周宏春
内容提要：
本文梳理了我国自愿减排交易市场的发展历程，并对《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》进行解读。本文认为，建立一整套被广泛接受、科学有效、公开透明、公平公正的制度规则和技术规范体系，将保障碳市场安全、稳定、有效运行。本文强调，要特别重视碳市场、碳金融方面的风险防控，确保自愿减排市场健康可持续发展，确保碳金融在助力我国绿色低碳转型发展中发挥积极作用。
2023年10月19日，生态环境部、国家市场监督管理总局联合发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以下简称《办法》），以规范全国温室气体自愿减排交易及相关活动。温室气体国家核证自愿减排量（C C E R）交易是利用市场机制控制和减少温室气体排放的重要政策工具，并与碳配额市场一起构成我国的碳市场体系。CCER的重启将引发连锁反应，带动碳市场交易的活跃和参与度，也会带动碳金融的加快发展。本文从碳市场发展的角度对《办法》的相关内容进行分析解读。
我国自愿减排交易市场发展历程
碳排放权交易起源于1992 年签署的《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》）、1997 年联合国气候变化框架公约第三次缔约方会议（C O P 3）通过的《京都议定书》及后续缔约方会议文件。1995年在德国柏林召开COP1，通过了“ 试验阶段共同执行活动的决定” （A I J），试验不同国家之间能否通过项目合作，以较低的成本实现相同的温室气体减排量，并形成碳市场雏形。《京都议定书》规定，发达国家在第一承诺期（2 0 0 8—2 012年） 可以通过第12条的清洁发展机制（C D M）、第6 条的联合履行（JI）来实现《京都议定书》下的碳减排承诺。在全球启动CDM及J I 项目交易后，2003 年美国芝加哥最早成立自愿减排交易机构芝加哥气候交易所（CCX），后来CCX被收购。
我国碳市场可追溯到19 9 5 年，起步于碳减排项目国际合作，可分早期探索期、CDM项目合作期、国际国内市场融合期及全国市场形成发展期等四个阶段。
（一）19 9 5 — 2 0 0 1年是早期探索阶段
依据AI J 决定，我国有关部门牵头制定发布了“共同执行活动”实施管理办法。1995 年—20 01年，我国与挪威、日本等国共同执行4个AIJ 项目， 分别为首钢干熄焦项目、河南商丘热电联产项目、辽阳铁合金电弧炉项目和哈尔滨印染厂锅炉改造项目。就项目基准线方法学、额外性评估、排放量监测等问题，中外专家开展了全方位研究，并向《公约》秘书处提交了研究成果。通过开展试验性项目的国际合作，我国积累了碳交易国际合作的经验及方法论研究的丰硕成果，为后期参与更广泛的CDM项目的国际合作奠定了坚实基础。
（二）2 0 0 2 — 2 0 1 2 年为C DM项目国际合作阶段
2 0 01年，COP7 在摩洛哥马拉喀什召开，制定了《京都议定书》实施细则，包括批准成立C DM 执行理事会及其秘书处。2 0 0 2年全球启动实施CDM项目，中国政府积极参与，组织实施了CDM能力建设培训，参与编制CDM合作规章及一系列指导性文件，参与国际规则制定等大量活动。从2006年开始中国CDM项目的国际合作呈爆发式增长，到2012年已占全球CDM项目的一半以上，不仅极大促进了风电、光伏发电、小水电、工业余热利用、农村沼气、畜禽废弃物处理、垃圾焚烧发电等领域的减碳技术装备的快速发展，也显著提高了参与中国CDM项目合作的相关机构的能力。中国政府从CDM收益中提取了部分收益用于成立中国清洁发展机制基金，该基金成为促进中国绿色低碳转型发展的重要基金。
（三）2 0 1 3—2 0 2 0年是国内碳市场试点阶段
我国在开展CDM项目国际合作的同时，也为碳市场发展做了大量前期准备。2010年9月，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，要求建立和完善主要污染物和碳排放权交易制度。2011年3月，我国“十二五”规划纲要明确，要逐步建立碳市场和推进低碳试点示范工作。同年，国家发展改革委批准在北京、天津、上海、深圳、重庆、广东和湖北等七地开展碳交易市场试点。四川、福建两地其后也开展了碳市场交易。试点市场覆盖了电力、钢铁和化工等2 0 多个行业，涉及约3000家重点排放企业。
2012年，国家发展改革委发布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，推出国家核证自愿减排计划；《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》2012年10月印发；2014年，启动温室气体自愿减排项目备案审核工作，并完成首批CCER备案。2015年，国家发展改革委自愿减排交易信息平台上线，从而形成了覆盖全国的CCER市场、地方碳交易市场、联合国CDM市场、国际自愿碳交易市场并存的发展格局。
由于《京都议定书》第二承诺期（《京都议定书》多哈修正案）生效的延迟，以及加拿大和日本等国明确表示不参与多哈修正案，特别是发达经济体提出的核证减排量（CDM）市场只“面向最不发达经济体”， 我国CDM项目产生的核证减排量（CER）失去了国外的市场需求，市场交易急剧下降。此外， 深圳、广东和上海等地的碳交易市场逐渐活跃，部分扭转了CDM项目国际交易停滞导致的碳市场几近停止的局面。
2 017 年3月14日，国家发展改革委发布2017年第2号公告宣布，因为“自愿减排交易量小、个别项目不规范”等原因， 暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请；但不影响已备案的温室气体自愿减排项目和减排量在国家登记簿的登记，也不影响已备案的CCER进入交易。CCER 交易由此进入存量交易阶段。
（四）2 0 2 1年以来是国家碳市场启动和发展阶段
自2 0 2 0 年9月我国提出“ 双碳”目标后，建立与完善碳交易制度重新提上议事日程。自2021年2月起，《碳排放权交易管理办法（试行）》《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》等相关配套制度相继出台。2 0 21年7月，全国碳排放权交易市场正式启动。2023年7月7日，生态环境部发布《关于公开征求<温室气体自愿减排交易管理办法（试行）> 意见的通知》，向全社会征求意见，2023年10月正式发布。2023年8月，全国温室气体自愿减排交易系统上线开户功能， 接受市场参与主体开户申请， 并与全国温室气体自愿减排注册登记系统互联互通。
《办法》的出台实施是大势所趋。从外部看，国际民航碳减排和抵销市场机制、《巴黎协定》下的全球碳市场机制等陆续实施，各国贸易和投资活动有更多的碳排放相关要求，需要我国建立相对灵活的自愿减排交易机制加以应对。而且，现行减排机制种类繁多，却缺乏有效统筹和科学规划，标准各异、价格不一，造成市场分散，挤占了优质减排资源，因此亟须出台《办法》， 规范自愿减排市场交易及其相关的碳金融活动，以利于我国“ 双碳”目标达成；使碳交易市场参与方更加多元化，促进全社会碳减排成本最优，以利于我国绿色低碳转型和第二个百年奋斗目标的实现。CCER 的重启，不仅可以帮助符合标准、具有碳减排效应的项目获得额外的资金支持，也将对企业中长期的碳减排部署产生积极影响，更高效地实现绿色低碳转型发展。
参与自愿减排交易市场的具体规定
《办法》是为了推动实现我国碳达峰碳中和目标，控制和减少人为活动产生的温室气体排放，鼓励温室气体自愿减排行为，规范全国温室气体自愿减排交易及相关活动而制定。《办法》是全国自愿减排交易市场启动的必要条件，是保障全国温室气体自愿减排交易市场有序运行的基础性制度。
（一）进入碳市场交易的CCER范围、种类、核查与登记注册
产生碳减排的产品、技术和服务，均是企业碳资源；需要经过核算、注册、审定、登记等环节才能转化为碳资产， 进入市场进行交易，交易产品为核证自愿减排量。《办法》第二、三、四章，分别对项目审定与登记、减排量核查与登记做了详细规定。
1.关于项目范围。《办法》第二章第9条明确，“申请登记的温室气体自愿减排项目应当有利于降碳增汇，能够避免、减少温室气体排放，或者实现温室气体的清除。”第10 条给出了申请登记的项目应具备四个条件：一是具备真实性、唯一性和额外性。二是属于生态环境部发布的项目方法学支持领域。三是在2012年11月8日之后开工建设的项目。四是符合生态环境部规定的其他条件。《办法》规定，属于法律法规、国家政策规定有温室气体减排义务的项目，或纳入全国和地方碳排放权交易市场配额管理的项目，不得申请温室气体自愿减排项目登记。
项目业主在申请温室气体自愿减排项目登记前，需要通过注册登记系统公示项目设计文件，并对公示材料的真实性、完整性和有效性负责。审定审核机构根据项目是否符合相关法律法规、国家政策；是否属于生态环境部发布的项目方法学支持领域；方法学的选择和使用是否得当；是否具备真实性、唯一性和额外性；是否符合可持续发展要求、是否对可持续发展各方面产生不利影响等条件进行审定，出具审定报告，并向社会公示。
2 .关于温室气体。《办法》第4 8 条指出，温室气体是指大气中吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分，包括二氧化碳（C O 2）、甲烷（C H 4）、氧化亚氮（N 2 O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFC s）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3）。与现行国家标准《工业企业温室气体排放核算和报告通则》相比，增加了三氟化氮（N F 3），需要在标准的未来修订中予以统一。
3.关于减排量核查与登记。申请登记的项目减排量应当可测量、可追溯、可核查，具备下列条件：符合保守性原则； 符合生态环境部发布的项目方法学；产生于2020 年9月22 日之后；在可申请项目减排量登记的时间期限内；符合生态环境部规定的其他条件。项目业主可以分期申请项目减排量登记；每期申请登记的项目减排量产生时间应在申请登记之日前五年以内。需要说明的是，2020 年9月22日是我国宣布“双碳”目标的时间，表明CCER重点支持“ 双碳”目标提出后产生的减排量。
《办法》第13条列出了项目上传到注册登记系统应具备的条件。《办法》还规定了CCER的交易，只能在交易系统中进行，可以采取挂牌协议、大宗协议、单向竞价及其他符合规定的交易方式；用于全国和地方碳排放权交易市场的碳排放配额清缴、大型活动碳中和、企业温室气体排放抵销等，而用过的CCER须在注册登记系统中注销，不能重复利用。
（二）自愿减排项目评价的方法学
方法学是相关领域温室气体自愿减排项目开发、实施、审定和减排量核算、核查的重要依据，是全国温室气体自愿减排交易市场规范高效运行的必要配套技术文件，可以用于确定特定领域项目的基准线、规范减排量核算。
《办法》对项目方法学的制定、发布方式等作出明确规定，并对动态更新调整提出了要求。考虑到自愿减排项目种类繁多，新的减排技术不断涌现，2023年3月生态环境部发布《关于公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议的函》， 向全社会公开征集温室气体自愿减排项目方法学，并依据“成熟一个发布一个”的原则，择优发布减排效果明显、社会期待高、技术争议小、数据质量可靠、社会和生态效益兼具的行业和领域方法学。
（三）参与方及温室气体审定核查与管理部门
自愿减排交易市场参与方众多，包括交易方、服务方、金融机构、监管方等。
1.交易主体。《办法》第4条将交易主体范围限在“ 境内登记的法人和其他组织”，未明确是否包括“境外投资者”。试点阶段，除广州、深圳、湖北等地允许境外投资者参与交易外， 其余试点均没有相关规定；但境外投资者参与中国CCER交易的大门并未完全关闭。
2 .服务主体。《办法》明确生态环境部组织建立统一的全国温室气体自愿减排注册登记机构、交易机构，组织建设全国温室气体自愿减排登记及交易系统。
3 .审定与核查机构。《办法》对此提出要求：一是审定与核查机构在行为规范方面必须遵守法律法规和监管要求，在批准的业务范围内开展相关活动；确保审定与核查活动的过程完整、客观和真实，进行完整的记录和归档以保留证据， 保证可追溯性。相关人员不得从事虚假行为，也不能泄露项目业主的商业秘密。二是审定与核查机构每年均须向市场监管总局和生态环境部提交工作报告，并对相关情况进行说明。三是市场监管总局、生态环境部共同组建审定与核查技术委员会，协调解决审定与核查有关技术问题，提升审定与核查结论的一致性、科学性和合理性；为审定与核查活动监督管理提供技术支撑；研究提出工作建议等。需要说明的是，《办法》规定的审定与核查机构将由市场监管部门和生态环境部门共同发布；在获得批准发布后才能进行审定与核查活动。
总之，在碳市场交易的产品是经过核算、认证、注册登记、审定等程序的量化碳减排效果；诚信是其中的重要因素，这也是《办法》由生态环境部与市场监管总局联合发布的重要原因。碳市场建设是一项复杂的系统工程，要根据新的形势变化要求，建立一整套被广泛接受、科学有效、公开透明、公平公正的制度规则和技术规范体系，保障市场安全、稳定、有效运行。
《办法》的影响与相关风险防范
温室气体自愿减排交易是通过市场机制控制和减少温室气体排放，推动实现“ 双碳”目标的重要制度创新。自愿减排交易市场启动后，各类社会主体可以按照相关规定， 自主自愿开发温室气体减排项目，项目减排效果经过科学方法量化核证并申请完成登记后，可在市场出售，获取相应的减排收益。
CCER的重启，将为市场带来更多的交易产品，有助于提升市场参与主体积极性，激励企业采取更多的减排措施，激发企业创新动力，推动低碳技术的研发和应用，参与CCER项目开发，增加自愿减排量，以获得更多的CCER资源及收益，形成良性循环。碳排放交易市场的运行和发展，也将为绿色金融发展带来更多可能，推进减碳技术研发应用，实现以尽可能低的成本控制和减少碳排放的目的。
中国碳市场前景广阔，全国自愿减排交易市场亦然。CCER交易重启，将激发碳交易市场的活力，并带来从企业到产品乃至整个交易市场的全面升级，推动碳交易制度不断完善。碳交易是碳金融发展的前提和基础。碳金融与碳交易相互依存、相互促进；只有碳交易市场发展到一定规模，拥有一定的合格主体和健康的风险管控机制后，碳金融市场才得以有序发展。相关预测表明，若比照欧盟碳市场规模，未来中国碳市场深入金融化后，年交易量或将超过10 0 亿吨。伴随我国碳市场的金融化，交易额有望超过1万亿元。开展CCER交易的机构，要充分发挥碳金融对实体经济低碳转型的支撑作用，创新更多碳金融产品， 推动降低绿色溢价，更好服务碳市场参与主体，在助推绿色转型发展中发挥更大作用。
要从发展模式上推动协同发展、把控并降低金融风险、发展载体上做大场内渠道等方面入手，扩大碳市场、发展碳金融。CCER交易的发展将在增加交易品种的同时，为碳期货、碳期权等金融衍生品的发展，以及绿色金融市场发展带来可能。党的二十大报告指出，要“ 完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，健全资源环境要素市场化配置体系。”2022 年4月，中国证监会发布“碳金融产品”（JR / T 0 244—2022） 行业标准，明确了中国碳市场的金融工具包括融资工具、交易工具和支持工具。最高人民法院《关于完整准确全面贯彻新发展理念 为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》进一步明确在碳配额、CCER资源的资产属性情况下，CCER交易的重启不仅可以满足国内碳中和的需求， 还能为金融机构、碳资产管理机构、第三方咨询机构等主体参与国内碳市场提供途径。
相关金融机构已陆续开展碳金融活动，商业银行也推出了碳金融产品和服务。碳排放权交易参与者和碳减排支持工具也将迎来扩容态势，一些券商已经开展相关业务。北京银行、北京农商银行、北京中关村银行3家银行纳入2023 年碳排放权支持工具范围。
但与此同时，我国碳金融市场仍面临流动性不足，以履约为目的现货交易不够活跃， 碳金融品种较少等问题。对此，相关机构要充分发挥自愿减排市场的积极作用，真正搞明白什么是碳金融市场，什么样的企业或什么人拥有碳资源，如何将碳资源转化为碳资产，以及如何在碳金融发展过程中抓住机遇、迎接挑战，以获得最大的碳减排效益和经济效益。只有加快碳金融产品创新，大力开发碳金融产品和业务，才能为企业绿色低碳转型发展提供必需的资金支持，也才能稳中求进，防范相关风险。
根据I PCC第六次评估报告中有关“ 碳中和”的界定， 允许企业利用控制范围外的碳减排量或碳移除量，来补偿控制范围内尽力却又无法消除的碳排放，以实现企业、产品和活动的净排放与净吸收的平衡。在实践中，一些企业通过注销一定的减排量抵消自身碳排放是常见行为。注销申请人可获益于自愿减排项目机制（降低减排成本）；如果缺乏配套规范，存在被误用、滥用风险，“ 漂绿”是风险之一。“ 漂绿”是一些企业未尽力减少排放、甚至鼓励使用高碳产品， 仅通过注销一定数量的减排量就声称实现碳中和的现象，也是联合国、多国政府及国际组织呼吁关注并希望杜绝的负面现象。“漂绿”行为除可能违反相关信息披露规范及国家碳中和规定外，对自愿减排项目机制也存在负面影响。
因此，试图参与CCER市场的金融机构需要特别重视风险，特别审慎地评估金融风险与合规风险，以及可能由供应链产生并向金融市场传导的金融风险，确保自愿减排市场健康可持续发展，确保碳金融在助力我国绿色低碳转型发展中发挥积极作用。
作者为国务院发展研究中心研究员