马淑萍
内容提要：
韩国自上世纪6 0 年代开始发展免税产业，带动了经济发展。本文介绍了韩国免税产业的发展概况，分析了韩国免税制度的特点。在我国建设海南自贸港的过程中，可借鉴韩国免税产业发展及相关制度的经验，进一步完善离岛免税政策，促进海南自贸港经济发展。
韩国自上世纪6 0 年代开始发展免税产业，带动了经济发展。当前，免税产业是我国海南自贸区的支柱产业，可借鉴韩国经验，进一步完善离岛免税政策，促进海南经济发展。
韩国免税产业概况
韩国《关税法》规定，免税店（保税销售场所）属于特许免税区域。作为国家保障其特殊地位的特许事业，属于合法的、具有公益性的公共产业。其主要特点包括：一是特许经营，必须获得政府统一发放的牌照，经营受到法律上的限制；二是具有租赁性质，机场免税店的租赁期限一般为五年，通过招投标方式决定运营商；三是规模经济，初期投入大，运营商集中采购，经营规模利于商品价格谈判，能吸引更多奢侈品牌入驻。经营形态有出境免税店、入境免税店、市内免税店、离岛免税店和外交官免税店等五种。
（一）韩国免税产业是韩国经济腾飞的缩影
19 6 7 年韩日邦交正常化后，KTS（t h e Kor ea To uris t S e r v i c e）在首尔金浦国际机场设立首家机场免税店。19 7 9 年，韩国政府向本土运营商开放市内离境免税业务， 渠道多元化促进了免税产业高速发展。为摆脱亚洲金融危机，20 02年，韩国借鉴日本冲绳经验，实行济州岛离岛免税政策，激发了韩国居民的消费潜力，推动了韩国经济复苏。20 02年，韩国以世界杯为契机推广入境游，入境人数复合增长率超过10%。随着韩国免税企业国际竞争力的提高， 韩国已成为全球免税业最发达的地区之一。
韩国免税产业快速发展的原因包括：一是在产业发展初期，政府以国有企业为主积极培育市场；二是通过发展市内免税店等新渠道，支持本土私营大企业发展，促进免税经营主体多元化，提高国际竞争力，形成了以乐天、新罗、新世界为代表的垄断竞争格局；三是利用离岛免税政策刺激国内消费，带动地方经济发展；四是国内旅游业与免税产业紧密结合，吸引海外游客。
（二）韩国免税产业具有全球竞争力
韩国免税销售规模曾经多年位居全球第一，销售收入占全球二成以上。2009年，韩国取代英国成为全球最大的免税品销售市场，2 019 年实现销售收入213亿美元，受新冠疫情影响，2021年降为155 亿美元。
免税销售以海外消费者为主。韩国本土居民消费大幅减少，从2 010 年的最高比例55%降至2 0 21年的5%，外国人消费占销售收入的95%以上。外国人人均消费为本国居民的4 — 6 倍。过去，韩国海外消费者以日本、中国台湾为主，近些年中国大陆消费者成为主力，2020年超过了80%。
国产商品占据一席之地。韩国海关明确规定，市内免税店经营者要用免税店五分之一以上或330 平方米以上的面积陈列销售国产商品。本土两大化妆品牌Su lwha soo和Whoo 已成为热销品，在韩国免税销量中均排名前三。
市内免税店成为免税品销售的主要收入源。韩国目前共有22家出境免税店、3 家入境免税店、18 家市内免税店和1家外交官免税店。2022 年，在全部免税收入中，市内免税店的销售收入占比达到92.7%。市内免税店发展壮大的原因有：一是支持三大运营商（乐天、新罗、新世界）利用原有的零售、酒店资源发展市内免税店业务；二是便利化的免税手续、取货流程，顾客只需出示离境机票、护照即可购买免税商品，进口商品凭交换券、护照和登机牌由本人至取货点取货，国产商品可直接提货。
机场免税店（出境免税店）成为国际标杆。2 0 0 0 年前，机场免税店由韩国政府控制，韩国旅游发展局（K T O）专营。2 0 01年以后，以仁川国际机场免税特许经营向社会公开招标为契机，韩国免税产业走向市场化。仁川国际机场自2 014 年开始一直保持全球免税销售额第一的位置， 2 019 年销售额达到24 .3亿美元，是国际一流奢侈品牌数量最多的机场，凭借良好经营条件与优质服务，多次在国际机场协会（A C I）的全球机场综合评价排名中位居第一， 连续1 2 年荣获“全球最佳机场”称号。
指定免税店（离岛免税店） 带动地方经济。为促进济州岛发展，2002年韩国出台《济州国际自由城市特别法》，实行离岛游客免税购物政策，即韩国及本岛居民离开济州岛回韩国本土可享受免税购物。指定JDC（济州国际自由城市开发中心）和J TO（济州观光公社）两家运营商经营离岛免税，分别属于中央和济州政府所有，为公共事业性质。离岛免税收入占全部韩国免税收入的2%，收入主要用于当地建设。
发展线上免税店。为让购物更高效、便捷，2000年乐天、新罗率先推出网上免税店，顾客可在离境前3—5小时网上购物，在出境机场或港口提货。2017年，乐天免税线上销售收入占比达到25%。
（三）韩国免税产业形成以三大运营商为主、地方运营商为辅的有效竞争格局
韩国免税产业寡头垄断。乐天、新世界、新罗三大运营商占据八成以上市场份额，其销售额分别位居世界第二、第三和第八名。为了提振地方免税产业发展，提高中小企业参与度，促进市场良性竞争， 2013年韩国向地方增发7张牌照，并将免税特许经营期限由过去的10 年下调至5 年，该举措一定程度上促进了市场公平竞争。但韩国三大免税运营商均有财团背景，在免税市场上拥有难以撼动的地位和优势。首先，财团强大的综合实力，为其免税业的发展提供了充足的资金和物业基础保障； 其次，财团建立了产业生态， 可以发挥多产业协同效应，具有维持低价竞争的能力；最后，财团有免税产品的供应渠道优势，长期与国际品牌商建立的良好信任关系，是其他运营商难以企及的。
海外布局各有侧重。乐天在2012年率先在印尼雅加达苏加诺- 哈达国际机场开设第一家免税店（2017年关停），2019 年收购大洋洲的5家门店，在全球7个国家拥有11家店，海外销售收入占其全部收入的6%，除欧洲市场外在全球其他市场影响力大。新罗在东南亚的实力不容小觑。
走差异化竞争策略。乐天免税实力最雄厚，侧重市内免税店。新罗免税侧重机场免税业务，海外业务扩张显著， 积极发展线上渠道，线上销售占比近二成。新世界免税以国内市场为主，依托新世界百货，以釜山为基础向首尔核心商圈及仁川国际机场辐射。
韩国免税制度探析
韩国免税产业的发展与其健全的管理体制和完善的法律体系是分不开的。
（一）韩国免税管理体制
建立了统筹协调的监管体制。负责免税管理的部门主要是企划财政部、关税厅。企划财政部由韩国国务总理直接领导，关税厅为企划财政部下属部门。企划财政部的主要职能是制定关税法及制度的规划、立案及统筹、调整，具体负责向国会报告各免税店的销售情况。关税厅（海关） 主要负责相关业务的执行，包括发放特许经营牌照、征收进出口关税、查缉走私等。
反垄断执法机关维护免税市场秩序。1980年成立韩国公平交易委员会，归国务总理秘书室领导。公平交易委员会曾多次对多家免税店共同操纵价格、损害消费者正当权益的行为进行调查，并发布相关调查结果，禁止违法违规行为。
行业协会发挥促进中小企业发展作用。韩国免税店协会设立于2 0 0 4 年，致力于推进韩国免税店产业健康发展。主要业务包括：制定实施规划方案，促进产业间合作； 筹集管理合作基金；负责统计发布韩国免税业的经营情况。协会还通过建设物流仓库、改善经营条件、人员培训、经营宣传等为中小企业提供支持。
（二）促进离境免税发展的政策
建立完善的特许制度。韩国通过立法规范特许经营， 其特点包括：一是规范特许申请。根据韩国《关税法》规定，海关总署设立免税店许可审查委员会负责免税店许可申请审批。《关税法实施令》规定了基本申请条件：不得有滞纳的关税或国内税款，不是《关税法》规定的无资格运营人员； 符合对免税货物的保管、销售、管理所需资本、进出口规模、购买需求、经营面积、设施等方面的要求。由审查委员会对免税店的许可申请人进行评估和合格申请人遴选。二是反映政府意志。如关税厅2021年发布的申请公告，限定首尔、光州、大田、世宗等9 个市道的中小企业和中坚企业申请，申请者需有10 亿韩元以上的法人资本等。
大力发展市内免税店，支持本国民间企业发展。1979年实行市内免税店政策，其目的一是吸引境外游客消费，带动旅游产业链条的发展；二是让本国居民境外消费回流，减少出境游客在欧美的消费。与口岸免税店相比，市内免税店具有租金相对低、购物更丰富和便利等优势。综合来看，市内免税店更利于释放购物需求， 市场空间更大。
利用放开离境免税购买限额和限制入境免税额措施支持国内免税市场发展。逐步全面放开离境免税购买限额，从1979年免税政策放开之初的500美元放宽至2019年的5000美元，2022年3月1日起取消限额。而入境免税额度放开缓慢，1988年规定的免税额度400美元维持了近26年，直到2014 年才上调至60 0美元，维持至今。另外，韩国的免税市场并未对外开放，尽管法律上没有准入限制，但事实上无一家外国企业获得特许经营权。
有序放松管制，促进国内市场竞争。2 013 年前为培育龙头企业，韩国严格限制市内免税店牌照发放，推动了乐天、新罗、新世界三大免税运营商发展。随着韩国免税产业全球地位的确立，韩国也在逐步放松管制。一是增发地方中小免税店牌照。2 013 年韩国修订《关税法》，发布《通过免税产业带动中小企业成长对策》，向首尔、釜山、济州岛以外的中等城市的地方国企（中小企业）开放许可。二是对机场免税牌照公开招标，废除市内免税店自动续约制度。三是实行特许阶梯收费，以免税店年销售额为基础进行分段征收。以上措施一定程度上促进了市场公平竞争，但三大运营商的先发优势使得寡头垄断格局难以撼动。
通过国际协定降低企业经营成本。关税直接影响免税品价差，韩国运营商较很多国家具有成本优势。韩国是世界上签署国际贸易协定最多的国家，与美国、欧盟等重要国家及地区签署了双边和区域贸易协议，享受关税优惠。
（三）实行离岛免税政策
离岛免税政策是建设国际自由城市的特别政策。济州岛是韩国最大的岛屿，但与韩国大陆相距较远，长期以来经济发展相对落后。为挖掘新增长动力，2 0 0 2 年国会通过《济州国际自由城市特别法》，确定其特区地位。受日本冲绳离岛免税启发，对济州岛实行“ 征税特别措施”，即离岛免税政策，离岛免税店由韩国政府指定，又称“指定免税店”。岛内共有两家国有企业（J D C 和J T O），分属中央和地方。
放宽离岛免税条件，刺激国民消费。一是岛民可享受政策。《济州国际自由城市特别法》规定，济州岛民、韩国人及外国人，离岛时均可免税购物，价格一般比百货店便宜两至五成，可在网上预购，离岛时取货，免税店不销售济州特产。二是不断放宽购买条件。限购次数由一年4次增至6次， 每次限购金额由35万韩元上调至600美金，2014 年废除了未满19岁者的消费限制。
济州岛免税特许费和离岛免税收益用于当地经济建设。韩国规定在济州岛的免税店所缴纳许可费的5 0%用于济州观光振兴基金，JDC所有收益全部用于济州岛建设。J DC作为韩国国土交通部所属企业，为济州岛建设提供了稳定的财源。离岛免税政策带动了济州岛旅游观光业发展， JDC开业第1年即实现销售额830 0万美元，购物顾客达124 万人次，占当年国内航班及轮船离境人次的21%，98.6% 为国内游客，2 0 0 7 年免税店销售额达到2 .7亿美元。2019 年，离岛免税店销售收入占岛零售销售总额的77%。不过离岛免税对韩国免税产业的直接贡献率仅为2%。
离岛免税条件比离境免税严格。从免税额度、免税次数看，离境免税优于离岛免税政策。可以看出，韩国免税政策首要目标是吸引海外游客， 其次是让海外消费回流。
对我国海南自贸港发展免税产业的启示和建议
（一）利用离岛免税产业促进海南旅游相关产业发展
将海南打造为国际旅游消费中心，旅游、消费缺一不可。无论是旅游还是消费，登岛客流是关键。中国海南、韩国济州均为海岛旅游圣地，具有丰富的旅游资源。济州岛将免税消费与旅游产业有机结合，以免税吸引旅游，以旅游促进消费，形成了岛内外良性循环，大大促进了当地经济的发展。海南省作为我国最大的经济特区和热带岛屿省份，自然环境优美，民族风情独特， 具有独特区位优势。
一是利用离岛免税政策稳定海外消费回流。中国消费者是韩国免税市场的第一消费群体，占韩国免税市场销售收入的六成以上。近年受疫情影响，加之海南自由贸易港政策落实深入，中国消费回流。因此，2 0 2 5 年封关后，离岛免税政策的继续实施仍利于促进海南旅游文化等产业的快速发展，进一步实现消费回流。
二是特许经营费支持海南发展。将离岛免税特许经营费收入及一部分免税收益作为海南开发基金，主要用于海南基础设施建设。实施离岛免税政策的重大作用是促进海南经济社会的全面发展，目前海南物流仓储等基础设施建设较为薄弱，不仅导致免税经营企业经营成本高，也制约了旅游等产业未来的发展。将离岛免税特许费的一半留在海南，反哺当地基础设施建设，不仅利于免税产业自身发展，也可提高岛内居民的获得感。
（二）建立有序竞争的免税市场
一是海南省要统筹规划岛内免税产业，做好顶层设计。按区域分布发放特许经营牌照， 避免同质化恶性竞争。为促进海南省内各区域均衡发展，建议在岛内中部和西部布局两家免税店。
二是培育壮大我国运营商，形成多家主体竞争发展的市场格局。引导大运营商提高服务质量、提升消费体验，积极开拓国际市场，提升渠道话语权，实行差异化战略。
三是支持岛内中小运营商发展。适当降低特许经营费， 发展特色免税店，促进当地经济发展。
（三）提高我国免税监管和服务能力
一是进一步明确监管部门的职能分工，加强部门间协作，提高监管的统筹能力。财政部作为主管部门，主要负责免税政策法规的研究与制定。海关则对免税经营的全过程进行管理，从审核经营资格到发放牌照、再到通关审查。公平交易委员会对免税店的具体经营环节进行监管，避免违法交易、不正当竞争、垄断、欺骗消费者等不当行为。
二是建立免税店协会，发挥行业组织作用。为免税店经营提供相关统计数据和研究报告，提供用人、培训、审计等咨询服务，组织建设和运营管理免税商品仓库等，为免税产业的经营发展提供支持。
（四）发展市内免税店离境购物
一是将市内免税店作为免税零售的主要形态，引领免税业稳定增长。市内免税店较口岸免税店具有租金便宜、地处市内等优势。目前我国市内免税规模相对较小，免税店门店数量较少，对中国游客离境免税吸引力不足。应尽快完善市内免税店发展政策，开放国人市内店离境购物，提振内需。
二是支持国产商品免税。全球免税品是高端奢侈品和高质量特色产品的“代言”， 代表一个国家消费产品的国际竞争力。我国免税商品中， 除烟酒外，其他品类的国产商品较少。目前，离岛免税政策不允许销售国产商品，不仅不利于国产品牌的培育，也不利于带动地方经济发展。建议支持国产优秀品牌产品进入免税市场，支持鼓励运营商销售国产品牌，特别是海南当地生产的产品，提高国产商品的国际影响力。
作者单位：国务院发展研究中心企业研究所