陈少强 刘晓婷
2023年3月24日，国务院常务会议决定，延续和优化实施部分阶段性税费优惠政策，以进一步稳预期、强信心。在当前的经济环境下，延续和优化部分阶段性税费优惠政策，不仅突出对特定行业和主体的支持，又考虑到经济和财政发展的新形势和新情况，通过不断提升政策精准性，及时调整政策取向，使用政策相机决策， 在保障中小企业和个体工商户的可持续发展的同时，助力经济社会高质量发展。
延续优化税费优惠政策的主要内容
税费优惠政策是积极财政的重要内容，是直接有效和公平的惠企政策。近年来，我国不断完善和创新宏观调控， 始终坚持积极的财政政策，着力提升效能，实施大规模减税降费政策，更加注重精准性和可持续性，实施组合式税费支持政策，加强重点领域保障， 将制度性安排与阶段性举措相结合，直击经营主体的痛点难点，支持企业纾困解难、保经营主体和保就业、助力稳住宏观经济大盘等方面发挥了重要作用。
2022年，我国出台并实施了小规模纳税人阶段性免征增值税、扩大“ 六税两费”减免适用范围、阶段性缓缴社会保险费、缓缴部分行政事业性收费和保证金等减税降费政策。据统计，2022年我国新增减税降费及退税缓税缓费超4 .2万亿元。分行业来看，2022年， 制造业新增减税降费及退税缓税缓费近1 . 5万亿元，占比35%左右，是受益最明显的行业。分企业规模看，小微企业和个体工商户是受益主体，新增减税降费及退税缓税缓费超1.7万亿元，占总规模的比重约四成，近八成的个体工商户在2 0 2 2 年无需缴纳税款。餐饮、零售、文化旅游、交通运输等受疫情影响严重的服务业新增减税降费及退税缓税缓费超870 0 亿元。另外，我国不断加强留抵退税政策的实施力度，优先安排小微企业退税， 大幅提前中型和大型企业存量留抵退税实施时间。
2013-2021年，共新增减税降费累计8.8万亿元，既帮助企业渡过难关、留得青山，也“ 放水养鱼”、涵养税源。2022年全年新增减税降费和退税缓税缓费力度是近年来最大的。税费优惠政策在降低经营主体负担、助力企业纾困、稳住宏观经济大盘等方面发挥了重要作用。通过“ 放水养鱼”培育市场主体，中国市场主体数量从2012年的5500万户增加到2023 年初的1.7亿户，成为我国高质量发展的活力源泉。
2 0 23年3月2 4日，国务院常务会议研究优化完善部分阶段性税费优惠政策，提出以下六项延续实施的阶段性税费优惠政策，以稳预期强信心。第一，将符合条件的行业企业研发费用税前加计扣除比例由75%提高至100%的政策，作为制度性安排长期实施；第二， 将减半征收物流企业大宗商品仓储用地城镇土地使用税政策延续实施至2027年底；第三，将减征残疾人就业保障金政策延续实施至2027年底；第四，将减征小微企业和个体工商户年应纳税所得额不超过10 0万元部分所得税政策延续实施至2024年底；第五，降低失业和工伤保险费率政策延续实施至2024年底；第六，今年年底前继续对煤炭实施税率为零的进口暂定税率。
这次延续和优化的六项阶段性税费优惠政策，预计每年减负规模达480 0多亿元， 将进一步稳定广大小微企业、个体工商户预期，彰显了国家对保就业、保民生持续支持的决心，有助于形成“水深鱼归”“水多鱼多”的良性循环。
延续优化税费优惠政策的三个原因
在当前经济运行环境下， 延续和优化部分阶段性税费优惠政策是促进经济稳定发展的重要举措。具体来说，此次选择延续和优化实施多项阶段性税费优惠政策的原因可以归结为以下三方面。
首先，根据我国面临的国内外经济形势，保证税费优惠政策的连续性和稳定性，有助于提振市场主体信心，保障居民就业。近年来，受疫情等因素的影响，我国经济发展受阻，大多数市场主体的生产经营受到一定冲击。2023年，我国逐渐走出疫情的阴影，但市场主体面临的国内外经济形势依旧存在较大的不确定性。从国际上来说，我国依旧面临着严峻的外部环境。2023年全球经济仍将继续呈现疲软状态，地缘政治冲突不断演进，全球滞胀也已显露端倪，我国经济恢复基础仍不牢固，多数企业在外部环境不确定性的冲击下表示对未来发展信心不足。从国内发展情况来说，根据国家统计局发布的数据显示，2023年一季度我国生产需求明显改善，就业、物价总体稳定，市场预期加快好转，经济运行呈现企稳回升态势。从生产方面来看，一季度规模以上工业增加值同比增长3%，比上年四季度加快0.3 个百分点。从需求方面来看，一季度社会消费品零售总额同比增长5.8%，上年四季度为下降2.7%，固定资产投资同比增长5.1%，与上年全年持平，消费和投资都在改善。从就业方面来看，一季度全国城镇调查失业率平均值为5.5%，比上年四季度下降0.1个百分点，就业形势有所改善。从物价的角度来看， 一季度全国居民消费价格同比上涨1.3%，居民消费价格温和上涨，商品和服务供给总体充足，国内经济运行稳中向好。因此，考虑到当前国内外经济形势，更需要政府通过提高税费优惠政策的连续性，为市场注入更多确定性力量；提高政策的精准性和有效性，提升企业和居民的预期，促进就业稳定，这些是我国在风高浪急的国际环境下继续维持国内经济平稳向好发展的重要举措。
其次，面对国外的技术限制和封锁，我国有必要继续执行有关助力科技创新的税费优惠政策。我国企业的资源有限，技术创新起步较晚，导致自主创新能力一直与世界先进水平存在差距。在世界经济下行的背景之下，中国经济向好的发展趋势引发了一些西方国家对中国崛起所产生的竞争威胁的担忧。以美国为首的西方国家不断加紧对华出口管制，严格限制本国敏感技术以及高新技术产品的出口，试图通过严密的技术封锁限制中国企业获取国外技术，打压中国科技、经济发展，最终达到遏制中国在世界范围内崛起的目的。因此，我国有必要继续执行有关助力科技创新的税费优惠政策。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持实施创新驱动发展战略，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。创新已经成为引领中国经济发展新常态、确保中国经济持续健康发展的关键因素。近五年来， 研发费用加计扣除优惠政策加力实施，极大地激发了企业加大创新投入的热情，企业研发投入年均增长25%左右。延续税费优惠政策，有助于形成“ 政策引导— 研发投入— 税收减免— 进一步加大研发投入”的良性循环。
最后，为支持国内煤炭安全稳定供应，促进物流业健康发展，需要对部分阶段性税费优惠政策进行延续和优化。受逆全球化思潮、全球经济集团化、区域化等外部不确定性事件影响，全球供应链顺畅运行遭到冲击，产生了部分领域供给停滞中断的问题和潜在威胁。俄乌冲突、中美贸易摩擦等不确定性事件引发的物流迟滞、原材料价格上涨、零部件断供等诸多问题，冲击了我国部分关键零部件及原材料供应链，凸显出我国高端制造业产业链条的脆弱性，使得高端制造业企业生产运营受到明显影响，从而增加了企业供应链稳定成本。另外，针对目前存在的产业国际间转移等新情况，为了更好地保障供应链安全，对物流企业和煤炭进口的相关税费优惠政策进行延续也十分必要。
延续优化税费优惠政策需注意的三大问题
第一，加强对减免税费情况的动态实时监控，对现行税费优惠政策的效果及时进行评估，优化税务部门终端减税数据统计和分析，多渠道、多维度、多层次实时反映政策执行过程的减免税情况。聚焦监督管理、政策法规、市场环境等方面，从不同行业、不同区域、不同企业类型等对税费优惠政策效应进行综合与分类跟踪评估、动态分析，充分运用分析评估结果提高减税降费核算准确性和科学性，多渠道、多维度、多层次反映减税降费政策落实效果，为国家科学决策提供参考。定期开展税费负担效应研究，在国家层面成立税费负担效应测算组，运用先进测算手段和测量模型，动态评测优惠政策对各行业、各区域、各类型企业税费负担产生的实际影响，为适时调整政策提供依据。
第二，在延续和优化实施部分阶段性税费优惠政策时需要做好压力测试，估测在政策实施时可能引发的风险。政府部门需要评估其风险承担能力，更好地了解自身面临的风险状况和监测社会风险状况的变化，直观地对比风险承担能力和所需承担风险的差距，从而做出更稳健的决策。另外， 针对政策制定和执行部门做压力测试，可以使政策制定部门对执行部门所承担的社会风险有总体的掌握，避免出现风险损害程度高于政府部门风险承担能力的情况，诱发政策调控风险，导致政策难以正常执行。总之，通过政策压力测试有助于评估政策决策者和执行者的风险承受能力，做到对政策风险的整体把握，这对政府决策具有重大意义。
第三，延续和优化实施税费优惠政策需要紧密关注存在的不确定性。从现实情况来说，自疫情以来，许多问题不断凸显，需要我们通过延续和优化实施税费优惠政策来增强确定性。例如，全球供应链正加速重塑，供应链的脆弱性进一步凸显，国际产业转移与国内区域间产业转移呈现区域化、提速化、智能化、绿色化和服务化等新特征。针对疫后全球产业链呈现的这些新变化，我国需要以这些产业转移的新趋势新特征为“锚”， 综合调控产业转移的规模和方向，在迎合国内产业升级需求的同时，及时调整税费优惠政策，防范化解产业空心化等风险。从政策执行角度来说， 优惠政策落实程度受多重因素影响。从税务部门角度看， 优惠政策项目多、更新快，一些政策出台追溯往期，或政策解读不够全面、配套管理措施滞后等，极易导致大量退税退费数据产生，出现问题时需自行判断、逐级反馈，基层执行起来有负担、有时会出现口径偏差；从纳税人和缴费人角度看，部分政策计算复杂、优惠享受程序繁琐、财务核算工作量大，一些小微企业聘请的财务人员业务能力不足或需要委托第三方涉税服务机构代理， 容易增加企业经营成本，还存在较大涉税风险，影响企业申报优惠的积极性，对政策的精准落实存在一定的影响。
作者单位：中国财政科学研究院