刘江船 孙京海 钱 军
国家“十四五”规划明确提出要“深入实施区域协调发展战略，提升区域合作层次和水平，支持省际交界地区探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制”。江苏省“ 十四五”规划提出要“深入推进区域协调发展”“促进省际毗邻地区深度融合”。笔者建议设立苏鲁省际融合发展示范区（下称“融合示范区”），把江苏和山东毗邻区域的海州湾区从地理上的“ 前沿地带”打造成为高质量跨省界一体化发展的“试验田”，对于贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动苏鲁经济社会高质量可持续发展，对于不破行政隶属、打破行政边界，率先探索从区域项目协同走向区域一体化制度创新，实现共商、共建、共管、共享、共赢具有重要意义。
现实与选择
融合示范区，“融合”是根本，“示范”是愿景，目标是将海州湾区打造成为高质量发展的典范。连云港和日照两市是新亚欧大陆桥东方桥头堡， 在推动苏鲁省际融合发展方面既有先行之利，也能为两省其他城市作出示范。共建融合示范区，范围包括江苏省连云港市、山东省日照市，陆地面积约1.3万平方公里，海域面积1.4 万平方公里，旨在通过市场共享和资源共享增强区域整体发展的动力，推动海州湾区成为我国东部沿海地区新的增长极。
（一）两市区域优势明显， 合作基础良好
区位条件优越。连云港和日照，南连长三角，北接渤海湾，是连接太平洋沿岸国家与中亚地区的国际性港口枢纽， 处在新亚欧大陆桥产业带、环渤海经济圈和长三角经济圈的结合部。
产业基础扎实。2022年， 连云港实现地区生产总值4005亿元，初步形成以石化、冶金、新医药、新材料、新能源、高端装备制造等为主导的现代产业体系。日照实现地区生产总值2307亿元，钢铁、汽车、能源产业别具特色，先进钢铁制造产值突破1500亿元。汽车整车及零部件产业龙头崛起。北方能源枢纽建设迅速起势，“煤、气、油”集聚、运输、储备、交易、生产（转化）能力明显增强。
发展潜力巨大。“ 一带一路”建设明确连云港为新亚欧大陆桥经济走廊主要节点城市、中哈物流中转基地和上合组织出海基地。日照是山东半岛蓝色经济区、胶东经济圈的组成部分，发挥胶东鲁南经济圈“两圈叠加”、瓦日铁路出海大通道等优势，布局建设港口型国家物流枢纽承载城市、先进钢铁制造基地、汽车整车及零部件产业基地、北方能源枢纽。两地在促进区域共同发展方面前景广阔。
区域联系紧密。204国道、沈海等高速公路和青盐铁路、连徐高铁贯通融合示范区，到青岛、上海、南京平均车程为2 -3 小时。随着青岛至上海高铁、鲁南高铁建成，融合示范区将直接进入上海1. 5小时高铁通勤圈，有望成为长三角地区与山东半岛蓝色经济区承南启北的重要联系通道和关键节点。
合作意愿强烈。连云港和日照历史文脉同源、山水相连、人文相亲，1953年之前曾同属于山东鲁中南行政区，在区域经济一体化进程的大背景下，两市建立常态化合作机制，协同推进重大协作事项， 对于构筑互利共赢、共同发展新格局，促进两市经济社会高质量发展，更好地发挥东方桥头堡在新亚欧大陆桥经济带上的拉动作用具有重要意义，两地对推进融合发展也有强烈合作意愿。
（二）融合面临诸多挑战， 难题亟须解决
思想观念相对滞后。苏鲁省际毗邻地区属发达省份的后发地区，也处于我国东部沿海经济带的洼地或低谷区，连云港、日照两市经济总量在各自省内排名一直靠后，人们的思想观念相对固化，竞争意识和创新意识有待加强。
湾区经济体量相对较小。湾区远离主要经济圈或都市圈，受大城市辐射带动较小， 经济总量不大。两地海洋经济发展还不充分，海洋产业结构调整较慢，优越的海洋资源禀赋尚未完全转化为优势的经济发展成效。两地在产业结构、科技创新、人才发展等方面也存在一些短板。
资源要素跨区域整合难度较大。统一开放的市场体系尚待构建，行政壁垒依然存在， 省际基础设施互联互通还需加强，资源要素相互流动不畅，两地产业结构趋同现象明显。
区域合作机制尚未有效建立。两地发展在合作上还存在制度性障碍，整合两地城市的功能、推进产业合理布局的顶层设计显得较为困难，特别是缺乏有效的合作协调机制，协调组织结构松散，利益分享与补偿机制尚不健全。
（三）协同发展价值多元， 示范意义重大
融合示范区是跨省域一体化发展的“ 前沿地带”，通过毗邻区域率先融合发展，示范引领，由易到难，以毗邻区“小圈”一体化发展撬动苏鲁“大圈”一体化发展。其率先一体化发展的示范意义在于把毗邻区域从地理上的“ 前沿地带”打造成为毗邻区域高质量跨界一体化发展的“试验田”，破区域行政之壁垒，解跨界治理之难题。通过统一规划、统一建设、统一管理、统一招商、统一运营的跨界一体化示范区建设，打破跨行政区域发展中各种阻碍资源和要素自由流动的体制、机制、政策等人为障碍，推动区域市场的充分开放和自由竞争，实现省际毗邻区域从物理空间相邻的“毗邻1.0版”，向发展要素合作的“ 毗邻2.0版”转变，提高毗邻区域空间连接性、政策协同效率和经济集聚度。
定位与布局
以交通对接、合作联盟建设为突破口，着力推进合作机制创新、设施共建共享、资源环境共保、要素平台共建、生态经济共育，使示范区成为区域价值凸显、融合程度较高、生态价值较优、民生福利均衡的区域，为苏鲁合作乃至全国省域的交界合作发展提供先行示范，为推动长三角地区、山东半岛蓝色经济区高质量一体化发展作出贡献。
（一）功能定位
临港产业融合发展的先行区。坚持重大产业引领支撑， 深入实施创新驱动发展战略， 数字经济与先进制造业、现代服务业加快融合，现代农业更加优质高效，构筑以临港大工业和战略性新兴产业为主导、一二三产业融合发展的现代产业体系。结合两地需求，积极探索交通互联、资源共享、产业协作、生态同护、民生互惠等合作路径，创建一批融合发展的平台载体，率先试验和创新跨界融合发展合作机制，成为苏鲁在更深层次、更广空间开展区域合作的先行区。
东西双向开放门户枢纽新标杆。积极融入“一带一路”建设，发挥新亚欧大陆桥主要节点城市战略支点作用，加快拓展经济合作领域，着力搭建经济合作平台，强化以港兴市， 加速畅通陆海联动大通道，加快建设自贸试验区、国际枢纽海港、港口型国家物流枢纽、国家东中西区域合作示范区等高能级开放平台，积极构建“东方大港”，以高效海陆转换助力内外循环、以东西双向开放促进区域发展，打造“一带一路”强支点，不断畅通对外开放通道，强化国内区域合作，打造陆海双向开放枢纽。
山海特色美丽宜居城市新典范。依托山水林田湖草相互交融的自然生态基底和海上有岛、城中见山、山海相拥、城海相融的资源禀赋，高质量推进产业生态化、生活低碳化、能源绿色化，结合城市更新行动建设韧性城市，持续优化城乡人居环境，集中力量建设一批滨海度假区、亲海风情镇、牧海渔家村和近海观光线，让“ 林茂、滩净、岸绿、湾美”成为湾区城市的鲜明标识，串联起“ 面朝大海、春暖花开”的最美海岸线，加快建设美丽富饶、生态宜居、充满活力的现代化海滨城市。
省际融合发展制度创新试验田。充分发挥区位优势，聚焦规划管理、生态保护、土地管理、要素流动、财税分享、公共服务政策等方面，积极探索产业发展、空间布局、设施建设、环境保护、社会民生等一体化路径，率先试验和创新要素市场一体化、成本分担利益共享、公共服务一体化等合作机制，创建一批合作平台和合作联盟，开辟交界合作新路， 推进全面深化改革系统集成， 高起点扩大开放，为苏鲁两省省际融合发展提供示范，推动苏鲁两省更大范围、更宽领域、更深层次的合作。
（二）空间布局
立足苏北鲁南山水海陆特色，坚持陆海岛统筹，统筹空间开发现状与产业发展潜力， 推动形成港产城海岛“五位一体”的“ 一带一路”东方组合枢纽大港，构建“一区两带四组团”空间格局，打造海洋经济发展新模式。
“ 一区”，即融合发展核心区。包括连云港市赣榆区和日照市岚山区。融合发展核心区按照产城融合的理念，规划建设现代产业集中发展区，统筹布局港口、化工、钢铁、新材料、粮油和食品加工等产业， 培育壮大机械加工、现代物流等优势产业，加快技术革新、产品创新，推动服装纺织、石材加工等传统产业规范化、高端化发展。
一纵一横“丁”字走廊带。“一纵”：蓝色的滨海产业带。从南到北为江苏连云港徐圩新区、连云区和赣榆区和山东日照岚山区、东港区沿海产业带，形成“蓝色创新珠链”。以发展沿海临港产业为主，培育壮大石化、重型装备制造、能源与物流四大产业集群，打造石化、冶金、机电、能源、海洋产品加工等五大临港产业基地。“一横”：绿色生态走廊。以苏鲁省际的绣针河的“水” 以及夹谷山、徐山、大吴山一线为脉，保护山水生态、提升山水品质、做好山水文章，打造绿色生态走廊，推进农业农村现代化，共同打造现代农业合作示范园，促进农业旅游融合发展，引领带动城乡融合和乡村振兴。
多组团，即环绕海州湾的多个城市组团。赣榆组团：坚持特色发展，重点发展商业及海洋文化、旅游休闲等功能，加速崛起北翼产业港、江苏“ 北大门”；全面彰显滨海特色副城风貌，激发海洋经济和文化活力，形成特色化海洋经济融合创新体系，在更高层面上跨越进取。连云组团：主要承担市级行政办公、商业贸易、商务流通、文化娱乐、旅游接待等综合服务职能，高标准建设现代化特色滨海社区；集中力量打造连云新城，打造海洋旅游度假中心，成为汇聚山海精华、展现支点高度的标志性窗口。徐圩组团：全面聚焦港产融合，优先保障石化基地与北部板桥产业园，打造国家级石化创新基地；承接主港区海运功能分流，完善面向“一带一路”更大范围的集疏运体系，打造高水平的石化基地。日照主城区组团：主要承担行政、产业、金融和旅游等功能，重点发展装备制造、海洋生物医药、智慧航运物流等新兴产业和海洋科教、金融、临港商务、邮轮游艇、海上运动等海洋服务业，打造中高端产业先行区、海岛休闲旅游区，形成辐射带动周边地区发展的综合性城区。岚山城区组团：日照发展临港产业的主要空间载体之一、辐射带动鲁南城镇发展带的城市副中心，重点发展先进钢铁及配套、油气储运等临港产业和海洋文化体验、高效生态渔业等海洋经济新业态，加快推进海州湾临港产业转型升级示范区和文化旅游经济发展区建设。
重点与关键
按照“规划对接、交通互联、产业协作、服务共享、生态同护、政策共用”思路，把两地的国家战略以及资源、生态、资本、劳动力优势进行有机结合，推动两地携手迈向“湾区时代”，真正实现共建、共享、共赢。
（一）加快基础设施互联互通
加强两地港口间分工协作与资源共享，共建“ 黄金口岸”，构筑功能互补的港口发展格局，高水平服务鲁南、苏北、中西部地区，拓展日韩市场整体合力。以强化干线网和系统优化快速客运网络为重点，规划布局省际间铁路网， 填补缺失线路、畅通瓶颈路段，提高铁路客货运水平。加快高速公路成网建设，重点打通省际“断头路”“瓶颈路”， 形成省际之间以高速公路为骨架、高等级干线公路为基础、农村公路为补充的公路网络。以优化航空运输网络为主线， 加快区域航空枢纽中心建设， 加强与国内其他省市主要机场的省际协调合作，构建分工协作、合理布局的航线网络。
（二）加强产业协调合作
联合提升工业发展水平， 加强两地在钢铁、石化等传统优势产业领域的合作，加快推进新一代信息技术和物联网、生物医药、高端装备制造、新能源、新材料等战略性新兴产业的合作，支持毗邻地区开发区开展合作。合力发展现代服务业，科学配置两地港口物流资源，统筹规划物流园区、物流配送中心、特色商业区和专业市场，加快建设区域性国际航运物流中心。加大滨海资源整合力度，发掘海洋特色旅游资源，积极争取开通“东部滨海旅游快车”。加强省际间文化政策、文化产业发展及项目投资信息交流，搭建综合展示交易平台，适时组织对接推介活动。协力推进农业现代化， 支持建设直供对方市场的“菜篮子”生产示范基地或示范园区。鼓励两地互设展示展销窗口，开展电子商务合作，推动市场信息互联互通。共同推动海洋渔业转型升级和发展远洋渔业，建设深远海生态海洋牧场示范区。
（三）生态环境共保共治
提升区域环境协同治理能力，建立统一环境监测监控体系，加强污染跨界协同治理； 共同推进生态环境综合治理， 谋划实施一批跨区域、跨流域重大工程项目。完善跨区域生态环境联合执法机制，协同开展跨省联合执法、异地执法。开展污水循环利用和污染物集中处理，强化工业源、移动源、生活源、农业源等污染源协同管控治理，共同推进区域“无废城市”建设。开展海洋生态文明提升工程，围绕岸线保护、海湾整治、海洋保护区建设、海洋治理能力提升，创新要素配置机制。
（四）推进区域市场一体化
建立区域统一的产品市场，消除地方保护和市场壁垒，实行统一的市场准入制度和市场监管。建立区域统一的人力资源市场，制定有利于人才交流的户籍、住房、教育、人事管理和社会保险关系转移制度。建立区域统一的资本市场和技术市场，推动产权交易市场合作，支持银行等金融机构跨地区经营。共同实施统一的技术标准，实行高技术企业与成果资质互认制度。
（五）公共服务共建共享
推动科技创新协同发展， 共同搭建省际科技创新平台； 加强医疗卫生资源共享，逐步实现应用系统信息互联互通。推进优质教育资源共建共享，鼓励两地高等院校联合办学、学科共建、学分互认等多种形式的校际合作；共建职业教育基地，加强企业跨区域联办学校；推动省际就业社会保障合作共赢，建立互联互通的用工信息发布和共享平台。推进社会保障制度对接、待遇趋同、结转顺畅，覆盖城乡的省际社会保障网络；共建居民健康信息平台，推动实施区域就医“ 一卡通”；建立养老、医疗等保险异地结算制度；构建高效率跨界社会协同治理机制。
体制与机制
全面提升区域合作层次和水平，需要按照“ 统一规划、统一管理、合作共建、利益共享”的原则，在战略统筹、区域互助、利益补偿和政策调控等方面建立机制，探索建立一条可复制、可推广的跨界合作新路子。
（一）加强领导、统一管理
苏鲁两省高层应建立省长联席会议制度，加大沟通对接力度，统筹融合示范区建设过程中的重大事项和重点难题， 加快形成联动协同发展格局， 同时积极向上汇报，争取把融合示范区建设上升到国家战略，从中央层面系统谋划、部署推进。连云港和日照两市政府应总体谋划、联合审批，共同推进实施重大基础设施、重大公共服务项目建设。同时， 加强对国家战略、省市战略在跨界区域落地重点与方向的研究分析，共同推动顶层设计落实，构建精简高效的合作范式。研究建立非官方（包括中介机构、民间组织等）的协调机制，引导社会组织在区域合作中发挥积极作用。
（二）科学规划、合理布局
统筹规划海州湾岸沿线资源，加快集中集聚集约发展， 推动苏鲁沿海地区迈向“ 海洋时代”“湾区时代”，构筑富有整体竞争优势的东西双向开放门户。坚持城乡统筹、港城协调、产城融合、宜居宜业， 逐步形成城乡统筹、功能完善的组团式城乡空间结构，形成“一湾、两城、多节点”的湾区城乡空间布局。坚持因地制宜，立足湾区优势，着力打造临港特色产业，科学合理地建设一批临港产业园，进而构建高质量发展的海州湾经济带； 坚持错位竞争、组团发展、扩大开放，注重科学性、实用性、效益性统一，做大做强港口群发展。探索建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制，在融合示范区内一体化推进国土空间、生态环保、基础设施、公共服务等规划编制，推进多规合一。
（三）协同联动、合作共建
积极构建协同的政策机制，在重点领域制度规则和重大政策等方面建立沟通协调机制，提高政策制定统一性、规则一致性和执行协同性，特别是要坚持技术、安全、环保“一个标准、一把尺子”。适时研究出台区域协调发展的相关法规文件或指导意见，明确有关部门、地方政府在区域协调发展中的职责，发挥社会组织、研究机构、企业在促进区域融合发展中的作用。要在基础设施共建、公共服务共享、技术协同创新等方面探索建立一体化机制。
探索建立产业分工协作机制，两市共同研究制定协同的产业发展规划和支持政策，研究制定“负面清单+产业指导目录”，鼓励开放竞争，实现市场协同。建立产业项目监测预警机制，加强对地方产业政策、市场竞争的公平性审查，严防在招商引资、引才引智、追求热点等方面过度竞争，扭曲要素价格，干扰市场秩序。
探索建立区域产业链联盟协同工作机制，共建共享产业供需对接和信息互通平台，联合开展补链强链固链行动，系统提高区域产业链和上下游企业综合竞争力和发展能力。构建统一的信息公共服务平台。建立数据资源清单，编制数据资源目录，制定相关技术体系、标准规范和推动机制，实现应急、公安、交通、消防、国土等多部门信息跨区域互联共享和协同联动。
（四）创新机制、利益共享
鼓励两地在融合示范区互设“ 区中区”“ 园中园”，跨市布局产业项目的收益由合作各方分享，项目投产后产生的税收地方留成部分可在协商一致的基础上按一定比例分成。推进税收征管一体化，实现地方办税服务平台数据交互。
建立跨市基础设施、公共服务和生态环境建设项目成本分担机制。推动交通、水利等基础设施共建共享，实行公共交通智能“ 一卡通”、高速公路收费“ 一卡通”。建设统一的科技资源开放共享平台，建立科技创新协同机制，推动科技创新政策一体化。建立区域投资、税收等利益争端处理机制，形成有利于生产要素自由流动和高效配置的良好环境。加快生态经济示范区建设，加快建立区域性生态资源交易平台、生态技术交易平台、碳市场交易。
鼓励内陆城市与湾区城市之间建立紧密合作机制，以日照港和连云港港为龙头，进一步提高物流服务和开放合作水平，促进区域产业经济周转循环效率有效提升。由两市按照财政收入的一定比例设立区域合作发展基金，重点用于跨行政区基础设施建设、生态环境保护和治理、公共服务体系建设、产业协作等合作共建项目，协调解决区内利益关系， 推动区域融合发展。
（五）统一市场、加大保障
积极推动生产要素市场一体化。建立健全融合示范区要素自由流动的统一开放市场， 推动标准规范、人力资源、高端技术、碳指标、数字等各类生产要素顺畅流动、高效配置。共建融合示范区统一开放的人力资源市场，推进人才评价标准互认，共享人才需求、就业信息、人才目录等。探索建立产权共同交易市场，推进水权、排污权、用能权、碳排放权及知识产权、数据资产等各类产权公开交易，实现区域优势互补。建立融合示范区标准化联合组织，协调统一市场准入负面清单、企业经营许可、各类资质认定，取消以省（市）域为条件干扰市场竞争的行为。
强化重大生产力布局调控要素保障。完善重大生产力布局调整优化制度，强化土地、资金、环保、数字、人才等要素配套保障能力。注重空间发展统筹协调，建立与生产力布局相适应的建设用地指标分配机制，完善重大项目用地供应管理制度。统筹发挥好财政资金、政策性银行、市场资本作用，依托生物医药、新能源汽车、人工智能等产业联盟，建立规模化、专业化、市场化的产业发展基金，用于高精尖人才引进、关键设备采购、标准质量提升和应对市场风险等。积极支持数字经济发展建设， 鼓励在数据采集、共享、应用、保防等领域先行先试、大胆探索，构建数字经济发展新高地。
【本文是2 0 2 2 年江苏省社会科学基金省市协作项目（2 2 X Z B 0 16）的研究成果】
作者分别为连云港职业技术学院党委书记、研究员；连云港市人民政府办公室副主任；连云港职业技术学院副教授