增强宏观政策取向一致性提升经济发展质效

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姜富伟

内容提要: 

2023年底召开的中央经济工作会议提出,要增强宏观政策取向一致性。这是促使各类宏观政策形成合力,推动经济稳定增长的重要保障。目前,我国在宏观政策取向一致性建设上取得了一定成效,但在宏观经济政策与非经济性政策的协调与评估方面还存在不足。本文在系统梳理美国、欧盟和日本等发达经济体的宏观政策取向一致性建设经验的基础上,就增强我国宏观政策取向一致性提出政策建议。

当前,增强宏观政策取向一致性,促使各类宏观政策形成合力,是推动经济稳定增长的重要保障。目前我国在宏观政策取向一致性建设上取得了一定成效,但在宏观经济政策与非经济性政策的协调与评估方面还存在不足。本文在系统梳理美国、欧盟和日本等发达经济体的宏观政策取向一致性建设经验的基础上,从加强政策沟通和预期管理、制定经济友好型的非经济性政策、运用数理模型强化政策评估等角度提出政策建议。

增强宏观政策取向一致性,要以激发市场活力为导向。 图/ 中新社

宏观政策取向一致性的内涵

党中央、国务院高度重视提高宏观政策取向一致性。2022年召开的中央经济工作会议明确提出,“要更好统筹经济政策和其他政策,增强全局观,加强与宏观政策取向一致性评估。”2023年召开的中央经济工作会议进一步提出, “要增强宏观政策取向一致性。加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合,把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估,强化政策统筹,确保同向发力、形成合力。”提高宏观政策取向一致性,不仅仅是简单加强各部门政策之间的协调配合,还要战略性统筹各类宏观政策及其工具。这一理念为中国经济稳定发展赋予新动能,为构建中国自主的经济学知识体系提供新的理论支持。

自2021年底,我国面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力,出现一些政策实施最终效果与决策意图相偏离的情况。宏观调控政策偏离预定目标某种程度上是由于政策执行中出现了合成谬误。党中央综合研判国内外发展大局,提出“双碳”目标、整治规范房地产市场秩序等必要的战略决策,然而在执行过程中,一些中长期的、全局性的政策被短期化、地方化、碎片化执行, 出现政策合成谬误,可能导致与预期相反的结果,甚至对全局造成不利影响。在此背景下,为实现经济“量增质升” 的目标,2023年中央经济工作会议明确提出要增强宏观政策取向一致性。宏观政策取向一致性通过增强货币政策和财政政策的协调配合,同时将非经济性政策纳入宏观政策的评估范围,能够增强政策稳定性, 避免不同部门政策目标和政策工具的潜在冲突,促使各类宏观政策形成合力,改善市场预期,扭转总需求不足的局面, 进一步推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

加强宏观部门协调和配合,提高宏观政策取向一致性。图为福建漳州中菲经贸创新发展示范园区招银港片区。 图/ 中新社

因此,增强宏观政策取向一致性,要以激发市场活力为导向,通过在政策实施上强化协同联动,放大政策组合效应,以最大程度改善宏观调控的整体效果,为我国经济高质量发展保驾护航。

宏观政策取向一致性的国际经验

(一)美国

美国在实现宏观政策取向一致性方面积累了丰富经验, 主要体现在三个方面:健全政策协调机制、科学系统决策、凝聚政策共识,这些共同保证美国宏观政策取向的一致性。

第一,建立了完善的宏观政策经济部门与非经济部门的协调机制。该机制主要包括三种形式:一是垂直政策协调机制。例如美联储,主要通过联邦市场公开委员会(FOMC),向公众披露货币政策取向和前瞻性宏观经济信息,并且根据美国相关法律规定,美联储主席需一年两次分别出席参议院和众议院的听证会,与包括财政部长在内的行政和立法部门官员就货币政策相关问题进行协调。二是横向政策协调机制。该机制可以与其他经济部门协调,例如金融稳定监督委员会(FSOC), 由美国财政部长担任主席,委员包括美联储主席、证监会主席等;也可以与非经济部门协调,例如美国贸易代表办公室(USTR)下属的政府间事务和公众参与办公室(IAPE)是与农业部、商务部和劳工部等部门的联席协调机制,负责协调美国贸易政策中涉及农业、工业、劳工、环境等非经济部门政策。三是临时应急政策协调机制。2008年国际金融危机期间,美国总统与美国财政部长、美国联邦储备系统(简称“美联储”)主席和美国证券交易委员会主席三者在短期内密切协调,并与主要金融机构协商出台系统救市政策。

第二,重视运用数据分析进行系统科学的决策。美联储建立了复杂的FRB/US计量模型,它不仅可用于宏观经济预测,还可进一步分析货币政策、财政政策对宏观经济基本面的影响,为跨部门宏观政策和非经济部门政策协调提供数理模型依据。同时,美国商务部经济分析局设有专门的GDP 核算部门,与财政部、劳工部密切合作,及时准确地测算宏观经济数据,为决策提供数据支撑。而美国国会预算办公室(CBO)则通过专业的经济分析估计宏观政策变量参数,例如其对2009年美国政府针对经济大衰退提出的总额为7870 亿美元的美国经济刺激方案进行了参数评估,测算了不同财政政策工具乘数,用于后续决策。

第三,通过政策沟通凝聚政策取向共识。一方面, 美国总统通过国家经济委员会(NEC)和经济顾问委员会(CEA),定期或不定期与各政府部门负责人、各类专家学者沟通,凝聚内部共识。另一方面,有的部门通过发布政策报告、会议纪要、答记者问、公开演讲等形式与市场沟通引导预期,例如美联储通过发布FOMC会议纪要等形式向公众传递货币政策信息;有的部门则通过成立专家咨询委员会与市场机构代表进行政策沟通, 例如财政部通过国库借款咨询委员会(TBAC)与金融市场机构进行政策沟通。

(二)欧盟

欧盟通过加强财政货币政策协调、充分运用政策沟通工具和统筹经济政策和非经济性政策,增强宏观政策取向一致性。

第一,加强财政货币政策协调。欧盟财政政策和货币政策实施部门的分离,导致其政策协调程度较弱,这也是欧债危机爆发的重要内在根源之一。近几年,欧洲委员会尝试提高财政货币政策的协调配合水平。例如,为应对新冠疫情冲击,欧洲央行推行“大流行紧急购买计划”(PEPP),并以优惠利率实施“定向长期再融资操作”(TLTRO),为各成员国采取量化宽松政策提供空间。与此同时,财政政策通过就业援助计划和工资补贴为成员国缓解疫情冲击、保护就业发挥了关键作用,尤其是对一些债务和财政负担重的欧盟成员国更显重要。事实证明, 货币政策和财政政策的协调配合,在扭转欧盟经济衰退和防止物价螺旋式下跌方面取得巨大成功。

第二,充分运用政策沟通工具。欧盟采用“解读”兼“倾听”的方式实施政策沟通。欧盟使用的“解读”工具包括新闻稿、政策声明、经济公报和货币政策账户。政策声明用于阐述推动政策决策的影响因素,经济公报用于解读经济形势并分析政策热点,货币政策账户用于发布政策决议期间的信息。欧盟在“倾听” 方面的工具则具体表现为与学术界、民间组织、议会等就政策决议进行交流,通过欧洲央行倾听会议接收信件。事实证明,清晰明确的沟通加深了公众对政策内涵及其影响的理解,为公共政策的有效性保驾护航。

第三,统筹经济政策和非经济性政策。欧盟各成员国通过统筹经济政策和非经济性政策,获得了显著的发展成效。例如,在气候治理方面,欧洲委员会发布了名为“Fit for 55”一揽子计划,为欧盟实现气候目标提供了连贯、平衡的框架。“Fit for 55”计划涵盖气候、能源、土地、交通和税收等各个方面,在该计划中非经济性政策和经济政策形成配套体系,确保政策同向发力, 发挥政策合力。

(三)日本

日本“安倍经济学”中的“三支箭”政策组合,体现了宏观经济政策与非经济性政策一致性的重要性。“三支箭” 宏观政策组合主要包括:激进的货币政策(第一支箭)、灵活的财政政策(第二支箭)和多方面的结构性改革(第三支箭)。

第一,加强货币政策与财政政策的协调。日本央行实施了前所未有的量化宽松政策, 这是“安倍经济学”中第一支箭的核心。通过大量购买政府债券和其他资产,日本央行持续对抗通缩并不断刺激经济。与此同时,政府通过第二支箭实行积极的财政政策,扩大公共投资,提振国内需求,形成宏观经济政策合力。

第二,实施多方面的结构性改革。日本多方面的结构性改革计划主要包括产业再生计划、战略市场创建计划以及国际竞争计划,从而对日本产业、就业、高新技术、医疗、能源、农业、贸易等领域进行全方面结构性改革。例如,通过设立基金补贴接纳再就业人员的企业、增加保育员编制40 万人、延长产假至3年等措施提高人口出生率和就业率,促进相关产业发展。这些非经济结构性改革政策旨在提高日本经济的生产率和竞争力,与宏观经济政策配套,形成政策一致性合力。

第三,加强宏观经济政策与非经济性政策评估。“安倍经济学”政策组合实施后,日本经济呈现一定程度的复苏。超量化宽松的货币政策有效抑制了日元升值,支持了日本出口;财政刺激措施虽然在短期内提高了日本内需,但是,结构性改革进展较慢、效果不佳。随后,日本通过“五年计划评估”、发布具体政策指标等形式保证安倍经济学“三支箭”在日本政权更迭中政策的前后一致性。例如,鼓励创业项目在提出的三年内将创业率从近年的4.5%提升到10%以上等,这些具体政策目标起到了前瞻的政策引导效果。

我国宏观政策取向一致性建设

近年来,我国高度重视加强宏观政策取向一致性。不但货币政策和财政政策等宏观政策要增强一致性,而且非经济性政策也要纳入宏观政策取向一致性评估范畴,进一步强化政策之间的统筹。目前主要做法有:一是建立宏观政策协调机制,通过中央财经委员会加强宏观政策战略谋划,增强系统观念,推动协同落实。二是加强宏观政策一致性评估。2022年,国家发展改革委牵头建立了政策文件评估机制, 开展新出台政策与宏观政策取向一致性评估工作,国务院各部门出台文件凡涉及宏观经济稳定和市场预期稳定的,由国家发展改革委开展宏观政策取向一致性评估。三是加强部门间宏观政策协调和配合。如国家发展改革委、中国人民银行、中国证监会、财政部、工信部、生态环境部、科技部等宏观政策部门在政策制定时不断加强宏观部门协调和配合,提高宏观政策取向一致性。

但我国在宏观政策取向一致性建设方面还存在一些不足。例如,与美联储的FRB/ US模型和CBO的评估模型相比,中国在运用定量模型、人工智能等数字技术进行系统决策、定量分析评估方面的能力还有待加强。此外,我国在制定和实施非经济性政策时, 与经济政策的协调配合不够。一些非经济性政策缺乏市场化导向,较少考虑不同地域和行业的经济发展需求,忽视了政策对宏观市场主体预期和经济运行的影响。例如, 近年来一些地区在环保治理中采取“一刀切”的执法方式,对企业正常生产经营造成影响;有的地方在调控房地产市场时,过度依赖行政手段,缺少市场化债券定价机制,放大了地方政府债务违约风险。

增强宏观政策取向一致性的政策建议

针对我国当前在宏观政策取向一致性建设方面的不足,并结合其他国家的先进经验,本文提出以下三方面政策建议。

(一)加强政策沟通和预期管理,提升政策透明度和可预期性

预期是经济周期的重要驱动因素,预期指导经济主体的决策,同时也影响经济政策的执行效率。预期管理在政策制定中已成为一项核心任务, 通过政策沟通提升政策透明度和可预期性也已成为一种国际趋势。积极的政策沟通能够给予市场确定的前瞻性指引,引导市场形成一致预期, 有利于保障各类宏观政策顺利推行。为此,可以采取以下具体做法:第一,参考美国与欧盟的做法,将政策沟通纳入各部门的常备工具箱,在政策实际落地前做好事前沟通,必要时进行事后解释。第二,在进行政策沟通时增强前瞻性内容的披露,包括对未来国内外形势的展望、下一步可能采取的宏观政策等,从而向市场提供更多有价值的信息。第三,注重与市场的双向沟通,通过举行座谈会、新闻发布会等沟通形式,积极听取来自市场的意见并予以回应, 以市场的反馈为政策的完善提供重要参考。

(二)加强政策协调配合,提升整体政策效果

不同方面宏观政策的制定涉及多个决策部门,包括中央银行、财政部以及社会政策制定机构。这些部门可能拥有不同的目标、工具和时间表,特别是非经济性政策着力于社会公平、环境保护等领域,这可能与经济政策的经济增长或就业目标相冲突。这些因素往往容易造成合成谬误问题。加强不同政策的协同联动性是防范合成谬误形成的关键,从而实现不同政策组合发挥“1+1 >2”的效果。具体而言,第一,非经济性政策的制定应围绕经济友好型方向进行,从长期效果来看,应该不损害甚至促进经济的潜在增长,从而实现经济目标与非经济目标的双赢。第二,参考美国政府部门之间的纵向、横向以及临时应急协调机制建设,健全我国跨部门的政策协调机制, 确保不同方面政策的制定和实施相互协调。第三,参考日本推出多方面结构性改革的做法,建立全面一体化的宏观经济战略,从而使得财政政策、货币政策、产业政策、社会政策等各个领域的政策形成一个整体。

(三)加强政策效果评估,提升科学决策能力

准确评估不同政策的效果以及政策间的相互影响作用是后续决策的重要依据,特别是将非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估后, 更加要求能够准确评估非经济性政策效果并充分考虑其对经济政策的溢出影响。随着不同政策目标的权衡日趋复杂,政策效果评估难度增加,数字技术工具在政策评估中的应用成为必要。为此, 可以采取以下具体做法:第一,建立政策整合评估机制, 定期评估各部门政策的协同效果并出版相关评估报告,有助于及时发现政策之间的冲突之处,并提供相应的调整建议。第二,重视对非经济性政策执行情况的跟踪评估,系统评估非经济性政策对于经济活动的影响,避免非经济性政策对宏观经济政策的掣肘。第三,重视数理模型在政策评估中的应用,参考其他国家善于运用人工智能和数据分析进行科学决策的经验,通过基于数理模型的有效监测和反馈机制,能够及时发现并纠正政策实施过程中的不一致性问题。

作者为中央财经大学金融工程系主任、教授、博士生导师

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