高世楫 杨 艳
自然生态系统是人类生存和发展的物质基础。“草木植成，国之富也”。良好生态本身蕴含着经济社会价值，古今皆然。提升生态系统质量和稳定性既是增加优质生态产品供给的必然要求，也是减缓和适应气候变化带来不利影响的重要手段。2022年，习近平总书记在《求是》杂志发表《努力建设人与自然和谐共生的现代化》一文，强调要坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，更加注重综合治理、系统治理、源头治理。党的二十大报告对提升生态系统多样性、稳定性、持续性作出战略部署，明确提出“以国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等为重点，加快实施重要生态系统保护和修复重大工程”，并对推进国土绿化、集体林权制度改革、生态产品价值实现等行动和政策作出安排。2 0 2 3年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上进一步强调，要着力提升生态系统多样性、稳定性、持续性， 加大生态系统保护力度，切实加强生态保护修复监管，拓宽绿水青山转化金山银山的路径，为子孙后代留下山清水秀的生态空间。
党的十八大以来我国生态保护修复取得重要进展
党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，我国不断加大生态保护修复的工作力度。一方面，重点防护林体系建设、湿地与河湖保护修复、海洋生态修复等多项重点、重大生态保护与修复工程持续推进。2 0 2 0 年出台的《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2 0 2 1—2 0 3 5 年）》，是党的十九大后我国生态保护和修复领域首个综合性规划，基本囊括了山、水、林、田、湖、草以及海洋等全部自然生态要素。另一方面，统筹山水林田湖草沙冰等要素的系统保护和修复治理工程稳步推进。“十三五”期间，我国共开展了2 5 个山水林田湖草生态保护修复工程试点，涉及全国24 个省份，累计完成生态保护和修复面积约20 0万公顷；2021 年以来又统筹布局实施三批共2 6 个山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目（包含今年新部署的7 个），统筹各类生态要素，以流域为主要单元，实施系统治理、综合治理、源头治理。
经过多年持续努力，我国生态系统保护修复取得显著成效，自然生态系统恶化趋势已基本得到遏制，生态系统质量稳步提升，服务功能逐步增强，国家生态安全屏障骨架基本构筑。“十三五”期间，我国自然保护地总数量达到1.18 万个，面积约占我国陆域国土面积的18%。我国是全球增绿最多的国家，森林面积和森林蓄积连续3 0 年实现“ 双增长”。2022年《中国国土绿化状况公报》显示，我国森林面积达2 . 31亿公顷，森林覆盖率达24 .02%。草原综合植被盖度升至56.1%，水土流失面积较上世纪80年代减少97.76 万平方公里，湿地保护率达52 . 2%，2 0 2 0 年近岸海域优良水质比例达到了7 7. 4%, 累计整治修复海岸线1 5 0 0 公里、滨海湿地3万公顷。《中国生态环境公报2 0 2 2》显示， 2 0 2 2 年我国生态质量指数（EQ I）值为59.6，生态质量为二类，生态质量一类的县域面积占陆域国土面积的27.8%， 二类的县域面积占31. 5%，三类的县域面积占30.9%，四类的县域面积占8 . 9%，五类的县域面积占0.9%。
当前我国生态保护仍面临诸多困难和挑战
在看到成绩的同时，也需要清醒地认识到，我国自然生态系统本底脆弱，生态资源约束趋紧，开发与保护的矛盾仍然突出。一方面，部分地区产业发展、城镇建设、基础设施建设仍需占用一定生态资源， 若监管失当会导致森林退化、岸线破坏、湿地萎缩、河湖干涸等生态破坏问题。另一方面，一些地区历史欠账多、现实矛盾多，生态系统未得到有效恢复，旧账未还又欠新账， 生态承载力已达到或接近上限，生态系统保护任重道远。
自然生态系统脆弱、服务功能不强。生态系统长期严重超载，导致生态系统功能退化、资源环境承载力下降的形势依然严峻。草原中度、重度退化面积占1 /3以上，2020 年重点天然草原平均牲畜超载率达10.1%。目前全国21个省区市地下水超采区总面积达28.7万平方公里，年均超采量158 亿立方米。黄河流域水资源开发利用率高达80%，上游水源涵养能力不足、中游水土流失严重、下游河口自然湿地面积减少。洞庭湖、鄱阳湖等长江流域湖泊面积大幅萎缩，导致淡水蓄水能力明显下降。总体而言，生态极脆弱和脆弱区域约占全国陆地国土空间面积的一半，加之生态系统本底脆弱，重点生态系统整体质量和稳定性状况不容乐观，潜在生态安全风险依然较大。
自然保护地体系尚未全面形成。一些历史遗留问题长期存在，如顶层设计不够完善， 分类欠科学，空间布局欠合理，产权不清晰，管理体制不顺畅，配套政策、法律法规及监督机制不健全等。这些问题导致各级各类自然保护地尚停留于数量集合而难以形成系统性有机整体，自然保护地生态系统破碎化、孤岛化、管理交叉重叠等问题突出，部分地方政府和职能部门因保护与开发的矛盾，擅自调整保护地范围和功能区划，甚至撤销自然保护地，大大降低了生态空间保护修复的有效性，甚至造成生态安全风险。
生态保护修复工作协调机制有待完善。生态保护修复作为一项系统工程，需要自然资源、林草、生态环境、水利、住建、农业农村等专业部门及发展改革、财政等综合部门的共同参与。目前这些部门已形成稳定的工作格局，与其职责对应的规划、政策、标准、项目、资金也相对固定， 实际工作中统筹协调生态保护修复难度较大。地区间也是如此，受行政区划限制， 实际工作中缺乏必要的沟通协作，区域生态系统往往被割裂。有的保护和修复治理工程仅从行业或局部单一目标出发，导致修复资金使用低效、浪费，影响治理成效， 甚至对生态空间造成系统性破坏。
生态保护修复动态监管能力有待提升。突出表现在生态监测网络建设有待完善，目前生态监测与监管结合尚不紧密，动态监测数据质量仍有待提高，部门间信息共享机制尚未建立，距离“ 陆海统筹、空天地一体、上下协同”的生态监测网络建设目标尚有一定差距；自然资源、生态系统及其开发、利用、保护等调查、监测、评价、预警工作较为滞后，生态资源本底情况仍不甚清楚；相关监管的法律法规、标准体系亟待完善，如国土空间开发保护法、国家公园法（或自然保护地法）等需要尽快出台，《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等相关法律法规的修订工作也需要加快推进；重要生态系统保护修复治理成效缺乏评估标准，尤其是对已受损生态系统修复到什么程度即可认作达标的问题尚未提出明确的判别标准，且修复目标往往缺乏可及性。
以系统思维统筹推进生态保护修复
为切实落实习近平总书记关于提升生态系统多样性、稳定性、持续性的重要指示精神，提升生态保护修复的总体效能，提出如下政策建议。
（一）全面推进自然保护地体系建设，强化生态空间差别化管控
整合优化现有各类自然保护地，加快构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，着力解决自然保护地重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明等问题。优化各类自然保护地的空间布局，使自然保护地分别占中国陆域20%以上、管辖海域10% 以上。持续推进各级各类自然保护地的标准化、规范化建设，科学划建国家公园，完善国家公园管理体制和运营机制，优化自然保护区和自然公园的建设布局及规模，强化生态空间的差别化管控。
（二）统筹重要生态空间保护修复治理，提升生态系统服务功能
坚持自然恢复为主、人工修复为辅的方针，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，分区分类、科学规范推进重点生态工程建设。开展大规模国土绿化行动，加强农田林网建设，建设城乡绿地，形成沿海、沿江、沿线、沿边、沿湖（库）、沿岛的国土绿化网格，促进山脉、平原、河湖、城市、乡村绿化协同。保护森林生态系统，完善天然林保护制度，强化天然林保护和抚育，健全和落实天然林管护体系。继续实施新一轮退耕还林还草和退牧还草，保护和改善天然草原生态，实行基本草原保护制度，严格草原用途管制。保护湿地生态系统，开展湿地生态效益补偿试点、退耕还湿试点工作。培育国土绿化新机制，鼓励家庭林场、林业专业合作组织、企业、社会组织、个人开展专业化规模化造林绿化。以重大生态工程为基础支撑，以生态保护红线、自然保护地、重点生态功能区等为重点，通过生境必要性重建、生态系统结构优化，在重点区域强化生态安全屏障及大尺度生态廊道的保护修复，全面提升重要生态系统的质量、稳定性、复原力和生态服务功能，促进生态系统良性循环和永续利用。
（三）强化部门间地区间协商合作，切实理顺生态保护修复管理体制
进一步强化部门间的协商合作。注重体制机制的系统性，坚持部门协同，建立生态保护修复的多部门协同推进机制，建立国家发展改革委、财政部、自然资源部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局等多部门共同参与的生态保护修复联席会议制度，统筹各类规划、资金、项目，对国土空间各类自然生态要素进行一体化保护、一体化修复治理，强化部门之间协同和信息共享，做到目标统一、分工协作，提升山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的质量和效能。
进一步强化地区间的协商合作。打破行政区划限制， 建立健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的联动、协作机制和风险预警防控体系。积极推动不同地区政府间协调，促进企业跨区域经营，以减少不必要的重复建设和成本浪费，更加合理、高效地配置相关资源。在抓好部门联动、区域（流域）联动的基础上，统筹考虑自然地理单元的完整性、生态系统的关联性、自然生态要素的综合性， 对山水林田湖草沙等自然生态各要素实行一体化保护和系统治理，实现山上山下同治、地上地下同治、流域上下游同治。
（四）健全生态保护修复法治体系，确保权责关系保障约束到位
完善生态保护修复领域的立法体系，加快推进国土空间开发保护法立法进程。整合优化生态保护修复现有法律法规，尤其是对《森林法》《草原法》《湿地保护法》《土地管理法》在涉及国土空间用途管制方面不统筹不协调问题的修订。制定国家公园法（或自然保护地法），同时修订或废止《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等相关法律法规。特别建议在国土空间开发保护法中重点明确国土空间生态保护修复责任， 按照“ 谁破坏、谁修复”的原则，由责任主体承担限期修复或赔偿责任；无法确定责任主体的，在明晰央地权责关系的前提下，由县级以上各级政府组织开展生态修复工作；按照“ 谁修复、谁受益”的原则， 鼓励和支持社会资本参与生态保护修复。远期可适时推进国土空间生态保护修复专门法的立法进程。
持续加大生态保护修复领域执法力度。在继续创新生态保护修复相关执法方式和执法手段的同时，加快推进生态环境保护综合行政执法改革与统一执法能力建设，提高生态保护修复工作法治化水平，依法严厉打击各种破坏生态资源的违法犯罪活动。实行生态执法责任追究制，健全行政执法与刑事司法联动机制， 提高生态执法监督有效性、权威性、强制性和规范性，保障生态保护修复相关政策的顺利有效实施及其稳定性。
（ 五）补齐生态监管短板，提升生态保护修复监管能力
结合《关于加强生态保护监管工作的意见》相关要求，强化生态保护修复监管。充分运用卫星遥感、无人机遥感、走航监测和地面监测等技术手段，加快建立健全覆盖重要生态系统和重点区域、陆海统筹、空天地一体、上下协同的生态质量立体监测网络及相应的评估与预警体系，并依托国土空间信息平台等，建立互联互通的生态保护修复监管信息化平台。完善日常监测、评估、预警、执法、督查等监督管理制度，加强对重点区域、重点流域以及湿地、草原、荒漠等重要生态系统的大范围调查、监测、评估，实时准确掌握重要生态系统质量变化，对可能出现的生态空间占用、生态功能降低等问题进行定期预警， 逐步形成生态风险预警机制， 确保生态安全及生态保护成效。
建立健全生态保护修复相关标准体系。在《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》《国土空间生态保护修复工程验收规范》《生态保护修复成效评估技术指南（试行）》等基础上，结合工程推进的实际经验，进一步因地制宜、因类制宜地提出定量与定性相结合、绝对量与相对量相结合、短期与长期相结合的判别评价标准。修复标准不宜过低或过高，应实事求是。
作者分别为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长兼习近平生态文明思想研究室主任、研究员；国务院发展研究中心资源与环境政策研究所习近平生态文明思想研究室副主任、副研究员
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