魏后凯
保障国家粮食安全是全面推进乡村振兴的底线任务。2023年《政府工作报告》明确提出粮食产量保持在1.3万亿斤以上的预期目标，并把稳定粮食生产和推进乡村振兴作为政府的八项重点工作之一，强调要“稳定粮食播种面积，抓好油料生产， 实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动” ， 同时还要“ 加强耕地保护， 加强农田水利和高标准农田等基础设施建设”。
建设高标准农田是提升粮食综合生产能力， 保障国家粮食安全的关键举措。习近平总书记多次作出重要批示指示，强调“要建设高标准农田，真正实现旱涝保收、高产稳产”。在2022年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记进一步强调“要坚决守住18亿亩耕地红线”“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”。
近年来， 党中央和国务院高度重视高标准农田建设。2018—2022年间共新建高标准农田4.56亿亩，到2022年底， 全国已累计建成高标准农田10 亿亩， 约占全国耕地总面积的52%。为推进高标准农田建设，中央和各级地方财政不断加大资金投入力度。2022年， 中央通过各种渠道投入资金1096亿元，支持1亿亩高标准农田建设。高标准农田建设有力推动了粮食增产、农业增效和农民增收，为保障国家粮食安全作出了重要贡献。但也应该看到，目前高标准农田建设资金投入不足、渠道单一，相关设施不配套，后续管护滞后， 农民参与性不高，重量轻质、重建轻管的倾向明显，离“高标准”的要求尚有一定差距。
一是资金投入不足，渠道单一。高标准农田要达到“旱涝保收、高产稳产”要求，平均每亩需要投入3000元左右。目前，高标准农田建设的中央财政投入每亩不到1100元，亩均中央财政投入有些偏低。同时，高标准农田建设主要依靠财政资金，尤其是中央和省级财政资金，社会资本引入明显不足，投融资渠道单一。尤其在一些产粮大县，高标准农田建设任务重，地方财政资金紧张，筹集配套资金较为困难， 高标准农田建设投资大多达不到3000元/亩的标准，部分省份亩均投入只有1500元左右，有的地方县级财政甚至零投入。
二是设施不配套， 质量达不到要求。由于资金投入不足，目前高标准农田建设只能算是高标准基础设施建设。各地在高标准农田建设过程中，大多偏重农田水利工程等有形实体工程建设，而对土壤改良、培肥地力、农田防护与生态环境保持、农业科技服务等综合配套措施重视不够，一些地方建设标准不高、内容不完善、工程措施不配套，难以真正达到“田、土、水、路、林、电、技、管”全面高质量综合配套的要求。在某些改造后的集中连片粮食生产区，没有规划建设配套的仓储、烘干、物流等设施。
三是各地建成成果参差不齐。虽然早在2014年有关部门就发布了《高标准农田建设通则（GB/T 30600-2014）》， 2 0 2 2 年又对该通则进行了修订完善， 发布了《高标准农田建设通则（ G B / T 3 0 6 0 0 – 2022）》，但由于投入资金不足，加上监督管理不严，各地建设的高标准农田成果和质量参差不齐。一般情况下，如果地方财政宽裕，政府又高度重视，高标准农田建设每亩投入就多，建设标准就高；如果地方财政紧张， 政府又不够重视，每亩投入就少，难以达到高标准要求。特别是一些地方由于缺乏严格监管，甚至缺斤少两、以次充好、谎报虚报进度，一些个体“包工头”借用资质参与工程建设，导致已建设的高标准农田部分工程质量不达标；由于大部分采用机械方式开垦，有的地方忽视了对新增耕地的质量要求，导致土壤原有结构被打乱，土壤养分含量低。
四是后续管护工作滞后。目前，各地高标准农田建设普遍存在“ 重建设、轻管护” 的现象， 项目建设后田间工程设施产权不清晰，管护资金不足、人才缺乏，管护责任落实不到位，管护措施和手段薄弱， 没有形成常态化的长效管护与监督机制， 严重制约了农田水利设施功能的正常发挥。据调查显示， 一些地方项目建设大多未安排后期管护资金， 项目建成后移交给乡镇村，基层因财力困难也无法落实管护经费，导致管护人员经费和设备维修经费不足， 设施设备损毁后得不到及时有效修复， 工程项目难以长久发挥效益。
五是农民参与性不够。高标准农田建设项目主要是以县级有关部门或乡镇政府为主体组织实施的，项目建设方是招标企业，而利益主体则是种地的广大农民和新型主体。在项目建设过程中，各利益主体广泛参与和实施监督不够，由此形成了建设实施主体和利益主体“两张皮”，项目业主不种地，种地农民不建设，项目区农民参与的主动性、积极性没有充分调动起来。
总体上看， 经过近几年的迅速规模扩张，目前我国高标准农田建设已经进入更加注重质量的高质量发展新阶段。2021年9月农业农村部发布的《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》明确提出三个并重（即新增建设和改造提升并重、建设数量和建成质量并重、工程建设和建后管护并重），并将到2030年累计建成12亿亩、改造提升2.8亿亩高标准农田作为约束性指标。2022年9月农业农村部又发布《关于推进高标准农田改造提升的指导意见》，针对“部分已建成高标准农田质量与农业农村现代化发展要求还有一定差距”，进一步强调要“提升建设标准和质量，打造高标准农田的升级版”。
打造高标准农田的升级版， 就是锚定农业农村现代化和农业强国目标，不仅要高质量建好高标准农田，而且要高效率管好和高水平用好高标准农田，牢牢夯实国家粮食安全基石。从2023年开始，国家在新增建设高标准农田的同时，已经将高标准农田改造提升提上了日程。按照国家计划安排， 2023年将坚持新增建设和改造提升并重，新建高标准农田4500万亩，改造提升3500万亩。在新形势下，应按照高质量发展的要求，全面建好管好用好高标准农田，确保良田良用。
一是坚持高标准建设。高标准农田建设是百年大计， 要防止单纯追求数量的“重量轻质”倾向，严格按照高标准农田建设标准以及“田、土、水、路、林、电、技、管”八个方面内容，提高建设质量和综合配套能力， 确保高标准农田建设的高质量。在做好田间工程和完善路网、水网、电网、林网等基础设施建设的基础上，要将农业科技服务、配套节水灌溉、恢复地力、推广绿色生产技术等纳入进来，使节水、节肥、节药逐渐成为高标准农田的“标配”。
二是加大政府资金投入。根据高标准农田建设任务的需要，进一步加大中央预算内投资和财政转移支付力度，适当提高中央补助标准。由于建设条件和财政能力的不同，不同地区项目建设成本和地方配套能力也不尽相同，中央补助应实行分区分类的差别化政策，重点向粮食安全产业带和欠发达地区倾斜。对于地方财力薄弱的欠发达地区、建设任务繁重的粮食主产区以及建设成本较高的丘陵、山区等，中央补助标准要高一些。此外， 还应对各级地方财政投入提出明确要求， 鼓励地方政府通过发行专项债、统筹整合涉农资金、调整新增耕地指标调剂收益和土地出让收入分配等途径， 持续加大高标准农田投入力度， 国家对高标准农田建设好的省份应加大奖励力度， 充分调动各级地方政府的积极性。
三是多元化筹集建设资金。资金投入不足是前些年部分高标准农田建设达不到“ 高标准” 要求的重要原因。在加大政府财政投入的同时，要充分发挥财政政策与金融政策的协同效应，采取更加精准的政策工具组合，鼓励龙头企业、农民合作社、专业协会和种粮大户承担部分项目工程建设任务，或者利用高标准农田建设形成的新增耕地和产能指标市场交易作为投资回报，积极引导社会资金参与高标准农田建设。鼓励农民多途径筹资筹劳，主动参与项目工程实施， 使广大农民真正成为高标准农田建设的实施主体、受益主体和管护主体。
四是加强后续管理维护。按照“ 谁收益、谁管护”的原则， 明确产权归属和管护主体， 落实管护责任和管护经费， 积极推广田长制、网格员、质量保修期等制度， 探索委托代管、第三方购买服务等管护新模式， 建立完善高标准农田后续管护的长效机制。要将高标准农田管护经费纳入项目工程预算和各级地方财政预算， 并鼓励通过多种渠道筹集管护资金。
五是加强监管和绩效考核。建立高标准农田建设后评估制度，加大对项目建设资金的监督、检查和审计力度， 防止中标企业转包、违法分包等行为， 切实提高财政资金的使用效率。要进一步加强高标准农田监测与用途管控， 尽快出台相关政策和措施， 严格落实“ 高标准农田原则上全部用于粮食生产”，明确“原则上”的含义以及例外情况需要的相应条件和程序， 对高标准农田出现的“ 非农化”“非粮化”行为，要严厉追究相关人员的责任。
作者为中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员，十四届全国人大农业与农村委员会委员
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