防止规模性返贫的系统风险及帮扶体系构建

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贾 晋 肖 建

2020年底,我国脱贫攻坚战取得了全面胜利,区域性整体贫困得到解决,绝对贫困全部消除。后扶贫时代,贫困治理与帮扶关注的重点逐步向贫困的相对性、多维性和动态性转变,中央明确设立5 年过渡期,对脱贫地区、脱贫群众“ 扶上马送一程”。202012 月,中央经济工作会议首次提出“ 规模性返贫”这一概念, 要求坚决防止规模性返贫现象,2021年、2022年中央一号文件连续提出要牢牢守住不发生规模性返贫底线。作为巩固拓展脱贫攻坚成果的底线要求,防止规模性返贫已成为后脱贫时代贫困治理与帮扶的重中之重。

四川作为全国脱贫攻坚任务最为繁重的省份之一,这些年举全省之力,如期全面完成脱贫攻坚任务,并按照中央、省委决策部署,全面构建了“1+37”衔接政策体系,对25 个国家乡村振兴重点帮扶县、25个省乡村振兴重点帮扶县、3060个乡村振兴重点帮扶村予以集中支持,巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作实现良好开局。但同时也要看到,部分原深度贫困地区仍存在自然环境恶劣、灾害高发频发、社会保障不足、产业基础薄弱等问题,如何把来之不易的脱贫攻坚成果巩固住、拓展好,持续守住不发生规模性返贫底线?笔者认为,迫切需要构建一套完整的防返贫工作机制和帮扶体系,强化动态监测与帮扶,进一步落实防返贫帮扶措施,即瞄准农户个体层面,推动农户的内生发展动力与发展能力不断强化,更重点关注脱贫地区的可持续发展。

关于规模性返贫现象的特征判断

规模性返贫不同于个体的、零散的返贫现象,往往呈现突发性、区域性、群体性特征,极易给脱贫攻坚成果造成严重威胁。

从时间维度来看,规模性返贫是一定数量规模的人口在同一时间出现的群体返贫现象,即在某一时点,由于突发性的外部冲击,导致大规模返贫现象,具有突发性。从空间维度来看,规模性返贫是在一定空间范围内同一时间出现的群体返贫现象,由于区域社会经济整体发展水平落后、自然环境恶劣、发展基础薄弱、区位条件差等原因,规模性返贫往往呈现出区域性特征,这一空间分布特征与脱贫攻坚时期的区域性整体贫困概念相对应。从主体维度来看,规模性返贫区别于个体返贫现象, 返贫主体具有相似性,表现出群体性特征,如边缘贫困户、不稳定脱贫户缺乏自我发展能力等。面对外部风险冲击,尤其是依靠政策脱贫的群体,贫困脆弱性较强,极易出现大规模返贫现象,并可能出现贫困传递。

导致规模性返贫的风险因素

后扶贫时代,特别是脱贫攻坚成果巩固期,守住防止规模性返贫底线仍然面临诸多风险和挑战。

一是突发公共事件冲击。以重大疫情等为主的健康风险冲击和以干旱、火灾、地震等为主的生态环境风险冲击,往往是在特定的空间范围内对已脱贫人口的劳动能力、生活水平等的“ 无差别”冲击,在短期内造成个体与家庭财产甚至生命健康损失,由此引发已脱贫人口、易返贫致贫人口、严重困难群体等几乎同一时间段在数量或区域上出现较多集中返贫现象。

二是区域发展水平滞后。区域经济综合发展在促进非农就业人口、提高公共财政收入、增加农村居民收入等方面发挥着重要作用,公共财政收入对于脱贫县政府行政职能履行能力、基础设施与公共服务水平提升、困难人口帮扶以及城乡差距缩小具有重要影响。对于区域社会经济发展不足的地区而言,一旦特惠性政策减弱,薄弱的经济基础与较低的自身发展能力将难以支持地区帮扶政策稳定衔接,规模性返贫现象发生的概率随之增加。

三是风险代际传递。主要表现为父母或家庭原因导致子辈贫困,即由上一代贫困传递给下一代的恶性遗传,包括贫困文化、政策依赖与经济结构等多方面的影响因素。后扶贫时代,以多维贫困标准衡量的相对贫困具有明显的代际传递性,在新的贫困标准下,边缘贫困户、低收入人口等处于绝对贫困线边缘的人口极易因为较难获得平等优质的教育资源等而停滞不前,甚至逆向落入绝对贫困状态,导致规模性返贫现象。

防止规模性返贫的系统帮扶体系构建

一是建立多层次的监测预警机制。以县域和村域作为监测样本,根据风险的短期、中期、长期冲击表现,构建以“贫困线、保障线、发展线”为基础的区域性监测体系。首先, “ 贫困线”监测主要是针对短期生存受到冲击的预警,即根据绝对贫困界定标准对相关指标进行监测,包括居民收入与消费、住房保障、教育保障和医疗保障等方面,具体监测指标如农村居民人均可支配收入、农村居民人均消费支出、自来水普及率、卫生厕所普及率、义务教育阶段教师数量、每万人医生数等。其次,“保障线”监测主要是针对生活质量受到冲击的预警,主要衡量区域层面社会保障水平,包括财政保障、教育设施服务、医疗水平、社会保险与养老服务、文化服务、基层治理、公共设施和金融资本等八个维度,具体监测指标如地方一般财政支出、每万人中小学学校数、每万人医疗卫生机构床位数、居民养老保险参保率、居民医疗保险参保率、是否有综合性文化服务中心、村党组织书记兼任村委会主任、公路密度、年末金融机构存款余额等。最后,“发展线”监测主要是针对产业发展受到冲击的预警,重点衡量区域层面的产业发展水平,包括产业基础、农业资源保有量、农业生产效率、农业现代化水平、农业经营管理和产业多元融合等六个维度,具体监测指标如单位耕地面积农业产值贡献率、“三品一标” 农产品基地面积、农业劳动生产力、耕地灌溉率、家庭农场数量、农产品加工业产值等。同时,为了发挥好监测预警机制的作用,还应落实监测范围,对低收入易返贫人口实行应纳尽纳,将防返贫监测和帮扶体系与低收入人口监测和帮扶体系实施并轨分档监测,进一步精简规范进入退出标准和流程,确保对规模性返贫风险及时预警、及时干预、动态清零。

二是构建系统性的帮扶机制。构建针对短期重大返贫风险的应急响应机制,以及针对中长期返贫风险的保险兜底机制和持续发展机制,形成区域整体发展、群体重点保障的分类帮扶格局。第一,构建应急响应机制。针对短期影响农民生存的重大风险,如自然灾害、疫情等突发公共事件和重大安全事故等,探索建立全省统一的救助平台,构建以应急管理、卫健、医疗、消防、公安等为主体的应急处突小组,让农村低收入人口遇到困难时能够随时随地提出申请,并第一时间获得救助,及时将受灾群众纳入重点监测名单和帮扶政策保障范围,重点保障住房饮水安全和基本生活条件, 针对遭受特大损失的农户家庭,还应启动社会救助程序, 发动社会力量捐助。第二,构建保险兜底机制。针对因重大疾病、乡村产业项目失败等导致家庭收入大幅减少、支出大幅增加的返贫风险,加大城乡居民基本医疗保险和养老保险等的覆盖范围,提高农业保险的参保率,最大限度转移分散自然风险和市场风险。针对因规模性失业、大宗农副产品价格持续大幅下跌、大中型易地扶贫搬迁集中安置区搬迁人口就业和社区难以融入等导致的返贫风险,加强宏观政策调控和社会保障覆盖,全面提高社会保障兜底标准,逐步提高农民工失业保险补助标准和农村社保的政府购买比例, 适时实施临时生活救济、价格补贴等。第三,构建持续发展机制。针对区域整体发展条件受限、帮扶政策依赖性较强、人口流失或老龄化严重等经济社会发展风险,保持区域帮扶政策稳定,分类制定帮扶预案,综合运用就业促进、教育帮扶、产业扶持、社保兜底、金融帮扶等措施,实施农村低收入群体收入倍增计划。加强巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,县域内全面落实财政、土地、人才等支持政策,积极壮大新型农村集体经济,创新农民参与农村资产经营和收益分配机制,不断提升区域易返贫群体的重大风险抗压能力和可持续发展能力。

三是瞄准关键环节,构建帮扶政策体系。结合巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的“1+37”政策体系,瞄准高风险地区和高风险人群,进一步明确帮扶政策制定的方向和重点,做好政策规划和考核评估,保持帮扶政策稳定有序衔接,整合各类帮扶政策、资金项目、工作力量向重点帮扶县、帮扶村倾斜,以农民增收为核心, 形成系统帮扶路径支持。易地搬迁后续帮扶方面,重点解决搬迁后产业发展与就业问题, 研究落实搬迁群众子女就学、医疗、社保等政策,探索社区治理和社会融入重点,全面完成掉边掉角农户搬迁工作。产业培育方面,大力发展“10+3” 现代农业产业,结合地区资源禀赋优势和市场需求,重点发展壮大特色优势产业和乡村旅游等新产业新业态,优化利益联结机制设计,重点关联有劳动力的监测群体。健康帮扶方面,适当降低医疗报销起付线,提升报销比例,合理设定报销封顶线,探索通过“防贫保”、商业医疗保险解决医疗支出较大的问题。教育帮扶方面,重点要加强“控辍保学”, 推动“9 +3”职业教育提前介入,提高谋生技能,防止贫困代际传递。就业扶持方面,完善就业扶持和培训体系,巩固拓展东西部协作、川渝劳务协作和省内外对口帮扶等劳务对接模式,健全回引优秀农民工返乡创业支持政策,确保有劳动力的脱贫家庭至少有一人就业。基础设施方面,推动已脱贫地区“ 补短板”和“ 提档升级”同时进行,重点加强农村基础性、普惠性、兜底性公共基础设施建设。社会兜底帮扶方面,对无劳动能力的监测对象,除加强综合保障措施外, 还应重点关注住房、饮水安全等基本生活条件;对边缘易致贫户应通过生产奖补、技能培训、劳务补助和金融支持等方式,增强其生计能力,避免形成新的“悬崖效应”。

【本文系2 0 2 1年国家社会科学基金后期资助项目“凉山彝区防止规模性返贫监测评价、预警体系问题研究”(项目编号: 2 1FG LB 0 9 0)的阶段性成果】

作者单位:西南财经大学中国西部经济研究院/四川省农业农村厅农村改革处

 

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