李登旺
内容提要：
当前，我国县域常住人口外流趋缓，县域内部城镇化加速、城乡双向流动渐成趋势， 不同县域人口集聚和流失不断分化，对县域经济发展和城乡基础设施布局建设、基本公共服务均衡配置提出新的要求。建议顺应城乡人口流动新趋势，因地制宜探索县域城乡融合发展路径，构建多层级县域城乡融合发展格局、梯度配置县域城乡公共资源和服务设施，分类明确县域经济发展定位和思路。同时，围绕农业转移人口就地市民化、创新要素保障机制、健全多元投入机制、强化体制机制支撑等方面加强县域城乡融合发展政策供给。
习近平总书记强调，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。县域是以县城为中心、建制镇为纽带、广大农村为腹地的区域，承载着全国超过60%的户籍人口、超过50%的常住人口、约40%的城镇人口和超过半数的农民工，是协调推进新型城镇化和乡村振兴的关键节点和重要突破口。作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，县级政府具备完整的财政权和国土空间规划权，有能力、有条件采取综合性举措，全方位推进城乡融合发展。
人口要素既是促进经济社会发展的重要动力源，也是城乡融合发展的根本出发点。改革开放以来，我国长期处于城镇化高速发展阶段，大量农村劳动力向都市圈、大城市转移，县域人口一直处于大规模净流出状态，城乡融合发展的重心在城市。随着新型城镇化战略和乡村振兴战略的深入实施，县域发展环境逐步改善， 农业多种功能不断拓展、乡村多元价值持续提升，外出农民工返乡就业创业趋势明显，城乡人口流动呈现出一些新趋势新特点。这些新趋势新特点将进一步加速不同类型县域功能定位和发展路径的分化、重塑县域内部城乡发展空间格局，给县域经济发展带来重要影响，也对县域城乡基础设施布局建设和基本公共服务均衡配置提出新的要求。因此， 推进县域城乡融合发展，既要科学把握城乡人口流动趋势、明确发展定位、强化顶层设计，也要瞄准城乡融合发展重点领域和薄弱环节优化资源配置、精准聚焦发力。
科学把握城乡人口流动新特征
总体上看，当前城乡人口流动呈现出县域人口外流减缓，县域内部城镇化加速，城乡双向流动渐成趋势，县域之间人口集聚和流失不断分化等新特征。
（一）县域常住人口流失趋缓，人口规模依然庞大
进入新世纪以来，伴随着经济社会快速发展，城镇化进入高速增长时期，县域常住人口大规模流失，占全国人口比重持续下降。2000年，我国县域（含县级市、旗和自治旗）常住人口数量约为7.81亿人，占全国人口的比重约为63 .0 4% （在分析人口数据时，按照七普的区划情况对在2 0 0 0 — 2 0 2 0 年期间撤县（市）设区的区，统一将设区前的数据纳入市辖区进行分析，从而剔除区划变动的影响，下同）。2010 年，县域常住人口数量减少至7 . 8 0 亿人、较20 0 0 年减少了约10 0万人，占全国人口的比重下降至58.59%、较20 0 0 年下降了约4.45个百分点。2020 年，县域常住人口数量进一步减少至7.45亿人、较2010 年减少了约350 0万人，占全国人口的比重加速下降至52 .87%、较2 010 年下降了约5 .7 2 个百分点。二十年间，县域常住人口数量减少了约360 0万人，占全国人口的比重下降了10 .17个百分点。
随着我国城镇化由高速增长转向高质量发展，县域常住人口尽管总体上仍呈下降态势，但人口流失逐步趋缓、人口规模依然庞大。截至2021年底，县域仍然承载了全国六成以上的户籍人口、超过一半的常住人口和四成左右的城镇人口。调研发现，近年来县域常住人口变动趋稳，县域净流出、净流入速度均不断趋缓。如，东北地区吉林省扶余市人口机械增长率多年为负，近年来人口外流逐渐趋缓，2019年机械增长率降至—0.018%；东部地区浙江省长兴县近五年人口小幅增长，累计净增加约1.4 4万人；一些中西部县域人口仍在减少，但随着劳动密集型产业向中西部转移和“土特产”乡村产业蓬勃发展，农民工返乡规模在不断增加。
（二）县域内部人口向县城和中心镇加速集聚，县域城镇化率提升较快
农村人口向城镇转移落户是大势所趋，县域城镇尤其是县城（含县级市城区，下同）已成为农民就地就业、就近城镇化的首选地点。20 0 0 —2020 年，全国城镇人口从4.57亿人增长至8. 9 9 亿人；其中，县域城镇常住人口从1.7亿人增长至3.63亿人。尽管人口占比有所下降，但仍有近四成的人口在县域实现城镇化，与直辖市、省会城市和地级市相比， 县域城镇人口占比依然最高。随着县城综合承载力和发展质量不断提升，大量农村人口以进城就学、进城择业、进城生活为主要目的持续涌入，县城在县域城镇中的首位度不断提高。截至2021年底，全国县城及县级市城区人口约为2.7亿人，约占县域城镇人口的七成和全国城镇人口的三成。值得注意的是，尽管农民进城踊跃，但由于城乡生活水平差距不断缩小，加之担心农村土地权益等得不到保障，进城农民在城镇长期稳定落户的意愿并不高。调研发现，相当一部分乡村人口为了子女享受更加优质的教育资源而进城落户，待子女完成学业后又迁回原籍。
与此同时，不同地区县域的中心镇和一般集镇人口流动存在一定差异，一些区位相对优越、产业基础较好的中心镇人口略有增加，部分经济发展相对薄弱的一般集镇人口仍在持续减少。以西部地区云南省鲁甸县为例，近年来县城城镇化率每年提高2 个百分点， 新增城镇人口中县城人口占比高达80%；青海省互助县城镇常住人口呈现县城净流入、中心镇和一般集镇净流出趋势， 2 0 2 0 年县城净流入18 . 5 6万人，中心镇、一般集镇分别净流出5.7万人、5.76万人。此外， 伴随着乡村发展环境持续优化、一系列“人才下乡”支持政策的出台，东部地区县域城乡人口双向流动渐成趋势，但中西部地区县域仍以人口“乡— 城”单向流动为主。
（三）县域之间人口流动呈现分化态势，不同类型县域发展差距进一步加大
由于区位条件、资源禀赋等发展基础差别的客观存在， 不同县域人口流动呈现出明显的分化态势，进而加大了不同类型县域经济发展水平的差距。总体上来看，东部沿海发达地区县域、中部大城市周边县域具有承接大城市产业转移的天然优势，就业机会相对充裕，对人口具有相对较强的吸引力，集聚效应明显，人口保持平稳或有所增长。调研发现，福建省福清市近五年常住人口年均净流入约1.1万人， 城镇常住人口年均增加2 . 0 3 万人；浙江省长兴县近五年外来常住人口近20万人，目前仍存在一定用工缺口。东北、中西部地区人口大县，尤其是一些粮食主产县域，由于经济发展较为滞后、产业支撑能力较弱、人居环境品质有待提升， 人口流失仍在持续。这些流失的人口普遍是文化素质相对较高的年轻人，这一趋势会进一步加速人口流失县域的老龄化程度，对县域经济可持续发展和长期增长造成不利影响。
因地制宜明确县域城乡融合发展路径
推动县域城乡融合发展， 应顺应城乡人口流动新特征新趋势，推进以县城为重要载体的城镇化建设，提升县城综合承载能力，构建“县城— 中心镇—重点村”多层级城乡融合发展格局，逐步实现县域基础设施一体建管、公共服务均等供给、富民产业统筹发展，分类明确县域经济高质量发展定位和思路，率先在县域内破除城乡二元结构。
（一）构建多层级县域城乡融合发展格局
围绕县域内不同层级城乡空间节点，探索打造以县城为牵引、中心镇为重要枢纽、重点村为基础的多层级县域城乡融合发展体系。鼓励县城做优存量、提升品质，中心镇适当增量、突出特色。结合实际推进以县城为重要载体的城镇化建设，因县施策补齐县城医疗、教育、市政设施、住房保障等短板，强化县城综合服务能力。东部地区人口净流入县域，财力普遍较为雄厚，应全面实施县城“ 补短板、强弱项”项目； 中西部地区人口净流出县域应突出重点，有针对性地强化县城人居环境、交通等基础建设。根据人口规模、产业基础、交通条件等规划建设一批中心镇，按照县域产业分工壮大支柱产业，将中心镇建设成为县域城乡融合发展的重要枢纽和县域经济发展极，提高中心镇建设标准和人口承载能力，优化镇区教育、医疗等公共服务，发挥城镇对乡村发展的辐射带动作用。按照“集成村级公共服务便民服务、淡化人口聚集功能”思路在乡镇内部建设若干重点村，打造成为乡镇内部次中心，引导村级教育养老、文体娱乐、电商网点等场所设施向重点村布局，并将服务覆盖至周边村庄。
（二）梯度配置县域城乡公共资源和服务设施
明确县城、中心镇、重点村功能分别为县域人口集聚中心、服务农民区域中心、乡村生活圈，根据覆盖人口数量和服务半径合理配置公共资源和服务设施，逐步实现县、乡、村三级功能衔接互补。按照“ 城镇与农村一体、基础配套与公共服务并重”原则，统筹城区、集镇、乡村功能布局，搭建全域基础设施框架， 分层分类推动基础设施建设往乡村延伸。对距离县城较近的乡镇采取以县城为中心向周边辐射的方式，对距离较远的探索以镇区为中心全覆盖的方式，逐步实现县域基础设施一体化。鼓励探索县域城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。推广应用紧密型医共体、城乡教育联合体等县域公共服务共同体模式，以城带乡、一体化提升村级公共服务水平，推动县域基本公共服务均等化。
根据村庄类别和城乡社区服务圈合理确定村庄建设标准，对于集聚提升、特色保护类村庄可适当提高建设标准，有序推进村庄基础设施和公共环境改造提升；搬迁撤并类严控建设标准、严格限制新建扩建活动；城郊融合类可纳入城镇统筹建设，逐步实现基础设施互联互通、公共服务共建共享。根据设施属性，按照“必设、应设、可设”三种配置，分类配置公共服务设施。如，垃圾收集点、垃圾转运及无害化处理等为“必设”项目，文化广场、公共厕所等为“ 应设”项目，村级污水设施、村级绿地游园等“可设”项目则根据发展需求灵活设置。
（三）分类明确县域经济发展定位和思路
立足不同类型县域区位条件和比较优势，找准发展定位、明确发展思路，培育主导产业、优化产业布局，增强县域就业吸纳能力，推动县域经济高质量发展。
对于大中城市周边县域， 应充分依托区位优势，积极承接产业转移，主动融入城市经济圈。积极承接城市群、都市圈中心城市向外疏解转移的一般制造业、区域物流基地、专业市场等功能和设施，共享医疗、教育等公共服务资源， 强化产业配套服务功能，发挥产业延伸辐射作用，与中心城市形成产业分工协作和优势互补，吸引更多农业劳动力就地转移就业。
对于专业功能县域，应确立差异化定位，重点打造优势制造业、服务业、乡村特色产业集群，支持特色产业集群提档升级。依托专业功能县域特色资源和产业基础，因地制宜建设产业园区、商贸物流中心和区域专业服务中心， 推进产业优化升级、布局适度集中，提升区域产业集中度与人口集聚力，带动乡村产业发展。
对于农产品主产区县域， 应立足农业农村特色资源， 围绕“土特产”要求，打造一批扎根县域、特色鲜明、利益联结紧密的富民乡村产业。发展农产品产地初加工和精深加工，推进加工产能向城镇和园区集聚发展。拓展乡村多种功能，挖掘乡村多元价值，鼓励发展乡村旅游、休闲农业、特色手工业以及家政、养老、护理等生活性服务业， 实现一二三产业融合发展，创造更多本地就业机会和致富机遇。
对于生态功能区县域，应坚持保护为主、限制开发，稳妥有序引导超载人口转移，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”理念，完善生态补偿机制，探索生态价值多元实现路径。
强化县域城乡融合发展的政策保障
针对不同类型县域人口流动趋势、县域发展方向，瞄准城乡融合发展重点领域和薄弱环节，围绕农业转移人口就地市民化、创新要素保障机制、健全多元投入机制、强化体制机制支撑等方面，加强县域城乡融合发展政策供给。
（一）健全农业转移人口就地市民化机制
适应县域人口“ 外流减缓、县城集中”趋势、“双向流动、亦城亦乡”常态、“居住在城、户籍留乡”意愿，一方面通过设置集体户口等方式彻底消除农民在城镇落户的隐形障碍，另一方面在县域内全面实行以常住地登记户口提供公共服务的制度。探索建立城乡双向流动落户通道，允许符合一定条件的入乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户并依法享受相应公共服务，符合条件的可依法享受除土地承包权、宅基地使用权、土地征用补偿费之外的其他农村集体经济组织成员权利。平等保护进城农民在农村的各项财产权益和下乡市民的合法权益， 促进县域居民在城乡之间自由流动。
（二）创新县域城乡融合发展要素保障机制
在人才方面，统筹本土人才培育与外部人才招引两种资源，积极破解县城人才下乡难题。探索建立城市人才定期服务乡村制度，树立柔性用才理念，不求所有、但求所用，鼓励城市医生、教师、科技等各类人才以多种形式定期到基层开展服务活动。
在土地方面，紧抓大中城市进入城市更新阶段、土地需求下降的机遇，充分盘活农村各类低效闲置土地，更多用于县域发展和乡村振兴。完善城乡建设用地增减挂钩节余指标跨区域交易机制，优先用于县域乡村建设、乡村发展和县城建设。结合全域土地综合整治试点，探索农村存量建设用地通过增减挂钩实现县域内跨村组异地区位调整，解决乡村建设用地细碎化难题。顺应县域农业转移人口“ 城乡两栖”实际，支持县域房地产市场更好满足进城农民合理住房需求，支持利用农村集体经营性建设用地为县域城镇建设保障性住房。
（三）健全县域城乡融合发展多元投入机制
加大中央、省、市财政资金对县域城乡融合发展的投入力度，允许县级整合使用不同部门下达的同类型或衔接型项目资金，提高资金管理效率和使用效益。如，允许县级整合农业农村部门下达的农村“厕所革命”项目资金和住建部门下达的污水管网、污水处理项目资金，避免重复建设和资金浪费。支持县级发行一般债券、专项债券用于城乡基础设施建设、基本公共服务供给、县城补短板强弱项等项目。切实提高地方土地出让收入用于农业农村的比例，统筹一定比例资金重点用于支持粮食主产县域发展。探索建立涉农部门推荐项目、金融监管和财政部门合规审核、金融机构市场化放贷、人民银行提供流动性支持的融资模式， 增加县域基础设施建设中长期信贷投放。构建政府投入与社会资本投资联动机制，引导社会资本投入县域城乡建设，完善社会资本投资指引、事中监管、风险防范等制度设计。
（四）强化县域城乡融合发展体制机制支撑
一方面，在财政资金使用、土地利用、机构编制配置等方面赋予县级更多资源整合使用、决策自主权。探索构建需求导向的“菜单式”赋权模式，由县级提出需求、省直市直部门对接，精准合理赋予县级有用好用的经济社会管理权限。另一方面，进一步理顺县镇权责关系，稳妥推进“强镇扩权”。理顺县镇财政分配关系，合理划分财政事权和支出责任，赋予乡镇更加灵活的财税自主权；加大放权赋权力度，通过依法委托或授权等方式赋予中心镇部分县级管理权限。此外，探索建立城乡发展一体化规划机制， 坚持城乡融合、一体设计、多规合一，以县域为整体统筹推进县域、乡镇国土空间规划、实用性村庄规划和经济社会发展规划编制，提升县域城乡规划的可持续性、衔接性和引领性。
【本文系国家社科基金重大项目“统筹推进县域城乡融合发展的理论框架与实践路径研究”（项目编号：2 2 & Z D112）的阶段性研究成果】
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
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