从对外投资看我国初级产品贸易安全

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张 宇

能源、资源和粮食等重要初级商品的供应稳定是关乎国计民生的基石。对于我国而言,通过对外投资合作确保重要初级产品的供应安全是当前复杂国际局势下紧迫的现实要求。

我国初级产品的贸易安全情况

基于进口规模、进口依存度和进口集中度三个维度构建初级产品外部安全指标体系进行评定,目前我国初级产品的贸易安全总体情况可概括如下。

(一)进口规模

进口规模反映了产品的国内需求水平。以我国相关行业进口额占全球的比重作为相对进口规模的指标并通过计算可发现,油籽与金属矿石是目前我国进口规模最大的两个行业,进口量占全球比重超过40%;粗橡胶、纸浆以及木材类产品的进口量占全球比重也在25%以上;同时肉类、金属矿石和煤炭等进口相对规模增速较快。

(二)进口依存度

进口依存度反映了该产品对外部供应的依赖程度。根据课题组的测算,纸浆和金属矿石年均进口依存度超过98%, 是进口依存度最高的行业;油籽、木材、禽蛋奶制品、毛皮以及天然气和固定植物油脂等产业进口依存度也在90% 以上。水产、糖类、肉类及果蔬等农副产品进口依存度年均增速超过5%,是上升最快的领域。

(三)进口集中度

进口集中度反映了产品是否存在足够的外部可替代渠道,根据课题组的测算,以年均情况来看,电力进口集中度最高,达到48.72%;油脂、油籽的进口集中度也在40%以上。在资源类产品领域,煤炭与金属矿石进口集中度分别达到28.06%18.4 6%,属高集中度产业。从动态变化来看,电力、生毛皮等产业进口集中度增幅较快;而动物饲料、禽蛋奶等则是下降幅度相对较大的领域。

(四)初级产品贸易安全性综合评价

结合上述测度结果,我国初级产品的涉外安全性情况如下。首先,在全部28个初级品产业中,有14个产业位于以高进口依存度为特征的高风险与中高风险区域,初级产品涉外安全形势较为严峻。其次, 在高风险产业中,含油种子、金属矿石以及粗橡胶等产业同时具有高依存度、高集中度和高需求规模的特征,是目前风险最高的产业。再次,石油、天然气等能源产品以及粮食等虽然依存度较高,但进口来源相对分散,可以通过拓宽外部供应渠道确保稳定供应。最后, 大部分农副产品及其加工品安全风险总体较低,但肉类及乳品等领域的自给能力相对不足,且进口需求存在快速上涨趋势,需引起一定的警惕。

我国对外投资确保初级产品安全方面须关注的重点

对外投资合作是保证重点商品安全性的重要举措,但由于我国对外投资起步较晚, 且面临复杂的国际政治经济环境,须对以下方面重点关注。

(一)初级产品领域投资规模有限

目前我国的海外投资活动主要集中于服务业和制造业,初级产品领域的投资规模相对有限。截至2021年,在我国海外投资存量中,农林牧渔业和采矿业的占比仅分别为0 .68%6.52%,且存在增长停滞甚至下降的趋势。

(二)投资与进口相关性不强

初级产品的供应安全最终要落脚于进口渠道的稳定, 但目前我国采矿业和农林牧渔业两大初级产品领域的对外投资与进口的相关程度分别仅为0 . 35 和— 0 . 8 8, 位居各行业的底部,对外投资活动尚未能发挥在维持进口渠道稳定方面的作用。

(三)重点地区投资不足

目前我国在资源能源相对丰裕的非洲和拉美非避税地的投资分别仅占我国海外投资存量的1 . 6 8%0 . 6 7% 注:根据《中国商务年鉴》计算)。另据课题组统计,我国高风险和中高风险产品的前三大进口来源地共涉及美国、澳大利亚等19个国家,而我国2 0 21年在该19 国的投资存量仅占海外投资存量的8%,基于初级产品安全保障的投资十分有限。

(四)现有投资存在地缘政治风险

目前复杂的国际经济政治环境客观上对我国初级产品的进口安全形成了一定的威胁。特别是在当前背景下,美国和澳大利亚作为我国初级产品主要来源地,经贸关系面临极大的不稳定性;东南亚地区经贸关系存在部分变数;阿根廷、巴西等拉美国家,由于其国内政局不稳或深入美国势力范围,也存在政策转向的风险。

日本通过对外投资保障初级产品贸易安全的经验

在利用对外投资合作保障初级产品贸易安全方面,日本的一些做法可供我们借鉴参考。

(一)将能源、粮食等产业的对外投资上升至国家战略

日本较早关注到初级产品对国家安全的重要意义, 并将其提升到国家战略层面。在能源方面,日本曾于1 9 7 8 年成立石油审议会,将稳定石油及天然气资源供应纳入管理范畴;20 06年,日本通产省进一步颁行“ 新国家能源战略”,将海外资源的自主开发列入发展计划,并提出将石油海外自主开发率提高到40%的目标。在粮食方面, 日本制定了《食品 农业 农村基本法》,加大对海外农业投资的支持力度,并于2 0 0 9 年专门颁布《有关粮食和食品安保的海外投资促进法》, 进一步提出农业领域的对外投资发展战略,包括整备投资环境,缔结投资协定;与官方开发援助联动,整备基础设施;构建官民联合的模式; 提供技术支援和开展技术合作等。

(二)对外援助与对外投资融合发展模式

在初级产品投资方面, 日本确立了以官方开发援助(O f f i c i a l D e v e l o p m e n t A s s i s t a n c e,O D A)为核心、广泛吸引日本企业参与的对外援助与对外投资融合发展模式,或将官方对外援助作为引领民间投资的先导因素,或将接纳日本企业投资作为援助的“对价”,以实现由少量政府资金撬动企业投资的目的。同时,投资与ODA的结合也通过改善东道国基础设施、人力资本和制度环境实现了与东道国的双赢。

(三)推进能源、资源、粮食等重点领域的区域开放

日本政府致力于通过推进相关领域的开放来减轻外部不确定性对供应安全的威胁。首先,日本一直致力于通过自由贸易协定深化与主要出口国之间的经济联系,稳定外部供应链,并在近年来的部分F TA / E PA 协定中进一步纳入了能源领域的投资与便利化规定,以支持日本投资者在相关国家的投资。其次,日本也在不断延伸初级产品领域对外投资与合作的范围,包括参与北美页岩气项目、与非洲资源国家开展合作、与俄罗斯沟通油气开发问题等,力图通过多元化的方式降低外部供应过于集中的风险。再次,日本综合运用多种方式谋求供应链的稳定,形成了一整套“ 能源外交”方案。一方面,日本以驻外使领馆为中心的各类机构积极促成政府首脑或要员互访,推动落实多项资源能源类投资与合作项目; 另一方面,日本在既有的外交体系中加入能源和资源专业人员,强化相关领域的信息搜集和合作推广。此外, 日本还尽可能保持能源外交的独立性,如在俄乌冲突的背景下仍坚持与俄在萨哈林天然气项目上的合作,在复杂的地缘政治冲突中最大限度确保其能源资源供应的安全。最后,日本政府也十分重视通过双边、多边框架以及更广义上的国际合作提升其在国际资源能源领域的影响力。一方面,日本与主要资源生产国和消费国之间建立了广泛的双边与多边合作框架,如国际能源合作组织(I E A)、ASEA N+3 能源部长会议、石油供需国部长会议等;另一方面,日本也在不断加强单个项目的多国协同合作力度,实现强强联合与风险共担。同时,日本还与主要能源供应国建立了广泛的互利合作关系,包括援建海港基础设施、强化沿海灾害应急救援体系、与各国海运安全组织合作以及强调企业在当地的社会责任和东道国本地利益的保护等,实现双方利益的捆绑和共赢。

(四)构建资源能源领域对外投资促进平台

为推动日本企业在重点初级商品领域的海外投资,日本还开展了搭建平台、完善投资促进机制等多方面工作。一方面,为促进国内企业在资源能源领域的海外投资,日本结合多边体制构建了很多专门性的投资交流平台,其中比较典型的是日本与非盟等机构联合主办的东京非洲发展国际会议,该会议成为决定日本企业对非投资方向和投资规模的重要机制性平台。另一方面,为了确保充分发挥政府、企业和社会的合力,日本在资源能源对外投资合作领域建立起容纳不同职能部门的综合性对外投资促进体系,在日本经济产业省的统筹协调下为日本企业在资源能源领域的对外投资提供多方面的支持(表1)。

开展重要商品领域对外投资合作的对策建议

基于保障重要初级产品安全的视角,我国在重要商品领域的对外投资合作可着重开展以下方面的工作。

(一)制定保障能源、资源、粮食等重要商品安全的国家战略

一方面,围绕安全保障的要求,从降低外部依存度、增强供应链控制能力、提升国内自给能力以及强化国际资源能源投资合作等方面确立总体目标和短期、中期与长期发展规划;另一方面,可明确需要纳入保障战略的产品范畴,制定分类指导目录, 明确基本方针和行动路线。

(二)建立重要产品领域的综合投资协调与促进体系

考虑构建政府主管部门、配套保障部门、投资促进部门以及外交部门“四位一体” 的综合性投资协调与促进体系。一是明确主导部门,实现统筹协调;二是建立包括涉外经济管理部门、重点企业以及农业农村部、国家能源局、自然资源部等政府部门在内的联席会议机制;三是充分发挥政策性金融机构的作用,通过设立专项基金和政策保险为海外投资提供配套支持;四是完善贸促会、投促会等国内投资促进机构的功能,定期开展重点领域海外投资项目展会;五是重视能源、资源领域的外交工作,在重要产地派驻外交专员,强化与当地政府部门和利益团体的沟通与交流。

(三)促进高外部依存度产业对外投资的分散化布局

我国石油、天然气、木材等资源和原料产品对外依存度较高,但进口来源相对分散,可契合这一特征积极推进对外投资的分散化布局。一方面,在中东、俄罗斯等地深入推进与当地的合作开发; 另一方面,可进一步开辟非洲、拉美等潜在初级产品供应来源,增加对相关地区的投资。

(四)通过对外投资增强高进口集中度产品供应链的控制能力

对于金属矿石、油料作物等进口依存度较高且进口来源异常集中的产品,除努力扩大进口来源之外,可充分发挥对外投资在把握供应链主导权方面的作用。一方面,可在主要矿产、油料作物产地加大并购力度,提升中资企业的股权比重;另一方面,须整合国内对外投资主体,增强议价能力。此外,可充分发挥投资项目在改善当地基础设施、就业和经济发展方面的综合社会效益优势,实现双方的利益共享,削减各类政治风险。

(五)依托区域合作协议和“一带一路”倡议开展国际投资与合作

重点商品供应链的安全有赖于区域经济关系的整合, 为此,应进一步深化双边和区域自由贸易协定以及经济合作协议,充分利用区域全面经济伙伴关系协定(R C E P)的前期基础,深化与东南亚国家的贸易自由化程度及投资合作力度。此外,还应着力拓展与中东、俄罗斯、非洲以及拉美等重要进口来源地的双边自由贸易和投资协定谈判,并将重点领域的投资合作纳入协议条款。

与此同时,针对自由贸易协定所存在的强制力不足以及缺乏主动开放动力等问题, 可在“一带一路”倡议框架下基于互利共赢理念,进一步整合对外贸易和对外投资活动, 以改善当地基础设施、提升工业化水平和增进就业等为切入点争取相关资源的开发权。同时,可充分发挥“ 一带一路”倡议在文化交流方面的潜力,强化企业在当地的积极形象,削减海外投资的潜在壁垒。

六)构建多元化的海外投资主体格局

目前我国在资源能源领域的海外投资以中央企业为主,未来需要探索多元化的海外投资主体格局。首先,应当进一步发挥中央企业的技术和资金优势,巩固其在重大战略性项目上的中流砥柱作用。其次,可通过设立海外投资基金、推进混合所有制改革等方式拓展社会资本参与能源资源等重要商品海外投资的渠道,广泛吸引社会资本的进入。再次,对于农牧业等技术和资金门槛相对较低的初级产品部门,可进一步放开民营资本对外投资限制,并通过信贷、保险以及信息支持鼓励开展海外投资。最后,应充分发挥行业协会与各类投资促进机构的职能, 有效整合各类投资主体,形成对外投资的合力,避免恶性竞争。

(七)加强重点商品领域的对外投资与贸易联系

初级产品的外部供应安全最终要落实为进口渠道的稳定和畅通,因此需要进一步加强投资与贸易的联系。首先,要明确重要初级产品领域的对外投资合作应以产品的对华输出许可为先决条件并纳入协定。其次,对于部分与中国经济运行密切相关且中资企业掌握控股权的海外资源、能源企业的产品,可实施一定的进口关税减免。最后,应重视贸易基础设施和运输通道的建设和维护,将涉及资源能源输出的道路、港口建设,跨境油气管线建设,以及特种运输船队运营等领域的投资纳入政策鼓励范畴;同时加强与通道周边各国海运安全组织的合作,强化贸易通道安全保障体系的建设。

本文为国家社会科学基金面上项目“新技术形态对国际分工与贸易格局的影响研究” (2 2 B J L0 9 3)阶段性成果

作者为中国社会科学院财经战略研究院国际经贸研究室副主任

 

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