蒋 震
2023年3月2 4日，国务院常务会议决定延续和优化实施部分阶段性税费优惠政策， 实施力度大、优惠范围广，全面系统考虑短期目标和中长期目标，注重精准施策和完善制度相结合，既立足于解决当前市场主体运行中面临的突出痛点和瓶颈，不断夯实巩固前期大规模减税降费政策的诸多成果，适度保持逆周期和跨周期调控的政策力度，又着眼于完善税制，将部分政策转化为基础性制度，注重持续完善与高质量发展相适应的现代税收制度。这些优惠政策的实施，必将充分激发广大市场主体的积极性、创造性，更好地稳定市场预期、增强发展信心，有利于我们牢牢把握高质量发展主动权。从此次政策实施来看，主要有以下四个方面特点。
第一，以创新驱动战略为核心导向不断完善基础性税制，通过制度建设激励提升科技创新能力、激发市场分工活力，有效引导和塑造创新发展新优势。“ 局部靠智、全局靠治”，创新驱动事关高质量发展全局。各国科技创新竞争力的比拼，最终靠的是制度、人才、市场等关键因素。政策固然重要，但构建全面系统催化创新驱动能力的制度“土壤” 和“生态”，方为治本之策。中华民族从来不缺乏具有一流创新思维的人才，而是需要不断优化完善制度体系、大胆进行制度创新。从历史发展来看，实施创新驱动战略、显著提升科技创新能力，必须坚持有效市场和有为政府相结合，从构建高水平社会主义市场经济体制入手，让各类人才在全国统一大市场中竞相迸发创新活力，促进科技创新市场分工不断细化深化，相关产业链供应链不断延伸，全面引导激发全社会的创新活力和能力，充分调动广大人民群众的创新创造积极性，形成勇于探索、善于创新的氛围和营商环境。
税收制度和税收政策都是社会主义市场经济体制的重要组成部分，在维护市场有序运行中发挥着基础保障作用。从历史经验来看，政策创新是有为政府的具体抓手和直观体现，前期税收政策创新实践往往为后续深化税制改革奠定坚实基础，甚至会引领税制改革不断向纵深前进，有助于形成经济发展和税制之间的良性互动关系，从而极大促进生产力的解放和发展。
研发费用加计扣除政策实施经历了前期长时间的实践检验，已经被证明是行之有效的政策。此次会议将符合条件的行业企业研发费用税前加计扣除比例由75%提高至10 0%，作为制度性安排长期实施，显然是势在必行、众望所归。一方面，这一政策着眼于全局站位、从现实情况出发，聚力聚焦、注重精准性， 紧紧遵循科技创新的内在规律，正确深刻把握科技创新和税收制度的内在逻辑，重点突破制约科技创新活力的痛点和难点问题。特别是充分考虑到科技创新前期环节高投入、高风险、低产出的现实特征，有利于更好平衡科技创新的前期、中期和后期等不同环节的风险和收益，使得制度更加有生命力、更可持续。另一方面，这一政策实施坚持普惠性、低门槛和广覆盖。除了少数行业之外，此项政策对研发活动及研发费用归集范围的界定十分广泛，不是针对某个行业、某个企业、特定对象等孤立的点，而是秉持产业链思维、瞄准研发行为，从点到链、带动全局，坚持问题导向和目标导向相结合，用完善制度的方法引导要素资源向科技创新领域加速聚集。这样有利于市场主体之间围绕科技创新领域开展分工合作、显著降低制度性交易成本，让广大市场主体切实受益，达到稳定科技创新产业链供应链的良好效果。
第二，不断强化针对小微企业、个体工商户等市场主体的政策扶持，提升高质量发展的平衡性、协调性、包容性， 有助于形成大中小企业分工合作的发展生态。在社会主义市场经济体系中，如果说大中企业是“ 主干”，那么小微企业、个体工商户等则属于“分支”“ 毛细”，两者之间功能互补、各司其职，形成相互配合、相互促进的内在逻辑关系。始终保持小微企业、个体工商户的高水平活力，对于保持经济韧性、稳就业、保民生具有十分重要的意义。小微企业的组织形态较为简洁、决策环节相对简单，能够更好更快地适应市场需求的特征变化而调整经营策略和行为。特别是在科技创新领域，科技成果转化初期的重要载体就是小微企业，其成为很多科学家们借助市场、融入市场的重要抓手。因为一旦成果转化被社会认可，科技创新型小微企业的增长速度是非常快的。纵观世界各国的发展经验，很多享誉全球的跨国企业都是从小微企业成长起来的。而且，广大小微企业和个体工商户更加贴近群众和民生实际，创造、吸附了大量就业，成为宏观经济平稳运行的政策发力点和重要稳定器。
然而，从其自身特征来看，小微企业和个体工商户也有着天然的劣势和不足。由于规模小、无法发挥规模效应， 其平均经营成本偏高，同时， 大多数小微企业和个体工商户资本金规模偏小，缺乏足够的资金支持，抗风险能力严重不足。特别是经历三年疫情的巨大冲击，大量的小微企业和个体工商户的经营受到严重影响，市场运行的不确定性加大，总体呈现紧平衡状态。在此背景下，税费负担成为影响小微企业和个体工商户的重要因素。虽然目前疫情形势已经全面缓解，但前期疫情的影响尚未完全消除，小微企业和个体工商户需要在相当长的时间内逐步恢复元气。
此次国务院常务会议决定延续实施减征小微企业和个体工商户年应纳税所得额不超过10 0万元部分所得税政策、降低失业和工伤保险费率政策以及减征残疾人就业保障金政策等，这将有效帮助小微企业和个体工商户渡过难关、全面复苏。更重要的是， 长期来看，将不断夯实小微企业等市场主体的发展基础，有利于从根本上形成大中小企业分工合作的发展生态，不断提升社会生产的专业化水平。一方面，小微企业不断做强将为大中企业发展提供有力支撑， 帮助大中企业专注于具有比较优势的领域、夯实主责主业； 另一方面，大中企业内部的大量发展机会和市场机遇可以通过外包等形式给予小微企业等市场主体。从结果来看， 虽然政策支持发力点是小微企业等，但其效果却直接表现在稳定产业链供应链、促进分工上，使得大中小企业等各显其能、各尽其才，这也是构建高水平社会主义市场经济体制的重要体现和必然要求。
第三，不断增强财政政策的逆周期和跨周期调控力度， 确保兜住基本民生保障底线、提升宏观经济运行的韧性。当前和未来一段时间内，我国经济发展面临的内外部因素将更加多元复杂，部分领域仍然存在一定程度的不确定性，经济发展处在新旧动能的此消彼长之中，新的发展力量正蓄势待发。伴随着我国在全球分工中的地位持续提升，创新驱动战略将向纵深实施，产业结构、就业结构等都在发生与以往不同的显著变化，三年的疫情防控加速了传统经济结构的升级迭代。在这种经济周期的结构转变中，基本民生领域受到的影响往往是最剧烈的， 如果处理不当可能会引发系列连锁风险，甚至会影响经济发展全局。这种情况下，牢固树立底线思维、稳妥有序化解风险，确保广大人民群众的基本生活得到充分保障，在不确定性中精准寻找并夯实确定性，确保宏观经济在合理区间内运行，成为财政政策逆周期和跨周期调控的重大战略任务，也是复杂条件下的必然政策选择。
对此，此次会议确定延续和优化实施部分阶段性税费优惠政策，特别是延续实施减半征收物流企业大宗商品仓储用地城镇土地使用税政策以及对煤炭进口实施零税率等，非常重要的着眼点是保障基本民生，切实帮助广大人民群众。疫情期间，“ 数字平台+ 物流体系”的良好运转确保产业链供应链稳定有序运行， 让商品和要素的流转从“面对面”转向“ 背靠背”，物资供应保障整体井然有序，在统筹疫情防控和经济社会发展过程中发挥了至关重要的作用。预计疫情后，随着数字经济的快速发展，人们在网上开展生产生活相关资源配置将成为常态，这对保障物流体系的稳定提出了更高要求。在物流体系中，大宗商品仓储是其核心环节之一，也是制约商品和要素流转效率的主要堵点和瓶颈。更好激发市场主体在大宗商品仓储领域的投资、经营活力，完善适应人民群众生产生活需要的网格化、全覆盖体系，既事关经济发展全局，又属于确保民生安全的重要范畴。适度减轻物流企业大宗商品仓储用地相关税收负担， 让市场主体轻装上阵、引导更多资源流入行业，有助于不断巩固夯实基本民生保障的基础。
2022年初以来，全球能源供需格局出现了新特征，国际市场能源价格上涨势头较为明显，国内煤炭需求总体呈现偏紧态势，给国内产业链供应链稳定带来一定影响。为了稳定进口煤炭价格、加大能源保障力度，2 0 2 2 年4月，国务院关税税则委员会颁布公告，自2022年5月1日至2023年3月31 日，对煤炭实施税率为零的进口暂定税率。从当前来看，煤炭价格仍然处于较高水平，此次政策延续将有利于进一步稳定煤炭供需形势，着力支持好国内煤炭的安全稳定供应， 切实确保基本民生保障少受影响。
第四，各方通力配合确保政策执行落实到位，切实将政策红利发挥到最大化，进一步提升确定性、有力稳定市场预期。再全面的系统、再完美的政策措施，也必须有一套依法高效的行政执行体系将之贯彻落实好，政策执行的状况会影响市场主体的获得感和预期水平。我们已经看到，此次会议后，各级财税部门在第一时间迅速出台相关执行文件， 及时以各种渠道向市场主体作出充分告知，获得社会各方的积极响应和赞誉，市场预期良好。在政策操作实施方面， 我们还需更加注重全面打通“ 最后一公里”，确保政策落实到位。一方面，要充分尊重市场主体的自主选择意愿，鼓励市场主体积极申请、用足用好优惠政策。广大市场主体应以高质量发展为目标，提高站位、拓展视野，将自身发展全面融入党和国家事业的战略需要，根据自身经营特征，积极探索发掘政策应用空间。各部门也要深化社会共治，综合运用大数据等手段，有效发掘和识别市场主体的政策需求。另一方面，各部门要强化监管、提升政策执行的确定性， 激励与约束并重，及时识别并有效化解政策执行中的各类风险。从现实来看，政策执行的确定性是市场主体最关注的话题之一，这不仅要求政策本身是确定的、连续的，适应宏观经济形势需要，而且要求政策执行的具体口径是明晰的、透明的、一致的。对此，各相关部门应切实提高政策执行的确定性，系统总结前期政策执行中各方争议的难点、焦点问题，做好政策解读、精准送达市场主体、优化纳税服务，让广大市场主体明明白白知晓执行口径，确保他们知政策、懂操作、能享受。
此外，还需要秉持包容性监管理念，不仅要依法维护市场主体的合法权益、提高满意度获得感，切实厘清征纳双方的权利义务责任边界，让市场主体在遵守法律的前提下大胆享受政策，积极试错、纠错，还要鼓励相关部门执法人员毫无后顾之忧地依法开展监管，对优惠政策执行开展全周期、全链条监管，针对不同类型的不遵从行为把准实质、包容性监管，将不具有主观故意且后果轻微的不遵从行为区分开来，给予简易处罚甚至首违不罚。同时，依法维护执法人员的合法权益，激励他们勇于维护税法及相关法规尊严，对违法行为予以坚决制止、严厉打击。
总之，上述税费优惠政策的延续和优化注重从宏观经济运行和政策实施的内在关系出发，适应广大市场主体需要，注重政策实施和制度改革的联动，必将在降低市场税费负担、持续激发市场活力、提振市场信心等方面发挥显著作用，也会更好服务于构建高水平社会主义市场经济体制大局，从体制机制上夯实高质量发展的根基。我们看到，经济大盘持续向好，宏观经济运行态势始终在变，政策必须随之而变。未来，我们还要根据形势变化及发展趋势，注重政策执行的相机抉择，掌握好政策实施力度，全面科学确定政策后续退出等重要事项， 同时做好事后跟踪评估工作， 全面系统分析总结政策执行的实际效果，及时发现执行中的突出问题，立行立改、不断优化。
作者为中国社会科学院大学商学院副院长、中国社会科学院财税研究中心副秘书长、副研究员