王维博 黎 洁
内容提要：
基本公共服务是“农村基本具备现代生活条件”和“让农民就地过上现代文明生活”的重要支撑之一。2021年和2022年中央一号文件分别提及，“强化农村基本公共服务供给县乡村统筹”“加强基本公共服务县域统筹”，2024年中央一号文件再次强调， 完善农村公共服务体系，推进城乡学校共同体、紧密型县域医共体建设，其总的思路还是县乡村统筹。基于此，本文重点从资源配置和职责分工两个层面明确了县乡村统筹的内涵；同时，在充分了解已有县乡村统筹实践做法的基础上，提出强化县乡村统筹的组织领导和整体规划、建立健全县乡村职责清晰和功能衔接互补的分工协作机制、加大县域内公共服务资源要素均衡配置、更加注重数字赋能等推进路径。
基本公共服务事关民生福祉，事关社会公平正义。党的二十大报告明确指出，到2035 年，我国发展的总体目标之一是基本公共服务实现均等化。当前，我国城乡发展不平衡的突出表现是基本公共服务发展水平的不平衡，特别是农村基本公共服务供给依然不足。在强国建设、民族复兴的新征程上，如何进一步缩小城乡基本公共服务差距，是一项极其重要的现实课题。2021年和2022 年中央一号文件分别提到， “强化农村基本公共服务供给县乡村统筹”“加强基本公共服务县域统筹”。2024年中央一号文件再次强调，“完善农村公共服务体系”“推进城乡学校共同体、紧密型县域医共体建设”。其总的推进思路还是城乡一体化、县乡村统筹。县乡村统筹是农村基本公共服务供给创新发展的重要形式， 旨在提高农村基本公共服务可及性和供给效能，实现县域内城乡基本公共服务一体化这一公共政策目标。
农村基本公共服务供给县乡村统筹意义重大
从概念内涵看，县乡村统筹至少有两层含义。一方面是地理空间概念，县乡村属于县域范畴，重在强调公共服务资源在县城、乡镇、村庄的科学布局和梯度配置。另一方面是职责分工概念，县城、乡镇、村庄三级功能定位、资源禀赋、优势长项不尽相同，重在强调县乡村三级分工协作、上下联动和密切配合。农村基本公共服务供给县乡村统筹，是以县域为基本单元，通过调整优化公共服务资源空间配置、明确界定不同层级职责定位， 形成县域统筹规划布局、县乡村功能衔接互补的基本公共服务体系。
一是适应农村人口和经济社会形态变化趋势。从人口要素看，近年来，农村人口空间分布发生深刻调整。农村人口跨省流动趋缓，县域内短距离流动明显增加，尤其是向县城集聚现象普遍。以义务教育为例，通过对《中国统计年鉴》相关年份数据计算得出，在乡村就读的学生比重明显降低，农村学生进入县城或镇就读态势明显（见表1）。与此同时，越来越多的高龄农民工选择返乡在县域内就业。从经济社会形态看，随着新型城镇化和乡村振兴战略的全面推进，特别是交通基础设施条件的改善，乡村社会不再是一个封闭的社会， 其开放性逐渐增强，县域内城镇与乡村的联系日益紧密。这些新现象给农村基本公共服务供给带来了挑战，县乡村统筹是对这一变化的有效回应。
表1 城区、镇区、乡村师生情况（2020-2022 年）
注：根据《中国统计年鉴》相关年份数据计算。
二是契合以县域为基本单元推进城乡融合发展的要求。党的十九大对城乡融合发展作出重大决策部署，2021年中央一号文件提出要加快县域内城乡融合发展，把县域作为城乡融合发展的重要切入点。今年中央一号文件对“促进县域城乡融合发展”再次作出新部署、提出新要求。城乡融合发展是一项复杂的系统性工程， 包括经济、社会、文化、生态、社会治理等多领域融合， 其核心目标之一就是实现城乡基本公共服务均等化。2019年出台的《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，专门就建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制作出具体安排。农村基本公共服务供给县乡村统筹，是以县域为基本单元推进城乡融合发展的应有之义。
三是有助于推动城乡基本公共服务均等化。公共服务有其特定的服务对象，必须在合理的服务半径内才能有效提供。《中国县域高质量发展报告2023》显示，截至2022年底，中国内地共有县域1866 个，一半以上的人口居住在县域，这些人口基本上需要在县域范围内获得各项基本公共服务供给。县域既包括城又包括乡，选取县域这一地理空间来实现县乡村基本公共服务一体化具有现实可行性，其风险可控、成本较低，操作性更强， 更容易实现标准统一、制度并轨。同时，县域还是一个福利共同体，基本公共服务大多也是以县为基础统筹的。只有实现了县域内基本公共服务一体化，才能推动实现更大范围的城乡基本公共服务均等化。
2023 年四川省巴中市通江县修建米仓大道，构建更加快捷的城乡交通网络。 图/ 中新社
农村基本公共服务供给县乡村统筹的路径
农村基本公共服务供给县乡村统筹，这一表述虽然在2021年中央一号文件中才明确提出，但相关实践早已有之。比较典型的有：紧密型县域医疗卫生共同体、县域内义务教育一体化建设、县乡村衔接的三级养老服务网络建设等。调研发现，部分地区县乡村统筹的力度还不大，统筹方式方法也不够清晰，需要进一步深化拓展。
第一，加强对农村基本公共服务供给县乡村统筹的组织领导和整体规划。一是建立组织协调机构。从横向看，基本公共服务涉及部门较多，以县乡村衔接的三级养老服务网络为例，牵涉民政、发改、财政、卫健、自然资源、住建等多个部门。从纵向看，涉及县乡村三个层级。仅靠单一部门或县乡村某一层级难以有效推进三级统筹，应建立包括多部门、多层级在内的组织协调机构，建立常态化的联席会议制度，统筹分散在各部门、各层级的资源，从而形成整体推进合力。二是加强统筹规划和顶层设计。从已有实践看，国家层面和一些地方就部分农村基本公共服务供给县乡村统筹出台了指导意见或实施方案，而极少从整体上对其进行规划设计。在以县域为基本单元推进城乡融合发展的战略背景下， 应更加重视农村基本公共服务供给县乡村统筹的顶层设计， 在紧密型县域医共体、县域内义务教育一体化改革等县乡村统筹实践做法的基础上，研究制定农村基本公共服务供给县乡村统筹的指导意见，明确阶段性目标和推进县乡村统筹的重点任务。三是加快推进试点示范。在东部、中部、西部和东北地区优先选取一批基础条件较好的县域，开展县乡村公共服务一体化示范建设， 探索基于整县推进的实践模式并总结典型经验，如重庆市已率先开展“县乡村公共服务一体化”市级试点，首批试点在九龙坡等6 个区县开展。
第二，建立健全县乡村职责清晰、功能衔接互补的分工协作机制。职责清晰、功能衔接互补的分工协作机制是农村基本公共服务供给县乡村统筹的核心所在。一方面，突出分工，明确县乡村三级功能定位。本质上，县乡村三级组织的权能和资源禀赋不同，这就决定了各层级所承担的公共服务职责不同。从已有实践看，县乡村三级之间的职责分工，既可以按照服务对象进行划分，如县乡村衔接的三级养老服务网络建设；也可以按照工序流程进行划分， 如县乡村三级联动的农村生活垃圾收运处置体系。总体而言，不同类型的基本公共服务应选择合适的标准划分各层级之间的职责。一般，划分职责时应突出县城的专业性服务功能，乡镇的综合性服务功能，村级的基础性服务功能。另一方面，突出协作， 发挥县乡村三级联动效应。在明确三级功能定位的基础上，形成层层联动、相互支撑、密切配合、无缝衔接的责任体系。
第三，促进县域内公共服务资源和要素均衡配置。一是优化调整空间布局。结合乡村建设行动，充分考虑地区人口分布、地理位置、交通条件等因素，统筹兼顾资源配置效率和服务可及性，科学设置服务半径和服务人口，通过撤并、新建、改扩建等方式，合理规划县域内公共服务资源配置和布局结构。二是加强公共服务硬件设施改造提升。县乡村三级基础设施和服务站点建设， 是农村基本公共服务供给县乡村统筹的基础支撑，应持续加大投入力度，层级上应把重点放在完善乡镇和村一级公共服务设施上，深入推进标准化建设；内容上应把重点放在养老服务设施、生活垃圾收运处置设施、公共就业创业服务平台建设上。三是促进人才等各类要素资源贯通共享。持续推进中小学教师“县管校聘”改革，加大义务教育学校校长、教师交流轮岗力度，深入实施基层卫生健康人才“县管乡聘村用”。通过改革工资待遇、职称评审、职务晋升等激励措施，推动县域内公共服务人才自由流动。同时，结合不同基本公共服务类型，有条件的县乡村应实现人财物统一管理、统一调配。
湖北省宜昌市秭归县实验小学学生与教联体学校学生同上音乐课。 图/ 中新社
第四，更加注重数字赋能。数字技术在推动农村基本公共服务供给县乡村统筹中发挥着基础性支撑作用。随着互联网、大数据、人工智能等技术的迅速发展，特别是近年来数字乡村战略的提出与实施， 我国数字乡村建设发展较快、成效显著。数字技术能够突破时空限制，改变传统的公共服务供给方式。一方面，数字技术可以推动城市以及县城优质公共服务资源下沉到村、户，使农村等偏远地区、居住分散地区、服务设施薄弱地区可以实时共享优质公共服务，增强了基本公共服务的可及性。另一方面，依托数字技术，还可以有效降低公共服务供给成本，以较低成本实现更大范围共享，提高了公共服务资源配置效率。因此， 应加快推进数字技术与农村基本公共服务全方位深层次融合。但与城市相比，农村网络基础设施建设依然薄弱。应加快补齐农村地区数字基础设施短板弱项，尤其要加大义务教育、医疗卫生、养老服务等基本公共服务领域数字化、网络化改造。依托数字乡村建设，打造“互联网+公共服务”平台，深化远程教育、远程医疗、智慧养老等模式应用，推动数字技术在基本公共服务领域全覆盖。此外，还要加强网络技能培训，提升农民数字素养。
县乡村统筹是一种方式， 其目的是优化资源配置，提高农村基本公共服务供给水平， 推动县域城乡基本公共服务一体化。需要注意的是，因基本公共服务种类较多，不同类型的基本公共服务供给县乡村统筹的方式自然存在差异。从已有实践看，同一类型的基本公共服务供给在不同地区， 其县乡村统筹的方式也不一样，县域医共体就有紧密型和松散型两种统筹方式。因此，各地应根据自身经济社会发展实际，结合不同类型基本公共服务特点，因地制宜， 选择和探索符合自身实际的基本公共服务供给县乡村统筹方式。此外，不同类型的基本公共服务供给县乡村统筹的层次也是有差异的，一些公共服务类型只需要县域层面统筹， 而随着经济社会发展和条件成熟，一些公共服务类型还要实现市域、省域统筹乃至全国统筹。
作者单位：西安交通大学公共政策与管理学院
Visits: 412