宣晓伟
内容提要：
西部大开发是党中央在世纪之交作出的宏伟决策，是我国现代化建设的重要内容。新世纪以来，尤其是党中央对新时代推进西部大开发形成新格局作出部署后，西部大开发取得了显著成就，西部地区生态环境保护修复取得重大成效，高质量发展能力明显提升，开放型经济格局加快构建，基础设施条件大为改观，人民生活水平稳步提高。在已有“地区竞争”+“政策倾斜”区域发展模式下，西部大开发战略的继续推进面临着“经济放缓”+“空间集聚”带来的困难和挑战，未来西部大开发战略的转型要向着“从经济增长到公共服务保障”、推进“公民基本权利中央化”的方向调整。
实施西部大开发战略，是世纪之交党中央高瞻远瞩、总揽全局作出的重大战略部署， 是我国社会主义现代化事业的重要内容。新时代，西部大开发要进一步形成大保护、大开放、高质量发展新格局，奋力谱写西部大开发新篇章。
西部大开发的历史征程
西部大开发战略实施初期取得了巨大成就，青藏铁路、西气东输、西电东输等标志性工程建成。图为安徽芜湖“西电东输”特高压通道。 图/ 中新社
（一）西部大开发战略的提出
地区发展不平衡是我国的基本国情，也是大国经济发展进程中的普遍现象。改革开放以来，全国各地均有很大发展，但由于经济增长速度有快有慢，内地和沿海地区的差距不断扩大。西部地区占全国GDP的比重从1978年的20.8% 下降到2000年的17.3%，而东部地区的同期比重则从43.6% 上升到53.5%。
为了加快西部地区的发展，1999年9月，中共十五届四中全会作出实施西部大开发战略的决定。2000年10月， 中共十五届五中全会对此进一步部署，西部大开发战略全面启动，同月国务院发布了《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，指出“实施西部大开发是一项宏大的系统工程和艰巨的历史任务”，提出“当前和今后一段时期，实施西部大开发的重点任务：加快基础设施建设；加强生态环境保护和建设；巩固农业基础地位，调整工业结构，发展特色旅游业；发展科技教育和文化卫生事业”，并确立了战略目标，力争用5到10年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展；到21世纪中叶，要将西部地区建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部。2001年9月，国务院印发了《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，在“建设资金投入和建设项目安排”“金融信贷支持”“税收、土地和矿产资源优惠政策”“地区协作与对口支援”“吸引和利用好人才”“教育投入”“文化卫生等社会事业建设”等多个方面出台了相应的配套扶持政策。
西部大开发战略实施之初，国务院即成立了由总理任组长、分管西部开发工作的副总理任副组长，有关部门主要负责同志参加的西部地区开发领导小组，负责贯彻落实党中央关于西部大开发的方针、政策，协调解决重大问题，从制度上保障西部大开发长远有规划、年度有计划、总体有布局、专项有落实。2004年，国务院颁布了《关于进一步推进西部大开发的若干意见》，明确指出“统筹区域发展，加快西部地区发展至关重要。没有西部地区的小康，就没有全国的小康。没有西部地区的现代化，就不能说实现了全国的现代化”“坚持一切从实际出发， 有重点、有步骤地解决关系西部开发全局的重大问题。坚持把西部地区自力更生、艰苦奋斗与国家政策支持结合起来，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用， 不断增强西部地区的自我发展能力。”
（二）西部大开发战略的初期成效
西部大开发战略实施初期取得了巨大成就，青藏铁路、西气东输、西电东输等标志性工程建成，基础设施建设取得新突破。退耕还林、退牧还草等一批重点生态工程全面实施，生态建设和环境保护成效显著；西部地区特色优势产业快速发展，综合经济实力大幅提升，经济增速高于全国平均水平；社会和人力事业得到加强，人民生活明显改善。西部大开发战略的实施不仅有力促进了西部地区的发展，也为全国开辟了更为广阔的发展空间。
西部大开发战略实施以后， 西部地区占全国GDP 的比重逐步回升， 从2 0 0 3 年的17.0%上升到2008年的18.1%。这一阶段西部大开发战略的成功实施，关键在于我国进入新世纪以后，逐步形成以汽车、住房为代表的消费热潮，带动能源原材料、重化工产业迅猛发展，由此导致资源富集的西部地区的经济增速加快，在全国区域发展格局中的作用也逐渐增强。
2010年，党中央、国务院召开西部大开发工作会议， 对深入实施新一轮西部大开发作出部署，中共中央、国务院印发《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，提出到2020年使西部地区综合经济实力、人民生活水平、生态环境保护上三个大台阶的总体目标，确保到2020年西部地区生态环境、营商环境、开放环境、创新环境明显改善，与全国一道全面建成小康社会。
在西部大开发战略的实施过程中，国家能源安全、粮食安全、生态安全、国防安全得到有效保障，西部地区社会民生、基础设施、生态环境不断改善，经济社会领域取得历史性成就，为支持国家发展发挥了重要作用。西部地区占全国的GDP比重也进一步上升，从2008年的18.1%提高到2013年的20.0%。
（三）新时代推进西部大开发形成新格局
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，西部地区经济社会发展持续取得重大成就， 为决胜全面建成小康社会奠定了较为坚实的基础，扩展了国家发展的战略回旋空间。2019 年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》。2020年5月，中共中央、国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》强调，新时代要加快形成西部大开发新格局，必须立足新发展阶段，贯彻新发展理念，推动高质量发展，形成大保护、大开放、高质量发展的新格局；明确提出西部大开发2035年的目标，即西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当，努力实现不同类型地区互补发展、东西双向开放协同并进、民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生。
2024年4月，习近平总书记主持召开新时代推动西部大开发座谈会强调，进一步形成大保护、大开放、高质量发展新格局，奋力谱写西部大开发新篇章。他指出，党中央对新时代推进西部大开发形成新格局作出部署5年来，西部地区生态环境保护修复取得重大成效，高质量发展能力明显提升，开放型经济格局加快构建，基础设施条件大为改观， 人民生活水平稳步提高，如期打赢脱贫攻坚战，同全国一道全面建成小康社会，踏上了全面建设社会主义现代化国家新征程。
四川广安交通旅游基础设施综合体建设加速推进。 图/ 中新社
西部大开发面临的困难和挑战
在梳理西部大开发战略实施取得的成就的同时也要看到，西部地区发展仍面临不少困难和挑战。
相比发达地区，西部地区在发展水平上还有很大差距， 基础设施落后、生态环境脆弱等瓶颈制约依然存在；经济结构不合理，自主发展能力有待提高；基本公共服务保障水平不高的问题依然突出；加强民族团结、维护社会稳定任务依然艰巨。总体来看，西部地区仍然是我国实现社会主义现代化的短板和薄弱环节。
更为重要的是，在当前我国经济增速整体放缓的大背景下，过去那种“地区竞争”+“政策倾斜”的区域发展模式正受到越来越多的制约，已有的西部大开发战略也面临着新的挑战。
（一）“地区竞争”+“政策倾斜”的区域发展模式
改革开放以来，中央在推动区域发展方面采取的重要举措之一是放权以调动各地发展经济的积极性，一方面在财税、投资、外贸等领域将原属于中央的部分权力下放给地方政府，各个地方逐渐成为拥有更多独立发展权的利益主体； 另一方面通过分税制等一系列制度安排，使得各地的财政收入、官员的工资待遇、居民的福利水平都与地方经济发展紧密相连，从而有效激发了地方发展的主动性和积极性。在上述制度安排下，地方政府积极吸引外来投资，希望通过园区建设、产业引进、项目投资快速带动本地经济增长，各地之间的竞争异常激烈，形成了我国以“地区竞争”为重要特征的区域发展模式。
在“地区竞争”模式下， 各个地区由于地理位置、产业基础、禀赋条件等各方面的差异，经济增长速度逐渐拉开距离，东部沿海和西部内陆地区之间的发展差距逐渐拉大。随着不同地区的经济增长差异逐步扩大，各地的基础设施建设、财政收入、政府人员工资待遇、百姓福利水平等各个方面的差距也越来越明显，如何缩小迅速扩大的区域发展差距，逐渐成为我国经济社会发展亟待解决的重大问题之一。为了缩小地区差距，促进区域之间的协调发展，中央实施了一系列国家级的区域重大战略，试图通过“政策倾斜”方式加快落后地区的发展，1999 年提出的西部大开发战略就是在上述背景下推出的。
在“地区竞争”+“政策倾斜”的区域发展模式下，一方面，中央采取倾斜性的政策，加大对西部地区基础设施等项目的投资，加强对西部地区教育、医疗、社会保障等方面的转移支付，减轻西部地区政府在公共服务方面的财政压力；并对西部地区实施多种优惠措施，例如降低企业所得税税率等，希望西部地区在各种倾斜政策的刺激下，加快自身的经济发展。另一方面，西部地区各级政府仍处于“地区竞争”模式的制度安排和激励环境中，不同地区的经济发展状况仍然对当地官员和居民的福利待遇有着举足轻重的影响， 西部地区依然面临着“地方竞争”“招商引资”的巨大压力，有着千方百计推动本地经济增长的根本动力。
在“地区竞争”+“政策倾斜”区域发展模式下，西部大开发战略的总体取向是试图通过降低西部地区与发达地区之间的经济增长差距，带动两者之间居民所享福利待遇尤其是基本公共服务的差距缩小。
（二）“经济放缓”+“空间集聚”带来的挑战
过去，各个地区都有较为广阔的发展空间，“地区竞争”+“政策倾斜”区域发展模式的实施取得了巨大成功。在此模式下，一方面各地展开激烈竞争；另一方面中央通过倾斜政策增强落后地区参与竞争的能力。在西部大开发战略实施的初期，西部地区的快速发展既推动了我国整体经济的迅猛增长，又缩小了与其他地区的经济发展和公共服务水平的差距。然而，随着我国经济增长转向高质量发展阶段，整体经济增速逐步放缓，在中美贸易摩擦、新冠疫情等各种因素的影响下，各个地区的发展空间也在收窄，这对相对落后的西部地区尤为不利。因此， 在全国经济增长加速的时期， 西部地区更容易通过倾斜政策获得发展机会；而一旦全国整体经济形势欠佳，西部地区会面临更大的增长压力。
更为重要的是，随着我国经济总体水平的上升，经济活动的空间分布规律作用也将愈发明显，这将给我国已有的区域发展战略带来越来越多的制约和挑战。我国的区域发展战略希望通过倾斜政策缩小不同地区经济增速的差距，从而推动各个地区齐头并进，本质上是想让经济活动能够在我国的不同地区（空间）较为均匀地分布。然而，经济活动的空间分布规律却显示，随着经济发展水平的提高，经济活动的空间分布将越来越集中。世界银行发展报告《重塑世界经济地理》指出，无论是在世界范围、在一国内部、还是一地区域，经济活动总是越来越多地集中到富裕国家、发达地区、都市圈和城市群。
由于第二产业（工业）经济活动在空间分布的集聚程度远远高于第一产业（农业）活动，第三产业（服务业）经济活动的空间集聚程度又明显高于第二产业（工业），所以当一个国家（或地区）逐步由以农业为主走向以工业为主，再进入以服务业为主的发展阶段时，其经济活动的空间集聚程度也将随之不断提高。目前我国正进入以第三产业为主的发展阶段，服务业占GDP的比重已经逐步超过50%。在此背景下，经济活动在某一空间越来越集中的规律会日益明显。与此同时，我国进入了老龄化加速阶段、人口总量逐步下降，再叠加整体经济增速放缓效应，导致我国不同地区的经济发展出现了越来越多分化和极化现象，南北差距不断拉大，落后地区与发达地区之间的基本公共服务差距也逐渐拉大。因此，当我国逐渐处于经济空间集聚程度不断提高的时期，需要顺应经济发展的空间规律， 及时进行评估，使得政策效果最大化，进而带动落后地区经济的快速增长。目前，部分西部地区建设了大量新城区、工业园和开发区，但带动经济增长的效果欠佳，反而造成地方债务高企、财政难以持续等问题，其中的原因是多方面的，而以“地区竞争”+“政策倾斜”为特征的原有区域发展模式越来越难以适应“空间集聚”+“经济放缓”的新形势，是问题的根源所在。
相关建议
（一）西部大开发战略的转型：从经济增长到公共服务保障
在“经济放缓”+“空间集聚”的大背景下，西部地区发展面临着多种制约，中低端制造业竞争非常激烈、中高端制造业技术门槛较高， 过去依靠园区、新城和房地产建设的“以地谋发展”模式日益遭遇地方债务的困境而难以持续，我国现有的西部大开发战略需要新的转型。
内蒙古自治区鄂尔多斯市达拉特旗境内的库布其沙漠游客日渐增多。 图/ 中新社
正如世界银行在其《重塑世界经济地理》报告中指出， 一方面，随着经济社会发展， 经济活动趋向于在空间不断集聚，由此导致不同地区间的经济增长速度总是不同的，因此，让经济活动在空间上均匀分布、实现不同地区的经济增长齐头并进的政策意图常常难以奏效。另一方面，区域协调发展的要义不是强求各个地区经济发展水平一致，而在于不同地区的居民所享有的基本公共服务水平的趋同。只要在基础设施、制度安排等方面采取合理的政策举措， 完全可以同时做到不同地区之间经济增长水平的不同和居民基本公共服务水平的趋同，从而真正推进区域之间的协调发展。
为此，西部大开发战略面临着转型，需要在注重经济发展的同时更多转向对公共服务尤其是基本公共服务的保障。根据发达国家的经验， 虽然不同地区的经济发展水平不同，但其居民生活和福利水平却没有很大的差距。例如，美国发达的东西沿海地区人均GDP明显高于相对落后的中西部地区，但在各项居民基本公共服务指标数据上，却没有明显的差异。区域协调发展的关键是要推进人口的自由流动，采取合理的区域发展政策，在不同地区经济发展水平差距扩大的情况下推动居民基本公共服务水平的差异不断缩小。因此，西部大开发战略也需要根据经济活动在空间分布的客观规律，根据我国经济发展阶段的新变化来及时调整发展重点和目标。
事实上，党的十七大报告中明确指出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。”2018年中共中央、国务院印发的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中将我国区域协调发展的目标进一步明确为“努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当”。
为推进不同地区的基本公共服务均等化，我国实施了财政事权和支出责任划分改革，规范中央与地方共同财政事权事项的支出责任分担方式，并调整和完善转移支付体系，使中央财政更多向相对落后地区的基本公共服务投入倾斜。然而，与区域协调发展预期实现的基本公共服务均等化目标相比，仍有不小的差距。根据《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，中央将教育、医疗等八类18项基本公共服务作为中央与地方共同承担支出责任的事项，并根据各地的经济发展水平等因素， 确定中央和地方各自承担的比例，越是落后的地区，中央承担的比例就越高。例如， 根据《国务院办公厅关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》，西部地区的内蒙古、广西等12省（区、市）， 中央财政承担80%的基本公共卫生服务支出责任。然而，尽管中央在基本公共服务等事项上加强了对西部地区的转移支付，但由于落后地区的历史欠账较多等因素，西部地区居民享有的公共服务水平尤其是基本公共服务与发达地区相比，还存在明显差距。
（二）西部大开发战略的调整：“公民基本权利的中央化”
在已有的“地区竞争”和“政策倾斜”的制度安排下， 西部大开发战略是试图通过加快相对落后地区的经济发展来提高其居民的福利待遇，这是一种把“地”（区域）与“人”（居民）紧密连接的区域发展策略。如前所述，在我国经济整体放缓、人口总数下降、服务业经济占主导、经济活动空间规律不断加强的背景下，上述区域协调发展的传统策略正受到越来越多制约。西部大开发战略必须从更多注重经济增长，转向更加重视居民公共服务尤其是基本公共服务差距的缩小，以更好、更快地实现基本公共服务均等化。
西部大开发中推进居民基本公共服务均等化涉及的教育、社保、医疗等事项，都属于公民的基本权利，站在现代国家的角度，每一位公民所享有的标准、统一和普遍的基本公共服务，是中央负责的事项，应由中央政府加以保障， 即所谓“公民基本权利的中央化”。虽然在实施过程中，由于情况多样、信息复杂等各种原因，再加上中央政府自身的行政人员有限，各项基本公共服务保障的具体实施可以交由地方政府来执行，但责权仍是中央的，应当由中央承担相应的支出责任。当然， 居民基本公共服务均等化牵扯千家万户、各项服务事项也千差万别、极其繁复，“公民基本权利的中央化”不可能一步到位，具体在公民的基本权利中究竟包括哪些基本公共服务事项，这些事项的全国统一标准应该如何制定，中央政府又如何保证全国各地的基本公共服务事项公平、统一实现，都需要更深入的分析、探讨和解决，但“公民基本权利中央化”的大方向应该尽早明确。
西部大开发是一项长期、复杂、系统的工程，必须以更大的决心、更强的力度、更有效的措施，进一步加大对西部地区的支持，进一步加大改革力度，激发各方发展的积极性，充分发挥出西部地区的发展潜力和特色优势，为推进我国的现代化事业作出更大贡献。
（参考文献略）
作者为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员
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