戴 慧
我国已经进入老龄化社会。从长期看，人口老龄化对经济的影响不仅会表现在人口红利减少导致经济增长减速、消费和需求驱动力减少上，还可能因为劳动年龄人口减少、劳动力成本上升而导致产业外移和产业空心化问题，并对社保和财政形成一定负担。如何减缓人口老龄化带来的冲击， 构造和利用新的人力资本红利， 已是亟须研究的问题。
本文研究了德国进入高收入阶段时的人口变化与应对政策（19 6 5 —19 9 0 年，以联邦德国情况为主）。这些政策包括减轻养育负担、鼓励生育的人口和家庭政策，获得移民红利的移民政策，提升人力资本的教育政策等，以期为我国应对老龄化问题提供参考。
德国进入高收入阶段的人口变化
按照世界银行的高收入国家标准和人均国民总收入（人均G NI）的不变价美元推算，德国大约在19 65 年进入高收入国家行列。到1989 年时，德国的人均GNI 已经达到世界银行高收入国家人均GNI 门槛值的3 倍有余。这段时期也是德国经济从中速增长过渡到低速增长的时期，国内生产总值（G D P）年均增速从20 世纪60年代的4.4%下降到70年代的2.9%，80年代进一步下降，仅为2.6%。以下是对这段时期德国人口因素变化的分析。
进入高收入阶段初期，德国面临着出生率下滑、出生人口持续少于死亡人口、人口低速负增长、老龄化趋势增强的情景。如图1所示，从1972年开始，德国的出生人口低于死亡人口。20世纪70年代初德国人口数量这一转折性变化的背景是，二战后德国出生率在1963 年达到18.1‰ 的高峰，其后开始一路下滑，直到1 9 75 年的9.9‰后开始缓慢反弹，如图2 所示。从1973年到1987年，德国人口年均增速为– 0.062%。图3显示了这段时期人口增速的变化，与20世纪60年代相比总体明显下了一个台阶。与此同时，人口老龄化问题逐渐显现。从1960 年开始，德国65岁以上人口占比逐年上升，1972 年达到14%，进入老龄化社会；到1980 年，德国65岁以上人口占总人口的比重已上升到15.7%，比1960年11.45%的水平提高了约4 . 3 个百分点；到2015年，德国65岁以上人口占比上升到21.05%，超过21%的门槛值，开始步入超老龄化社会。此外，德国儿童和少年人口比重从20 世纪70 年代初开始明显下滑。1970 年，德国15 岁以下人口占比为23.3%，此后开始一路下滑，到1980年时已降到18.8%。
20世纪70年代，联邦德国在遭遇石油危机和全球经济衰退时，一些传统产业受到较大冲击，钢铁和纺织服装等劳动密集型产业就业受到影响，那时德国受教育程度不高的劳动力失业问题尤其突出。为了适应产业结构调整升级的需要， 联邦德国在上世纪70年代继续进行教育改革，提高劳动力素质，为之后的发展打下基础。
德国进入高收入阶段的人口政策
进入高收入阶段，为了应对人口老龄化问题并提高本国劳动力素质，德国实行了一系列人口和家庭政策，发挥移民政策作用，完善教育体系和政策。
1 .通过人口和家庭政策减缓老龄化
如前文所述，1 9 7 2 年以后，德国死亡人口超过出生人口，这一趋势使得联邦德国进入高收入阶段后人口增长缓慢，老龄化加重。1975年，人口自然增长率甚至变成负值。到1980年，联邦德国的人口树形图已经从30 年前的偏塔形变成桶形。人口老龄化带来劳动力成本上升、影响增长潜力、社会福利支出负担加重等一系列问题。1980 年，联邦德国用于各种社会福利的支出已达到4500亿马克。
在上述背景下，德国政府采取了多种方式促进人口增长。但是，由于当时的女性解放潮流，以及女性受教育程度提高后更加重视职业发展，传统的生育观念也在转变，年轻人结婚意愿下降，且抚养费用较高（多子女家庭人均收入仅相当于单孩和无孩家庭的6 0 %左右），人口政策效果有限，低生育率问题持续。
以下简要回顾当时德国的人口政策，包括孕产妇保护、产假制度、儿童福利、家庭补贴、离婚后的儿童保护等。
1 9 6 8 年，联邦德国出台《孕妇和产妇保护法》，对孕妇产妇给予保护，规定孕妇和产妇在产后4 个月享有特殊保护，不允许在此期间终止其雇佣关系。
1970年，产假再次延长， 规定受雇佣的妇女有权休6周的产前假、8周的产后假；若为多胎产前假可延长4 周，产后假延长到12周。休假期间的孕妇和产妇可得到与该段保护期前13周平均净收入相同的替代收入，雇主和强制健康保险计划共同负担这项福利。
1986年，联邦德国开始施行父亲和母亲都可以休的父母假制度。受雇佣的父母在休假期间可得到孩子出生前12个月平均月收入的67%。
上世纪7 0 年代，联邦德国已经有儿童补助相关法律， 规定对每对夫妇所生的第一个孩子给予每月5 0 马克的补助，第二个孩子每月补助100马克，第三个孩子每月补助220马克，第四个孩子每月补助24 0 马克，直到孩子满18岁为止。该项福利在德国实际引入较早，民主德国1950 年引入，联邦德国1954年引入，而后逐渐调整了补助额度。2014 年，相关补助标准已调整为第一个孩子和第二个孩子每人每月补助184欧元，第三个孩子每月补助19 0 欧元，第四个及以上孩子每人每月补助216欧元，直到孩子满18周岁；如果孩子仍在受教育，可补助到其25岁。除了儿童补助，有孩家庭享有个人所得税抵扣优惠。这项制度在德国历史悠久（二战前就有），允许家庭缴纳所得税时按养育孩子的数量抵扣一定抚养费计算应纳税额。
此外，还通过婚姻法修订来保护妇女和儿童利益。当时的规定有不少仍在沿用，其中强调了离婚后对孩子的保护。夫妻离婚后，如其子女年龄在3岁以下，监护人不需工作，可以要求赡养费，赡养费数额按其与配偶的收入差距、婚姻期间分工、婚姻年限而定；离婚后非与子女共同居住的一方具有法定支付子女抚养费的义务，抚养费额度取决于须支付抚养费的父/ 母的收入和儿童年龄。
2 .发挥移民政策的作用
二战后德国经济增长“奇迹期”曾得益于战后的移民红利。
据统计，19 4 6 年，居住在联邦德国的人口中有710万是二战后从联邦德国以外地区迁入的移民。到1950 年，又有250万人成为联邦德国居民（当年末，联邦德国总人口为5 0 9 5. 8 万）。迁徙到联邦德国的移民中45岁以下年轻人和中年人所占比重高于联邦德国原有人口。1950年到1962年，有360万人从民主德国迁到联邦德国。迁入人口中中青年占比较高， 还包括大批工程师、医生和其他高技能职业从业者。仅从1951年到1963年，就有超过两万名工程师和技术员、4500名医生、1000名高校教师向联邦德国递交了移民申请。
为了应对劳工短缺问题， 从1954年起，联邦德国开始引进外籍劳工，先后与意大利、希腊、西班牙、土耳其、摩洛哥、葡萄牙、突尼斯、南斯拉夫等达成相关协议。1965年， 联邦德国施行《外国人法》， 规定在联邦德国居住的外国人须申请居留许可，若其存在不损害联邦德国的利益，则应给予居留许可。该法对外国人的合法居留做出了规定，也提供了保障。随着欧共体的发展（1 9 5 7年《欧洲经济共同体条约》签定），劳动力自由流动成为成员国共同目标之一，共同体内部的移民也有所增加。受石油危机影响，联邦德国政府于1973年颁布了招聘禁令，暂停客工招聘，不少客工返回原籍国，但其他类移民并未受影响。冷战期间，民主德国向联邦德国的移民一度减少，但上世纪八十年代末大幅增加。上世纪九十年代，又出现了一波德裔回归潮。
本世纪以来，为了应对人口老龄化，德国移民政策转向开放。
施罗德政府实施过绿卡计划、对移民的国家融合计划，并出台《移民法》。该法首次建立永久性劳务移民渠道， 为高技术外籍人才移民提供了便利，有助于满足德国对年轻高素质劳动力的需求。默克尔政府倡导过“ 欢迎计划”，德国议会先后通过了《融合法》《国籍法第三修正案》《有序返回法》及《外国人就业促进法》。其中，2016年通过的《融合法》制定了融合课程、职业培训、劳动力市场、住房等方面的融合措施，2019年通过的《外国人就业促进法》则规定为更符合德国居留条件的外国人提供便利，开设语言和融合课程，提供培训资金援助。新世纪以来，德国的技术移民增加。
从移民对经济的影响看， 一些研究认为，迁入人口的人力资本转移对联邦德国二战后经济快速发展的贡献不可低估。
例如，按照每个在民主德国接受教育培训后迁到联邦德国并就业的劳动力人均教育投资成本为15万马克计算，20世纪50年代，此类输入人力资本的价值就达到30 0 亿马克。联邦德国在上世纪五六十年代教育支出水平几乎没有增加的情况下实现高增长，移民的贡献不可忽视。联邦德国经济的快速增长和居民生活条件的改善，对移民形成了吸引力（尤其是年轻人），这些移民又为联邦德国的产业发展和技术进步增加了人才储备和基础。
3 .完善教育体系和政策
为了适应产业发展对技术工人的需要，进入高收入国家行列后，联邦德国进行了教育改革，发展双元制职业教育体系，并促进职业教育与高中教育的融合，为职校生以后去大学进修打开通道，也有助于其适应未来产业结构升级对高素质劳动力的需求。
1 9 5 3 年，联邦德国出台职业培训条例；1968年，通过了《联邦各州专科学校发展协议》；1969 年，正式颁布了《联邦职业教育法》，对职业教育的形式和期限、职业教育的合同签订、合同双方义务、职业教育的监督、职业培训的考核等作了原则性规定；之后又出台了《培训教师资格条例》等配套规定，将双元制职业教育体系纳入义务教育范畴，国家和各级政府对其投入大量资金。
此外，企业培训费用多由企业自身筹集，国家通过给予企业职业培训支出方面的税收优惠来提供间接支持，学生在参加培训期间可根据其付出的劳动得到一定报酬。多元化的资金筹集机制和激励机制保障了该体系的良好运行， 且由于企业培训时会根据行业需求和企业发展需要决定教学内容，具有适应市场需要的灵活性。
上世纪七十年代，联邦德国针对教育机会不均等的问题进行了系列教育改革。先是联邦德国教育审议会于1970年颁布《教育结构计划》。其规定： （1）将联邦德国普通义务教育年限统一规定为10年；（2） 基础学校改称“ 初等教育领域”，包括“入门阶段”和“基础阶段”，提供基础教育；（3） 中等教育分为两段。第一段包括第5 —10 年级，任务是向所有学生提供共同的基础教育； 第二阶段包括第11—13年级， 有全日制职业学校、职业专科学校、高级专科学校、专科高中与完全中学几种学校类型， 这些学校分为普通教育与职业教育或职业训练不同轨道，但要求各轨道之间应具有较大的渗透性，易于转学，以形成一个综合性的中等教育第二阶段。1973年，联邦与州教育规划委员会颁布《综合教育计划》，要求建立综合学校制度以取代三轨制学校。
总体上，德国20世纪70年代基础教育改革政策的方向是通过建立综合初中，将基础教育的分流推迟到高中阶段， 并在高中阶段通过要求不同学轨的渗透和课程改革来实现教育民主化。此外，在法律层面， 德国还先后出台了《劳动促进法》《高校常规法》等来推动职业进修、高校教师进修和普通就业者的继续教育。
从联邦德国在中学和大学、职业教育方面的支出占GDP的比重看，上世纪70年代和80 年代其在这方面投入显著增加（如表1所示）。这与那段时间其面临的潜在劳动力素质相对下降和上世纪6 0 年代其比美国、法国、荷兰等发达国家的教育投资少得多有关（上世纪6 0 年代中期，联邦德国在该领域的公共支出占G D P比重仅为3 %，而美国、法国、荷兰分别为4. 8 %、4. 6 %、6 . 2 %），促使其到了上世纪7 0 年代不得不做出改变。上世纪80年代，对失业人员的技能培训受到重视。
德国进入高收入阶段的人口相关政策对我国的启示
我国正在经历的快速老龄化，与德国在进入高收入阶段时经历的老龄化有相似之处。德国当时及时调整了一些人口政策和移民政策，并进行了教育改革，为缓解人口老龄化、在人口红利下降期塑造人力资本竞争优势发挥了重要的基础性作用，我国可以从中借鉴一二。
以下从三方面谈谈德国进入高收入增长阶段时的人口相关政策对我国的启示。
1.人口政策的启示
目前我国尚未进入高收入国家行列，但人口老龄化问题已经较为突出。从德国的老龄化问题及应对经验看，及早重视人口变化和调整人口政策， 有助于缓解人口出生率降低和老龄化。
根据国家统计局数据，2 0 2 2 年我国人口出生率为6 . 7 7 ‰ ，自然增长率为– 0.60‰。出生率急剧下降有生育理念、养育成本等多方面原因，对经济发展潜力和社保压力的深远影响不容忽视。
未来我国需要更重视人口政策，多措并举降低儿童抚养负担。可以通过完善产假制度、提高妇女福利（包括生育保险等）待遇以及在职业发展、受教育权利、家庭分工与婚后抚养义务分担等方面体现性别平等，来提高妇女的生育、养育意愿和“职业— 家庭”平衡的可能性、可持续性。
此外，还可以继续发挥好个人所得税中儿童抚养扣除项对养育的促进作用，有条件的地方可以增加儿童托育财政补贴、提供适度的儿童福利， 并促进教育公共服务的均衡发展，从而降低家庭综合养育成本，缓解低生育率和人口老龄化。还需要完善相关制度， 保护好妇女和儿童的权益。
2 .移民政策的启示
在移民政策方面，可以考虑适当放松高素质外国劳动力移民政策（包括绿卡）。在低端劳动力短缺的地区，在已经充分利用本国劳动力的基础上，适度转出部分劳动密集型产业。在这些措施基础上，低端劳动力出现严重短缺时期， 再考虑适当引入文化传统类似的国外劳动力（但是考虑到德国等国经验，这部分外来劳工流动性可以强些，有助于适应经济周期波动等弹性需求，移民政策上可以更严格）。在适应国情和发展需要并逐渐打造开放环境需要的移民配套环境时，完善针对不同类型移民的政策法律体系，是未来我国进入高收入国家行列后需要考虑的。
3 .教育政策的启示
通过完善教育政策来提高人力资本素质，以缓解人口老龄化时期面临的人口红利快速萎缩、经济增速下台阶的压力，是走过这个阶段的德国等高收入国家的重要经验，我国未来可以从中有所借鉴。新修订的《职业教育法》为推动职业教育转型提供了法律保障。2 0 2 2 年底，中办和国办出台《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，指明了深化现代职业教育体系建设的战略任务和重点工作。未来在贯彻落实该意见之外，还可以在完善高等教育、继续教育体系上下功夫。
在步入高收入国家行列时期，应对产业升级的需求，通过科学技术和制度创新来弥补老龄化带来的劳动力要素变化，人才是关键。因此，适应新技术革命和产业发展需要， 培养创新型人才，需要高等教育和继续教育体系（包括新兴学科建设和通识教育等）的完善。做好这些，对我国未来人力资本提升和国际竞争力重塑都将有所裨益。
作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部副研究员