中国发展研究基金会
内容提要：
本文节选自《面向未来的中国韧性城市建设》一书。本文全面梳理对比了我国与国外韧性城市建设的特征，并对我国韧性城市建设与协同治理体系的特征进行深入分析总结， 提出统一领导、高位推动是我国城市韧性协同治理的制度优势，政府主导、部门协同、社会参与是我国城市韧性协同治理体系的重要特征，韧性城市建设融入城市发展的总体规划是我国城市韧性协同治理的基本趋势，统筹兼顾、高效协同是我国韧性城市建设的长期要求。
总结我国海绵城市、城市更新实践，以及我国韧性城市建设的案例可以发现，我国的韧性城市建设，既是一个从地方引进发展为国家行动的过程，又是一个把韧性城市建设逐步融入城市发展总体规划的过程，展现出我国韧性城市建设自主探索的逻辑。
在这一自主探索过程中， 我国推动了韧性城市的功能、目标、推进机制、建设方式和协同特征的丰富与发展，形成了城市应对复合型灾害风险冲击的“中国方案”。我们梳理了我国和国外韧性城市建设的特征，如下表所示。
表 我国与国外韧性城市建设特征比较
资料来源：作者基于研究结果自制。
本研究将通过比较中外城市韧性协同治理的理念与实践，分析我国城市韧性协同治理体系的优势与亟待完善的内容。
统一领导、高位推动，体现了我国城市韧性协同治理的制度优势
在韧性城市建设、城市韧性协同治理中采用统一领导、高位推动的做法，体现了我们的政治优势、制度优势和组织优势。
与西方国家韧性城市建设一般在城市或城市圈层面推动不同，中国的韧性城市建设往往上升为国家层面的建设计划。无论是海绵城市建设、城市更新还是韧性城市建设，都有国家层面专项的规划或政策： 在海绵城市建设方面，2015年颁布了《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》， 2021年财政部办公厅、住建部办公厅、水利部办公厅三部门联合发布《关于开展系统化全域推进海绵城市建设示范工作的通知》，2022年发布《住房和城乡建设部办公厅发布关于进一步明确海绵城市建设工作有关要求的通知》；城市更新和韧性城市建设不仅成为中央有关会议的专门议题，还写进《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》， 而且通过2021年3月召开的十三届全国人大四次会议，正式纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。
我国的城市建设十分强调党的领导。只有坚持党的全面领导，将党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势切实转化为城市建设的优势，才能确保城市的建设质量。党的领导在城市韧性治理与提升方面的主要作用表现在如下方面： 一是确保城市规划的正确方向，确保城市规划坚持以人民为中心；二是充分汇集民智， 运用民主集中制决策城市规划； 三是科学合理决策，党委统筹领导城市经济和社会发展的各个方面，能够协调的资源最多， 掌握的信息最全，能够站在全局和战略高度通盘谋划城市规划；四是监督保障执行，中央城市工作会议指出规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届领导、改一次规划的现象。
在推进城市韧性提升计划的实际工作中，我国各城市在党委领导下，通过建立领导小组、综合推进小组或联席会议来实现政府内部各建设部门之间的协同。2021年10月中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发的《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》就明确要求各级党委和政府要加强对韧性城市建设的领导。市、区两级建立韧性城市建设组织领导协调工作机制，明确牵头单位，研究制定工作计划，统筹协调有关部门开展韧性城市建设，推动各项任务落地落实。市级协调工作机制负责组织制定韧性城市评价相关标准规范。在国外，虽然巴塞罗那、伦敦、纽约等城市设立了“韧性单元”“韧性执行官”“韧性办公室”等行政部门，但受不同时期政府的施政和改革重点变化的影响，其韧性城市行政部门存在领导力不稳定、韧性团队行政资源欠缺等现实问题。
因此，以加强党的领导为核心的统一领导、高位推动的城市韧性治理体系，不仅能够确保城市规划和发展的正确方向和建设质量，也在为韧性城市建设提供资源保障和政策支持等方面展现出独特优势。
政府主导、部门协同、社会参与是我国城市韧性协同治理体系的重要特征
与西方国家实施韧性城市计划，一般采用政府和市场合作、强调市场和社会参与有所不同，我国在推进韧性城市建设的过程中，形成了在党委统一领导下，坚持政府主导，强调部门协同，引导社会参与的基本方式。
在城市应对灾害的体系建设上，我国强调完善党委和政府统一领导、应急部门综合协调、涉灾部门分工负责的防灾减灾救灾体制和上下衔接、协调有序、联动高效的工作机制。与此相对应，在韧性城市建设的推进方式上，形成了以党委领导、政府主导，发展改革委、住建部门、应急管理部门、水务部门等主管职能部门按职能牵头、分工负责的协同治理体系。2021年10月，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发的《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》中明确提出建立韧性制度体系，坚持“党委领导、政府主导，部门联动、条块结合， 专业处置、社会参与”的原则，健全高效顺畅的指挥协调机制。
在坚持政府主导的同时， 我国还通过完善政策、搭建平台，协调引导社会力量和优势资源支持韧性城市建设，以强化韧性城市建设的社会参与。北京市《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》专门就引导协调社会力量和优势资源支持韧性城市建设作出明确规定，要求发展改革、财政等部门要研究制定韧性城市建设项目、资金支持引导政策。采取鼓励社会投资、政府购买服务等方式，加强服务韧性城市建设的社会组织培育。鼓励支持社会团体和社会公众自愿参与应急救助活动，推进政府购买社会救助服务。坚持政府推动、市场运作原则，强化保险在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用，进一步推广安全生产责任保险，加快发展巨灾保险，逐步形成多层次灾害风险分担机制。鼓励社会力量和家庭、个人加大对防灾减灾备灾工作的资金投入。《深圳市海绵城市建设管理暂行办法》也要求对社会资本参与海绵城市规划、设计、建设、施工、运行维护、标准制定、产品研发等工作给予激励。为此还专门编制了《深圳市海绵城市建设资金奖励实施细则（试行）》，决定每年从深圳市水务发展专项资金中安排相应资金对社会资本实施的海绵城市建设项目以及相关海绵城市建设成果进行奖励， 以此来调动社会资本参与海绵城市建设的积极性。2022年4月26日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十一次会议，研究全面加强基础设施建设问题，明确提出要多轮驱动，发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面作用，分层分类加强基础设施建设。
韧性城市建设融入城市发展的总体规划是我国城市韧性协同治理的基本趋势
我国在探索提高城市韧性的实践过程中有一个重要的特点和趋势，就是各地在借鉴国际经验的基础上，结合我国和各地的实际情况，不断尝试将海绵城市、城市更新、韧性城市建设等专项计划，整合为提升韧性城市建设的综合型规划，又把韧性城市建设和探索逐步融入城市发展的总体规划。
黄石的韧性城市建设，从加入“全球100韧性城市”， 到形成《黄石韧性战略报告》，实际上是把其探索韧性城市的实践，提升为一个更具综合性的发展战略；成都从参加“让城市更具韧性”行动， 经过实践探索，把智慧安全韧性城市计划作为成都“幸福美好生活十大工程”之一，最终融入“美丽宜居公园城市” 的新城市战略；深圳从海绵城市的实践探索，发展成为提升城市安全韧性的城市整体发展规划；上海通过分步实施海绵城市、韧性城市和城市更新等城市建设计划，形成了综合的提升城市韧性的城市行动方案，2021年1月发布的《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确提出了运用海绵城市、韧性城市、智慧城市、绿色低碳城市等理念和现代技术，建设高品质现代化新城；北京从单项韧性城市建设逐步发展到把海绵城市、韧性城市建设融入城市规划建设全过程。北京市《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》的指导思想就是在研究把握首都城市和超大城市运行规律，把韧性城市要求融入城市规划建设管理发展之中，推进韧性城市建设制度化、规范化、标准化，全方位提升城市韧性，实现城市发展有空间、有余量、有弹性、有储备，形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系，为建设国际一流的和谐宜居之都提供坚实安全保障。
与此同时，基于复合型灾害的跨域传播特征，各城市在加强自身韧性建设的同时还需关注到城市所在区域的整体韧性，考虑以城市群和都市圈为整体的韧性建设方式。2015 年，《京津冀协同发展规划纲要》的印发促进了京津冀城市群以“一核、双城、三轴、四区、多节点”的空间布局推动着区域整体协调发展。2017 年，党中央为进一步推进京津冀一体化作出重大战略部署， 将设立雄安新区作为“千年大计、国家大事”。雄安新区作为北京非首都功能集中承载地，自设立之初便开始探索城市安全发展道路，不仅从自身定位和特点出发提出了“规划—建设—运行”全过程的城市安全韧性建设要求，还明确要求成为地震安全韧性城市典范。从《上海大都市圈空间协同规划》也可以看出，在衔接“十四五”规划的基础上，上海、苏州、无锡、常州、南通、嘉兴、湖州、宁波和舟山这“1+8”个城市不仅构建了涵盖洪涝安全、粮食安全、能源安全、信息安全和环境安全在内的更具韧性的安全保障系统，还建立了联防联治的协同保障机制，包括预报与应急联动保障机制体系、环境管理一体化标准体系、邻界地区环境治理协调机制和区域多元化生态补偿机制。因此，要实现高质量的协同，不仅要将韧性城市建设融入城市自身发展总体规划，也要将其融入城市群发展的总体规划中，在大力推进城市自身韧性建设的同时， 关注城市群和都市圈的韧性提升。
统筹兼顾、高效协同是我国韧性城市建设的长期要求
我国韧性城市建设的治理实践，走过了一个从地方试点探索到国家行动的发展过程， 并且在探索的实践过程中取得了丰富的经验和成果，初步形成了城市韧性协同治理的“中国方案”。但若想在实践发展中最终实现统筹兼顾和高效协同，需要进一步认识和着力解决以下问题：
一是对于现代城市面临的危机和风险的不确定性仍然缺乏系统性准备。城市运行存在常态化管理和非常态化管理两个基本状态，在现代城市面对日益突出的不确定风险的形势下，这两种状态会存在转换甚至是叠加的情况。从新冠疫情防控常态化的实践看，我国绝大部分城市尚未对常态化管理和应急状态管理之间的状态转化做好准备。提升城市韧性的规划和准备既包括客观上各类城市规划实施环节，也包括主观上人们对于风险灾害的不确定性加强应对准备。在面临韧性规划落实与疫情防控的双重挑战下， 现有的城市韧性提升计划忽视了突发公共事件对韧性城市建设进程的干扰与挑战，提升城市韧性的项目建设与非常态下疫情防控的应急响应之间缺少有效衔接。在常态化管理阶段的准备不足，会导致难以对高度不确定的复合型灾害风险展开快速反应和精准化防控，也阻碍将常态化管理中的人力、物资、信息资源在非常态化管理中的有效利用。所以，建立、完善城市常态化管理中的风险防控机制，把风险常态化、精准化防控切实落到实处是我们面临的重大实践性课题。因此，韧性城市建设的规划和实践还需要在发展与安全并重理念的指导下重新审视与定位。
二是韧性城市建设计划如何切实融入城市发展的总体规划，如何与其他城市建设计划共建共享、互联互通、协调联动，仍需要统筹兼顾、综合治理。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出有序推进韧性、宜居、创新、智慧、绿色、人文城市建设，使城市成为人民高品质生活的空间。我国实践中，多样化的城市发展规划已经成为城市高质量发展的重要抓手，围绕自然灾害、社会安全、事故灾难以及公共卫生事件这4类突发公共安全事件，已经展开了多个相关的城市规划建设， 围绕自然灾害、社会安全、事故灾难以及公共卫生事件，我国多个部委也推出了相应的治理试点，如由公安部、政法系统推动的“平安城市”建设， 卫健委推动的“卫生城市”建设，住建部等推动的“海绵城市”试点，相关城市编制的“韧性城市”规划等。目前，上述城市规划和试点还缺乏整体统筹，存在着重复性建设、项目推进互相影响的情况。
三是发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面作用，分层分类推进韧性城市建设还需要进一步探索与创新。我国韧性城市建设以政府为主导的路径和实践，取得了很好的效果。但在市场经济条件下，如何通过优化，更好地使制度优势真正转化为治理效能，仍是我国面临的现实课题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的重要论断，要求大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和最优化。这一重要指导思想推动了我国在韧性城市建设中市场力量的发挥， 国有资本和社会资本越来越多地成为韧性城市建设资源和专业技术的提供者。在海绵城市、城市更新和韧性城市建设中，部分城市开始尝试通过公私合营模式（Public Private Partnership，PPP）引入社会资本，并将建设项目通过外包、委托等方式交由企业建设，或从发展专项资金中，对市场及社会力量参与的韧性城市规划、设计、施工、科研等优秀成果进行奖励。鼓励市场和社区多方面力量参与韧性城市建设，一方面旨在引导和促进更多的资源参与韧性城市建设，另一方面也可以动员和组织市场主体、社区和公众成为提升城市韧性、促进城市健康发展的力量。2022年4月26日，中央财经委员会第十一次会议研究全面加强基础设施建设问题，明确要求科学规划，贯彻新发展理念，立足全生命周期，统筹各类基础设施布局，实现互联互通、共建共享、协调联动。要多轮驱动，发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面作用，分层分类加强基础设施建设。要注重效益，既要算经济账，又要算综合账，提高基础设施全生命周期综合效益。这也应该成为我们推进韧性城市建设这类基础设施建设的重要指导思想。
四是中国韧性城市建设的系统化制度安排仍略显乏力。由于城市系统的结构、功能与风险环境更加复杂，韧性城市建设尤其是特大、超大城市的韧性建设更加需要系统化的制度安排。要完善党委和政府统一领导、应急部门综合协调、涉灾部门分工负责的防灾减灾救灾体制，上下衔接、协调有序、联动高效的应急工作机制。要特别重视防灾减灾救灾工作的责任落实，确保防灾责任与救灾责任的衔接。要加强数据共享和资源整合，运用大数据、物联网、“互联网+” 等新兴技术，构筑城市“全灾种、大应急”的公共安全数字化系统和应急指挥调度平台。进一步提升城市应对复合型灾害的韧性，全面提升城市和全社会抵御灾害的韧性和综合防范能力。结合我国近年来新冠疫情防控的实际经验和教训看，我国韧性城市建设还要突破单个城市的地域范围，以城市群为基本空间格局，从全国一盘棋的视野中，系统筹划、协同治理。
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