曹筱阳
2022年5月23日，美国总统拜登在东京正式宣布启动“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework，以下简称IPEF）。数字经济是该倡议的重点目标之一，美国的目的在于建立其主导的数字治理规则和秩序。在中美竞争不断加剧的背景下，该倡议可能给亚太地区的经济合作带来复杂影响。
自特朗普政府退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）以来，美国“印太战略”缺乏一体化的经济框架，一直广受诟病。拜登政府提出IPEF就是试图弥补这一短板，其包含公平贸易、供应链弹性、清洁能源和脱碳以及税收与反腐四个支柱。美方多次重申，IPEF 不是像《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和《全面进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）那样的传统自由贸易协定，并不包含市场准入和税收优惠条款，而是要“改写21 世纪的贸易规则”。
IPEF有14个创始会员国， 目前东盟国家中除缅甸、柬埔寨和老挝未参加外，其余7国均为创始会员国。数字经济包含在四大支柱的贸易部分，由美国贸易代表办公室负责。IPEF 首轮部长级会谈后，与会各方发表了针对四个支柱的联合声明。在数字经济方面，与会各方表示要通过在数字经济领域建立信任的环境、增加互联网和在线信息的接入、推进数字贸易、促进数字基础设施和平台的建设，以推动印太地区包容性的数字贸易发展。具体而言，与会各方将推动安全的跨境数据流动，包容性、可持续的数字经济增长，负责任地发展和使用新兴技术。
在数字经济治理方面， 全球公认的规则和秩序远未建立。美国主张跨境数据自由流动、反对数据本地化，欧洲更强调消费者隐私保护和数据保护， 中国主张数据主权， 主张对跨境数据流动进行限制和数据本地化，体现了巨大的分歧。美国希望通过IPEF建立“印太”地区的数字治理规则，抗衡数字丝绸之路，削弱中国的影响力。
中国-东盟数字经济合作的特点与进程
当前，随着云计算、大数据、人工智能、5G等新一代网络信息技术的发展，数字经济正以前所未有的速度扩张，并推动全球产业结构转型和商业模式创新。数字经济作为一种新的经济形态，正成为支撑经济稳定增长的新动能。2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出，“共同推进跨境光缆等通信干线网络建设，提高国际通信互联互通水平，畅通信息丝绸之路”。2017年5月，中国国家主席习近平在首届“一带一路”国际合作高峰论坛上指出，坚持创新驱动发展，加强在数字经济、人工智能、纳米技术、量子计算机等前沿领域合作，推动大数据、云计算、智慧城市建设，连接成21世纪的数字丝绸之路。数字丝绸之路是“一带一路”倡议的重要内容。
东南亚是我国推行数字丝绸之路的重点区域，经过几年的实践，目前中国—东盟数字经济合作发展态势良好，具有广阔的合作空间。中国—东盟数字经济合作的特点主要有：一是双方发展战略高度契合， 合作意愿强。中国和东盟都把数字经济作为未来发展的重点，都希望拓展在数字经济领域的合作，培育新的增长点。2021年，在中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会之际， 双方决定进一步加强在数字经济领域的合作，加快落实《中国—东盟关于“一带一路”倡议同〈东盟互联互通总体规划2025〉对接的联合声明》，开展互利和高质量的合作；探讨《东盟数字总体规划2025》与《中国—东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》及其行动计划对接。二是合作领域不断扩大。双方合作的范围涵盖数字基础设施联通建设、网络安全、跨境电商、智慧城市、电子商务、大数据、5G应用、数字转型、数字金融、人工智能等多个领域，除官方层面的共识与战略合作外，中国高科技企业也不断加强与东盟国家的数字技术合作。如2020年9 月，华为在泰国设立5G创新中心，帮助孵化当地中小企业和初创企业，并计划通过投资创新中心（其中包括设备和专家培训）来推动泰国工业4.0的发展。2021年4月，腾讯云宣布在印尼的首个云计算数据运营中心全面投入运营，助力区域内的企业和组织快速实现数字化转型。三是合作机制正在不断建立并完善。双方已形成中国—东盟领导人会议、中国—东盟电信部长会议、中国—东盟数字部长会议为重点，中国与东盟各国、各行业、组织、智库的合作机制为补充的多层次多渠道合作机制。如，中国与泰国建立“数字经济合作部级对话机制”，与越南、柬埔寨签署“电子商务合作谅解备忘录”，与马来西亚启动双边跨境电子商务合作谅解备忘录的商签进程等。
中国-东盟数字经济合作面临的挑战
目前，东南亚大多数国家处于数字化起步阶段，基础设施不完善，创新人才不足，相关的法律法规还不完善，使中国—东盟数字经济合作面临不少挑战。其主要表现为：
1.数字鸿沟。由于各国经济发展水平和科技实力的差异， 早在疫情之前，数字鸿沟就已普遍存在并被认为是全球可持续发展的重要障碍。东南亚地区发达国家如新加坡的数字基础设施最为完善，柬埔寨、老挝和缅甸作为联合国贸发会议认定的4 7 个最不发达国家之一，信息技术设施建设比较落后，多数东盟国家数字经济处于起步或初级阶段。性别数字鸿沟在本地区也很明显，需要提升女性的数字技能。东盟国家间互联互通数字基础设施供给严重不足，跨境电子支付平台缺乏和物流供应链的不足， 使东盟和中国企业难以获得规模化的经营效益。
联合国贸发会议2021年数字经济报告认为，“数据鸿沟正在加深与连通性有关的传统数字鸿沟，反映出国家之间和国家内部在驾驭数据能力上存在的巨大差异。能力有限的国家无法将数据转化为数字智能和商机并用来促进经济和社会发展，则必然处于弱势。”数据方面的鸿沟加速了业已存在的传统数字鸿沟，使得国家之间的差异日益扩大。
2.数字人才匮乏和公民数字素养与技能有待提升。数字人才和公民数字素养和技能水平多与一国的经济发展水平相适应。中国和大部分东盟国家在数字经济建设过程中面临严峻的人才匮乏，公民数字素养和技能有待提升，并且国家间展现出巨大的差异。数字人才的缺乏与数字经济飞速发展的需求不匹配，也使得中国—东盟数字经济合作难以快速提质增效。中国和东盟都需要改进教育体系，提升公民数字素养和技术水平， 培养高科技创新型人才。
3 . 中国- 东盟数字治理能力有待提升。目前，东南亚地区许多国家正处于数字化转型初期， 巨大的增长潜能有待释放， 而相关数字治理规则的滞后则成为数字经济快速发展的短板。数字治理包括数据跨境流动、数字贸易规则、数字贸易便利化、新兴技术规范等许多议题。在数字经济时代，数据已成为创造私人价值和社会价值的重要战略资产。原始数据经过处理加工成为智能信息，可以变现，带来经济价值。由于其经济价值，数据成为各国博弈的新领域。主要经济体对数据流动以及更广泛的数字经济的治理模式差异极大， 在国际层面尚未达成共识。我国目前尚未与“一带一路”沿线国家和地区达成双边或多边数据跨境流通协议。中国和东盟国家在数据收集、个人隐私、数据安全等方面尚未形成统一的规则。目前，东盟各国国情和经济发展水平的差异使得短期内达成数字治理规则的难度较大。
4.大国博弈加剧。在数字全球化时代， 数字经济博弈成为中美博弈的新焦点。维持美国在全球的领导地位，是冷战结束后美国国家安全的重要内容。为维持其在数字经济领域的全球领导地位，抗衡中国的影响力，美国的主要措施包括：第一，提升高科技产品出口管制水平， 限制或禁止对华出口芯片、高新材料等创新技术和关键战略物资； 第二， 加大与欧盟、日本、澳大利亚、韩国等盟友的合作， 推动数字基础设施建设、技术研发和产业应用三个层面实现对华不同程度的脱钩；第三， 通过双边、多边和区域层面主导数字贸易和网络空间数字治理新规则的制定；第四，以美国的民主价值观作为数字援助的标准， 增强美国对发展中国家“ 数字未来” 的塑造能力。
东南亚是美国数字外交的重点区域。美国通过“ 美国— 东盟互联互通” 框架下设立“ 创新互联互通” 计划， 对东盟国家开展数字外交； 以“美国—东盟智慧城市伙伴关系计划”为依托，强化与东盟国家在城市智能公共交通、网络安全、水资源处理、数据中心等领域的合作；与东盟国家进行网络安全政策对话；并为东盟国家提供技术和人员培训。中美作为第一和第二大数字经济体，在数字贸易规则上有不同的利益和主张， 美国正联合欧盟和日本， 以捍卫“ 数字自由” 为名， 对中国施压， 谋求自身利益的最大化。而“ 印太经济框架” 在数字经济领域的目标是推行自由开放的数字治理规则， 以最大程度地获取经济利益和维护美国数字霸权。
如何应对挑战
第一，加快推进中国-东盟数字经济发展规划对接和实施细则的落地。中国—东盟领导人会议已确定了双方未来数字经济合作的主要领域和合作重点，接下来要加快推进双方的战略对接与实施细则的落地。我们应具体了解不同东盟国家的战略规划和需求，分析其优势和不足，制定详细的合作规划和路线图，进行精准对接。如对于缅甸、老挝、柬埔寨这些基础设施不够发达的国家，合作的重点应该是数字基础设施建设。而对于新加坡、马来西亚等基础设施较好的国家，可以聚焦智慧城市、数字创新、产业转型、跨境数字连接、数字金融等领域。中国和东盟应以跨境电商作为重要的切入点和主要抓手，提升中国与东盟的数字一体化水平。
第二，推动数字基础设施建设和人才培养，提升公民数字素养和技能。数字基础设施建设是数字经济发展的前提和基础，根据《东盟数字总体规划2025》，东盟将提升固定和移动宽带基础设施质量并扩大覆盖范围，这为中国—东盟合作提供了广阔的空间。中国应凭借自身的技术优势，加大在数字基础设施建设方面与东盟国家的合作力度。中国还应加大对东盟国家的数字技能人才培训，除政府层面的合作外，应鼓励中国企业在人才培养和技能培训方面发挥积极作用。
第三，中国和东盟应积极推动数字贸易不同领域或模块相关规则的谈判，逐步形成中国—东盟数字治理的共识和规则框架，共同创建更具包容性和可持续性的新型全球化。
数字经济时代， 全球亟需建立数字治理规则，以规范全球数字贸易和数字经济的发展。但由于数字经济涉及的范围广，又与国家安全、人权、主权密切相关，短期内难以达成全球数字治理规则。按照先易后难的原则，中国和东盟应积极推动数字贸易不同领域或模块相关规则的谈判，逐步形成中国—东盟数字治理的共识和规则框架，共同创建更具包容性和可持续性的新型全球化。在区域层面，中国和东盟可以在RCEP、10+3、APEC会议和东盟峰会等平台与其他亚太经济体就电子商务、投资便利化、跨境数据流动、知识产权等议题进行开放式谈判，以形成区域共识、构建良好的数字经济环境。双方应该紧紧抓住RCEP 生效实施和中国—东盟自由贸易区3.0版即将启动的历史性机遇，增进战略互信，完善平台机制，推动经贸升级，促进人文交流，在数字经济、可持续发展、公共卫生等方面拓展合作空间、创造合作亮点，打造中国—东盟数字命运共同体。
作者单位：中国社会科学院亚太与全球战略研究院