
飞地抱团的主要模式
从特征来看，飞地抱团项目主要可以从合作范围的大小、合作项目的内容方面进行分类。
（一）按合作范围分类
按照飞地抱团的合作范围，从小到大可以分为县市内部的飞地抱团、省内跨县市的飞地抱团、跨省的飞地抱团等，这也体现了嘉兴飞地抱团探索与拓展的过程。
一是县市内部的飞地抱团。县市内的飞地抱团项目由于其统筹范围较小，是最容易实现的飞地抱团项目。最早的飞地抱团始发于镇（街道）域范围内的村村联合，即嘉兴平湖钟埭街道5个村共建农贸市场的项目。之后逐步扩大范围， 平湖不同乡镇的十余个村共同投资建造厂房，由此将飞地抱团扩大到市（县）域范围。
二是省内跨县市的飞地抱团。浙江将县市内部飞地抱团经验应用在山海协作中， 形成了省内跨县市的飞地抱团项目。2016年，嘉兴平湖与丽水青田最早启动了第一个省内跨县市的飞地抱团项目，该项目于2018年开工建设；之后该项目持续推进，已累计为青田265个村集体增收4406万元。2019年，嘉兴桐乡91个行政村与丽水龙泉9个行政村共同启动“百村抱团项目”，该项目于2021年竣工。飞地抱团也成为浙江山海协作的重要举措。
三是跨省的飞地抱团。在山海协作飞地抱团取得成功的基础上，浙江进一步将该经验应用到东西部协作领域，探索发展了跨省的飞地抱团项目。2018年，嘉兴平湖与四川九寨沟达成协议共建飞地科创园， 该项目于2019年11月建成开园。2018年，嘉兴嘉善与丽水庆元、四川九寨沟达成协议共建飞地抱团强村产业园，该项目于2020年11月建成开园。目前，跨省飞地抱团项目还受到一定的制度约束，较难实现用地指标的跨省调剂。
（二）按合作项目分类
按照合作项目主要划分为园区建设导向的飞地抱团和特色农业导向的飞地抱团。
一是园区建设导向的飞地抱团。此类飞地抱团以建设用地指标和用地空间的合作为出发点，飞出地提供建设用地指标，飞入地提供建设空间，合作建设园区或楼宇项目等，实现共享发展。嘉兴平湖早期的飞地抱团项目以此为主，由于飞入地的建设用地指标不足， 通过村村联合共建园区，实现合作发展。2013—2018年，平湖市域范围内的6个飞地抱团项目，整理飞入的506亩建设用地指标，主要落地在平湖的开发区。在浙江山海协作飞地抱团项目中，也是通过土地指标的统筹利用建设园区、招商经营，实现共享发展。
二是特色农业导向的飞地抱团。此类飞地抱团以抱团发展为核心，特别体现在“以强带弱”的村村联合建设特色农产品基地，其中的“飞地” 则体现在合作发展过程中的土地资源统筹利用。嘉兴桐乡在2020年推出“共富大棚”模式，将低收入农户的承包地以“互换并块”的方式实现集中连片，发展特色农业。近年来， “共富大棚”模式在多个地方开展实践，比如嘉兴海盐的葡萄大棚、义乌的“菜篮子”大棚、淄博淄川的食用菌大棚、四川射洪的树椒大棚等。另外，此类项目还有四川简阳十余个村飞地抱团发展桃产业，云南姚安通过“山坝牵手”在坝区建设特色农业基地。
飞地抱团的合作机制
根据飞地抱团实践，飞地抱团的合作机制主要是飞出地和飞入地共同投入互补的要素，共建项目、共享发展（见图1和表1）。
图1 飞地抱团项目的主要合作机制
表1 典型飞地抱团项目的主要合作机制
飞地抱团合作发展的动力，既有地区帮扶共享发展的初心，也源自地区之间在资源要素方面的互补互利，政府作用和市场机制在飞地抱团合作中均发挥重要功能。飞地抱团项目的合作机制主要体现在以下四个方面。一是在要素投入方面，飞入地往往具备较好的区位优势、发展基础和发展机会，但建设用地指标比较紧张，而欠发达的飞出地往往建设用地指标比较富余，从而容易达成合作意向。二是在具体合作中，飞入地和飞出地除了分别提供用地空间和用地指标外，还会涉及两地或多地之间的资金整合、劳务合作、经营管理合作等。在共建特色农业基地的项目中，还会整合各村涉农资金或帮扶资金。三是在项目运营中，会共同成立公司对项目建设、运营、财务和利益分配等进行综合管理。四是在收益分配方面，会根据投入额度享受分红或分享收益（租金），在跨省合作中还涉及企业税收地方所得的分成。另外，还会通过劳务合作等促进居民增收。
各个飞地抱团项目根据实际情况，在具体的要素投入和共享机制设计方面略有不同， 大体可以分为三种。
（一）用地指标和资金合作机制
这是飞地抱团的基本合作模式。飞出地通过提供用地指标获得资金收入，加上财政支持及其他自筹资金，一并投入飞地抱团项目，共享发展红利。在平湖54村飞地抱团项目中，54村将120亩腾退复垦指标飞入该项目，每年按各村实际投入资金的10%获得收益。在平湖36村飞地抱团项目（平湖智创园）中，一些村庄通过农村土地综合整治，为项目提供用地指标。各方共同成立平湖市强村智创服务股份有限公司，负责园区审批、建设等事务，园区招商管理由平湖经开区统一负责。园区建成后，前10年各村按实际投资额10%的年固定回报率获得分红，之后由经开区和各村按投资比例进行分红。
（二）“三供三保”合作机制
这一模式是在基本模式基础上的拓展，将人才、管理、招商经营等内容纳入合作框架。平湖—青田飞地抱团项目探索了“三供三保”的合作模式，之后在多个项目中得到推广使用。2017年，平湖、青田两地在山海协作的框架下率先开启跨市飞地抱团项目，青田“供土地指标、供钱投资、供人管理”，平湖“保障落地、保障招商、保障收益”。同时，双方建立联席会议制度， 互派干部和专业技术人员。青田县前五年按投资总额的10% 获得收益，后五年按租金获得收益，同时还获得企业税收地方所得部分的50%。嘉兴平湖与温州文成飞地经济产业园、温州鹿城与泰顺山海联合建设鹿泰总部科创园、杭州富阳与丽水缙云联合建造杭州缙云大厦等均采用了这一合作机制。
（三）整合资金资源共建机制
整合资金、资源共同建设的合作机制，在特色农业导向的飞地抱团模式中比较常见。与浙江山海协作类似，云南姚安探索实践了“山坝牵手”飞地抱团项目。该项目按照“政府投资建基地，企业租赁抓经营，农户多重得效益”的发展模式，通过整合产业扶持资金，在发展基础好、产业潜力大的坝区，投资建设蔬菜、花卉等产业基地。该项目获得的租金由县级统筹后，20%折股量化给44个脱贫村，80%的租金返还各乡镇，通过开发公益性岗位等多种形式分配到脱贫户。该项目涉及的山区居民通过租金分红、务工收入等实现增收，坝区居民通过土地流转费、务工收入等实现增收。四川简阳的飞地抱团项目通过整合资源，包括整合乡村振兴衔接资金、土地统一整理等，实现强村弱村优势互补、共同发展。通过统一采购生产物资、统一组织生产、统一销售，形成规模效应，提高农业生产率。村民主要通过土地租金、务工和分红等获得收益。四川射洪的树椒大棚、江西安福瓜畲乡的西瓜种植基地、安徽灵璧朝阳镇的16村飞地抱团项目、山东济宁兖州区的现代农业产业园建设等均采用了这一合作机制。
飞地抱团的改革示范作用
党的二十大报告强调“深入推进改革创新”，飞地抱团在强村发展基础上不断探索和拓展，为村级集体经济发展、土地资源统筹利用、地区合作推动共同富裕等提供了综合性的改革示范，具有较好的可复制性和推广价值。
（一）对村级集体经济发展的示范作用
农村集体经济组织是乡村振兴的重要力量。党的二十大报告强调“发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务”、“多渠道增加城乡居民财产性收入”，县域内的飞地抱团项目通过村村联合、抱团发展，为农村集体经济组织发展、农村居民增收探索了一条可复制的方案。
第一，通过村村联合、飞地抱团发展，强村获得发展的用地指标，弱村则获得了发展的机会，通过共享发展，提高了弱村的集体经济收入和居民收入。第二，弱村的集体经济增收为弱村的基础设施建设、公益事业、公共服务投入等提供了资金保障，同时也为弱村的产业发展提供了资金支持。第三，一些特色农业导向的飞地抱团项目，通过整合和统筹利用各个村庄的涉农资金、扶持资金，实现了规模经济， 产生了“1+1>2”的效果，提升了资金使用的综合效益。第四，村村合作飞地抱团项目中设立“强村公司”，通过公司化改革为村级集体经济组织发展探索了新模式。
（二）对土地资源统筹利用的示范作用
土地资源统筹利用是土地制度改革、优化资源空间配置的重要内容。党的二十大报告强调“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”，“畅通城乡要素流动” 和“深化要素市场化改革”。飞地抱团为土地资源统筹利用提供了较好的示范作用。
从飞地抱团的不同项目类型来看，这一示范作用主要体现在两个方面。一是为建设用地统筹利用提供了一个实现可持续共享发展的解决方案。将欠发达地区的飞出地的建设用地指标应用在发达地区的飞入地，既提高了总体的土地利用效率，也提高了飞出地政府及其居民的收入水平。更具创新性的意义在于，相对于建设用地指标流转或跨地区调剂的一次性收入来说，飞地抱团共享发展实现了飞出地的可持续增收。二是对农业用地统筹利用和农业适度规模经营的示范作用。通过飞地抱团，以村为单位集中流转、整理农业用地， 统一规划建设农业园区或共富大棚、发展特色产业，提高了农业用地利用效率。相对于农民自行流转，通过提高统筹层级、流转规模，降低了协调成本，有利于促进农业规模经营和可持续发展。
（三）对地区合作推动共同富裕的示范作用
党的二十大报告强调“着力促进全体人民共同富裕”， “促进区域协调发展”和“巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力”。飞地抱团通过在浙江省山海协作、浙江与四川东西部协作中的抱团发展，为飞地经济探索了新模式，为地区合作推动共同富裕提供了示范。
第一，将欠发达地区富余的建设用地指标调剂到发达地区，为地区合作加强了利益联结，从单纯的帮扶转为要素合作。第二，在发达地区共同建设园区，以投资回报、分红、劳务合作等方式，为欠发达地区提供了可持续发展的平台和空间。第三，探索了可行的地区合作模式，实现了两地之间的共同投入、共同经营、共享发展，形成了明确的收益分配、利益共享机制。第四， 飞地抱团为进一步深化地区之间的科技合作、劳动力与人才合作、市场合作、经营管理合作等打下了扎实的基础。
飞地抱团经验总结与推广
经过多年的发展，浙江等地创新探索了多种飞地抱团模式，积累了成功经验，具有广泛的推广应用价值。一方面，园区建设导向的飞地抱团模式，为县市内合作、省内跨县市合作、跨省合作提供了可复制的模式，为土地资源统筹利用提供了解决方案，为飞地经济创新了模式，为深化地区之间合作，促进全域共同富裕提供了路径。另一方面，特色农业导向的飞地抱团模式，为各个地区的强村富民提供了可复制的模式，为农业用地流转和统筹利用、扶持资金统筹利用、农业规模化经营等提供了可操作的方案。
飞地抱团的成功经验主要体现在两个“有效结合”。一是政府和市场的有效结合。政府主导实现了跨地区的资源配置，具体举措主要包括推动欠发达地区（或村庄）用地指标向发达地区调剂、政府之间合作成立项目公司、为欠发达地区参与项目提供财政补贴、在利益分配上实现政府之间的税收分成、以飞地抱团为基础推动其他领域发展合作等；市场主导形成了完善的合作运营机制，具体举措主要包括以公司制对项目进行建设和经营管理、按市场机制运营实现收益、按市场机制进行分红和利益分配等。二是改革创新精神与共享发展理念的有效结合。改革创新精神体现在，发达地区在发展过程中遇到资源要素约束时，积极寻求机制创新， 促进共建共享发展，对多个领域的改革创新起到了示范作用；共享发展理念体现在，欠发达村庄或地区通过提供资源资本加入飞地抱团项目，相对于一次性流转而言，实现了可持续收益和发展，通过“以强带弱、以富带穷”推动了共同富裕。
目前，飞地抱团在浙江之外的地区应用还不多，推广和应用潜力较大。但跨省飞地抱团还面临土地资源跨省统筹利用的难题，不过在实践中可逐步探索解决方案，即以跨省飞地抱团推进全国统一土地市场建设、以建设用地节余指标的跨省调剂推动跨省飞地抱团。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
Visits: 144