迈向常态化治理,巩固脱贫攻坚成果承担新使命

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檀学文

坚决打赢脱贫攻坚战后,党中央做出重大决策,在“十四五”时期设立衔接过渡期,巩固拓展脱贫攻坚成果并同乡村振兴有效衔接,逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡, 推动“三农”工作重心历史性转移。事实证明了这项决策的正确性和重大意义。三年来, 我国国民经济和社会发展遭受需求收缩、供给冲击、预期转弱等三重压力,经济和居民收入增速双双下降,对防止规模性返贫、脱贫人口持续增收以及脱贫地区接续发展都造成了极大压力。我国在两年内相继出台了70多项巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的政策,对存在返贫风险的人口实施了动态监测和有效帮扶, 超过65%的监测对象及时消除了返贫风险,脱贫劳动力务工就业规模稳定超过3000万人,脱贫地区农民人均可支配收入和脱贫人口人均纯收入增速均继续高于全国农民的平均水平, 在多重冲击下始终筑牢了全面小康社会的底线。这不仅使得我国顺利走过巩固拓展脱贫攻坚成果“上半程”,也为今后三年防止规模性返贫以及进一步巩固脱贫攻坚成果打下了体制和政策基础。

2 0 2 3 年, 衔接过渡期进入第三年,受新冠疫情冲击因素基本消除,党的二十大对新时代新征程全面推进中国式现代化指明了前进方向,在“三农”领域将锚定农业强国建设目标,以乡村振兴为重心,大力推进农业农村现代化。在这个新的历史起点和重大转折点上,按照今年中央一号文件的决策部署,巩固拓展脱贫攻坚成果将迈入“下半程”,需要承担新的历史使命,推进体制机制创新,筑牢防止贫困的底线,建立农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制,为全面推进乡村振兴、促进农民农村共同富裕奠定坚实的生产力基础和制度保证。

构建救助性防止贫困的长效机制

底线思维是中国国家治理的一条重要经验,消除贫困、实施社会救助都是构筑社会发展底线的典型举措。2021年以来,我国在消除原国家标准下的绝对贫困以及建立基本社会救助制度基础上,根据中央安排,同步建立了两套针对社会中最困难人群的帮扶工作机制。一是防止返贫动态监测帮扶机制,由国家乡村振兴局在原精准扶贫工作机制基础上建立,将脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难户纳入监测范围,根据实际困难开展精准帮扶,直至消除返贫风险。2021年,全国纳入防止返贫动态监测人口规模约为500万人,随后进行动态调整。一般情况下约有2/3的监测对象能够较快消除风险,其余则继续落实帮扶措施。二是低收入人口动态监测和常态化救助帮扶机制,由民政部在社会救助机制基础上建立,对象包括城乡低保对象、特困人员、低保边缘等易返贫致贫人口、支出型困难人口以及其他低收入人口,实施分层分类救助帮扶。到2022年,全国累计对6200多万低收入人口实施动态监测和常态化救助帮扶。

防止返贫动态监测和帮扶的主要目的是预防贫困再度发生,主要采取发展生产、促进就业等发展性帮扶措施,辅以“三保障”以及其他生活救助措施,规模相对较小。低收入人口动态监测对象是社会救助对象的整合和扩展,既包括低保对象和特困人员这两类基本的社会救助对象,又包括各部门的专项救助对象和低保边缘等易返贫致贫人口,主要提供社会救助措施,包括基本生活救助、综合社会救助、急难社会救助等。尽管防止返贫监测对象在概念上也属于低收入人口监测对象之一,但是前者在监测和帮扶上都是独立开展的。目前,为了守住不发生规模性返贫底线,各级党委政府以及基层承担了相当大的责任和压力,为监测帮扶对象提供了优厚的政策待遇条件,的确可以有效防止规模性返贫,但是毕竟治理成本比较高,不能实现可持续。由过渡期转入新的常态化治理阶段后,免于贫困应成为全面小康社会、全面推进乡村振兴以及促进农民农村共同富裕的底线要求。在新阶段新形势下守住免于贫困底线,不应再要求采取超常规手段,而是要转换思路,构建真正的防止贫困长效机制。转换思路的要点主要有三个方面, 一是将防止返贫任务从针对全体脱贫人口或低收入人口的巩固脱贫攻坚成果任务中剥离; 二是将防止返贫措施和针对一般低收入人口的开发式帮扶措施适当区分;三是将防止返贫责任制度化而不是依赖短期政策,具体来说可将其纳入社会救助立法管理范围。

两年以来,将防止返贫人口动态监测和帮扶并入低收入人口动态监测和帮扶的条件已经趋于成熟。第一,随着脱贫人口平均收入水平不断提高,需要接受防止返贫帮扶的对象大幅度减少,防止贫困意义重大但是任务已经没有那么艰巨;第二,现行低收入人口动态监测平台和系统建设已经积累了丰富经验,具备将防止贫困监测帮扶纳入系统的条件;第三,对防止贫困监测对象的帮扶措施大部分是由各相关政府部门分头实施的, 由哪个部门统筹没有实质性区别。因此,现行低收入人口动态监测和常态化帮扶机制经过适当调整完善,只要具备以下三方面特征,便可以发挥防止贫困长效机制的作用。第一, 建立明确易懂、公平合理的进入和退出标准,各方人员都易于把握;第二,主要采取救助性帮扶措施,救助标准与低保标准适当拉开差距,避免申请者将其当作额外福利进行不当追求;第三,在信息公开、充分利用大数据资源以及数字化治理条件下,防止贫困救助采取类似于“低保”的主动申请方式,可简化认定程序,降低行政成本。

管好用好作为历史财富的扶贫项目资产

在扶贫理论中,资产扶贫是一个重要的方面。扶贫项目资产总体上来说是一个历史概念,其为了扶贫目的而产生, 在脱贫攻坚期大量积累,并且在过渡期仍在继续形成。当过渡期结束并且转入低收入人口常态化帮扶阶段时,扶贫项目资产的形成将停止,但遗留下的巨额存量项目资产在理论上将成为发展农村集体经济和增加农村低收入人口收入和福利的重要来源。由财政资金和社会各界不吝援助而形成的扶贫项目资产不应作为“无主” 的沉睡资源而自然地贬值、湮没,而是要在战略上得到高度重视,将其当作未来脱贫地区乡村振兴和帮扶低收入人口的不可或缺的存量资源。当前, 国家已经出台了加强扶贫项目资产后续管理的指导意见,将其划分为经营性、公益性和到户类三种类型,要分别按照来源、性质、权属进行确权登记,落实后续管理责任和收益分配方案。总的来说,县级政府是扶贫项目资产的主体责任单位,具体项目资产则大部分登记到村和乡镇两级集体经济组织。根据国家乡村振兴局公布的数据,2022年我国最新扶贫资产规模达2.77万亿元,其中已确权2.7万亿元。从部分省份数据看,扶贫项目资产中公益类资产占大头, 归属于农户和集体的经营性资产亦占相当高的比例。“十四五”以来, 国家继续通过财政衔接资金、东西部协作等方式向脱贫地区保持相当大的投入力度, 并且投入资金向生产领域倾斜。这势必进一步加大广义的扶贫资产,尤其是经营性资产的规模。

按照现行制度,我国由县级财政部门和农业农村部门共同实施扶贫项目资产的管理。县级政府承担主体责任,主要是管理责任,如建立台账,明确相关行业部门、乡镇的管理责任清单等;乡镇则主要承担监管责任。扶贫项目资产完成确权后,通常由持有权利的村级集体经济组织以及农户负责经营和管理。扶贫项目资产由于分散在各集体经济组织和农户手中,难以发挥合力效应、规模效应。基本上扶贫项目资产只是在名义上按照原始投入进行了登记,并未按照资产本身的客观属性开展折旧、按照损益进行重新估值等行动,所以实际的扶贫资产价值与登记情况难免会存在偏差。以上表明,扶贫项目资产管理和经营都还存在很大的改进空间,而目前这种状况必然意味着或多或少的扶贫资产效率损失。从对历史、对人民、对社会负责的高度,我国必须管好用好扶贫资产。首先,将扶贫项目资产纳入集体经济范畴的法治化管理,打击损害扶贫项目资产的违法行为;其次,加强县级政府在扶贫项目资产经营管理中的实质性作用,可由财政和农业农村部门联合组成工作机构,发挥类似于双层经营机制的统筹经营职能,对全县扶贫资产的经营、维护、管理等情况进行定期评估,及时纠正经营管理偏差错误,提出改善经营、与其他农村集体资产融合发展等方面的建议和指导意见,最大限度发挥资产保值增值以及促进农民增收和缩小收入差距的作用;第三,优化扶贫项目资产收益的分配机制,取得村集体成员普惠受益与低收入人口帮扶之间的平衡。

建立农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制

建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制是在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中首次提出来的,随后写入了“十四五”规划和2035年远景目标纲要。在这两份文件中, 这是作为总体要求提出来的, 两年以来巩固拓展脱贫攻坚成果的实践进展都可视为包含在其下的具体举措。但是到目前为止,对于农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制的准确内涵仍需形成共识,尤其是在民政部门开展了低收入人口动态监测和帮扶的情况下。如今, 2023年中央一号文件明确提出“研究过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制”,这个提法相当于打开了一个政策窗口,表明过渡期后的低收入人口与过渡期内的低收入监测对象可以是不同的, 过渡期后的欠发达地区与脱贫地区或者乡村振兴重点帮扶县也是不同的。

在解决绝对贫困问题之后, 国家短期内的具体政策举措是从脱贫攻坚转向巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接, 将原扶贫部门改造为乡村振兴部门,对脱贫地区和脱贫人口继续实施为期五年的过渡期支持政策,并对其中的乡村振兴重点帮扶县予以重点扶持。这个转变从全面推进乡村振兴和调整城乡关系的战略视角出发,目的是要为下一步全面推进乡村振兴弥补短板和薄弱环节。但是扶贫政策转型还可以采取共同富裕的逻辑视角。扶贫政策的原意是着眼于贫困人口和贫困地区,其本质是在共同富裕的总体要求下, 帮助他们形成内生发展能力, 而不只是在收入或生活上达到脱贫标准,从而才有了如此大规模的脱贫攻坚以及巩固拓展脱贫攻坚成果行动。脱贫攻坚战所取得的成效体现在贫困人口全部脱贫、贫困地区全部摘帽、解决区域性整体贫困、脱贫人口与其他人群差距以及脱贫地区与其他地区差距明显缩小的显著成效。我们也要看到,尽管近年来我国城乡和区域发展差距都有所缩小,但是城镇内部和乡村内部的发展差距仍然居高不下,甚至有扩大趋势。就农村地区来说,脱贫人口以前处于收入最底层,但是现在很可能不是这样了。2020年,按照国家统计局五等份分组数据,全国农村居民低收入组家庭年人均可支配收入为4681元,而同年脱贫人口中20%低收入户的年人均纯收入达到6243元,收入低于5000元的脱贫人口比例只有0.5%。这意味着,无论采取何种定义,按照收入排序来考察,现在的低收入人口必然包含着不少的非贫困人口。欠发达地区的格局演化也是如此,很多脱贫县已经不再属于欠发达地区,而另一些非贫困县则成为欠发达地区。中国循序渐进调整扶贫标准和扶贫战略的成功经验以及低收入人口与欠发达地区的格局演化趋势告诉我们,中国在促进共同富裕的总体思路下, 作为全面推进乡村振兴战略的一部分,需要研究建立农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制。

一是实事求是地调整和扩大低收入人口和欠发达地区的对象范围。面向共同富裕“提低扩中”的总要求,凡是在较长时间内无法进入中等收入群体的低收入人口都可以纳入帮扶范围,其规模要远大于当前低收入人口动态监测对象, 其中的大部分都属于具有正常劳动能力的人群。无论是按照绝对值的收入或者消费标准测算,还是按照某种相对贫困标准测算,最终认定的低收入人口占农村常住人口比例可在20%50%之间。

二是将培育内生发展动力作为最主要的帮扶机制。内生发展动力是对社会和个人而言从事经济活动的精神内驱力, 通俗地说包括愿意干、想要干、努力干等心理特征,其结果是有更大概率付诸行动并取得成功。用学术语言说,内生发展动力是一系列内因和外因的函数,内因包括进取精神、能力和经验、资产条件等,外因包括经济机会、市场条件、营商环境等。过去的开发式扶贫政策以及现在的开发式帮扶政策都具有通过改善内因和外因来激发内生发展动力的作用,但是总的来说还不够充分, 补贴政策的外生性推动作用还比较强。因此下阶段对欠发达地区和低收入人口实施常态化帮扶,重点在于继续采取激发内生动力的各项举措,尤其是激发当地的经济活力和创造市场条件,不断培育低收入人口的人力资本和物质资本,使其进取精神得到激发,从业意愿不断增强,创新创业活力不断涌现。长期积累下来的扶贫项目资产在得到妥善健全管理的情况下,有望成为提升欠发达地区内生发展动力的重要因素。

三是将社会救助和防止返贫的长效机制作为低收入人口常态化帮扶的底线任务。在消除绝对贫困之后,任何时候都应当将防止贫困作为社会治理的底线要求。在过渡期,由于部分情况下脱贫效果不够稳固以及受到疫情的叠加影响, 乡村振兴部门建立了强有力的防止返贫动态监测体制机制, 确保返贫风险得到及时发现和处置,所采取的帮扶手段在很大程度上依然具有超常规的特征。从过渡期进入常态化阶段后,建议将防止返贫机制纳入低收入人口的社会救助体系, 主要采取救助方式实现防止贫困目的。需要明确的两点是:第一,防止贫困是未来低收入人口常态化帮扶的必要任务之一, 只不过采取了相对独立的、以救助为主的帮扶方式,可以纳入社会救助立法的管理范围;第二,在本文语境中出现了两个低收入群体,作为发展性帮扶对象的低收入人口规模更大,而作为社会救助对象的低收入人口规模较为有限,未来有必要在概念上加以区分。

四是健全对低收入人口和欠发达地区的支持政策。目前对脱贫地区和脱贫人口的支持政策的力度还是相当大的,包括财政衔接资金支持、土地政策支持、东西部协作、金融政策支持、中央单位定点帮扶、“万企兴万村”行动等。下阶段在确定了新的欠发达地区和低收入人口范围之后,有必要对政策支持也实行制度化管理,取消土地、金融、东西部协作资金投入等方面的额外支持,使对每个欠发达地区的政策支持力度透明化和规范化。东西部协作关系和“万企兴万村”帮扶关系更加聚焦于互利共赢的合作共生机制。中央单位定点帮扶机制可调整为定点指导和创新试点机制,消除部门权力和资金实力带来的帮扶关系不平等。【本文是中国社会科学院农村发展研究所创新工程研究类项目“面向2035年中国反贫困和促进共享繁荣发展战略与政策研究”(项目编号:2021NFSA02)的部分研究成果】

作者为中国社会科学院大学应用经济学院教授、中国社会科学院农村发展研究所研究员、中国社会科学院贫困问题研究中心秘书长

 

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