单衍菲 马 源
党的二十大报告指出要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。近年来， 数字技术应用深刻改变着政府工作模式，用好数字技术建设国际一流营商环境已是全球大势。我国对此高度重视，以数字政府建设为牵引，不断提升在线服务能力，但调研发现还存在不少短板，建议尽快健全基础制度， 纵深推进系统互联和数据共享，夯实数字基础设施，加快建设国际一流营商环境。
注重数字技术应用是世界银行新一轮营商环境评估体系的突出变化
营商环境是企业从准入到退出市场所面临的外部环境。2022年12月，世界银行发布新一版营商环境评估体系（Business Enabling Environment，简称BEE）概念书，各经济体对此高度关注。其中，提出政务数字化程度关乎企业办事效率，强调要从制度保障、服务能力两方面着力，用好数字技术，优化营商环境。
（一）BEE设立了国际一流营商环境建设的新标杆
BEE评估体系吸纳了全球最佳实践，其特点有三。一是立足企业全生命周期，设置10 大考察指标（ 见图1），即市场准入、获取经营场所、公用服务接入、雇佣劳工、获取金融服务、国际贸易、纳税、解决商业纠纷、促进市场竞争、办理破产，全方位评估一国营商环境优劣。二是立足提升企业办事效率，用监管制度、公共服务和办事效率3个支柱来细化考量10大指标，即不仅关注制度是怎么规定的，还关注具体是怎么做的，以及实际效果如何。三是立足未来发展大势，新引入3个关注点，即数字技术应用、环境可持续性和性别平等，将其横贯于10大指标，凸显以数字技术应用优化营商环境的导向。
（二）监管制度上强调要为数字技术应用、发展和安全提供法规保障
建设法治化营商环境要求健全监管制度。BEE评估各经济体的监管制度时， 着重关注制度的透明度、清晰度、可预期性和相关性等。梳理前述10大指标，发现有7个指标对数字技术应用的配套制度提出了要求。大致分两类：一类从增强政府在线服务能力角度，关心是否出台相关制度来保障数字技术应用， 以便企业可在线获取法规信息、在线办事等； 另一类从促进企业营商角度，认为企业使用数字技术可提高生产力、促进创新、创造高技能岗位，为此针对公用服务接入（ 固定宽带互联网）、获取金融服务（电子支付）、国际贸易（数字贸易）这3个指标，从制度上提出要求，以保障固定宽带网络的高效部署和优质服务、电子支付的安全可靠、数字贸易限制性规定尽可能少。
（三）公共服务上关注系统可用性、信息可及性、电子存储性和协同互通性
公共服务质量直接关系到监管规定能否有效落地。BEE 按照“有没有系统→公开不公开→存储不存储→ 方便不方便”的递进逻辑，从系统可用性、信息可及性、电子存储性和协同互通性4个方面对10个指标分别评估。系统可用性方面，关注是否有在线服务系统，如企业可否在线注册、办理工程审批、纳税及查询就业信息等；信息可及性方面，关注政府信息在线公开性，如是否开放企业注册信息、不动产查询、边境办事服务以及竞争法执行情况等； 电子存储性方面，关注土地交易、所有权、地籍数据等是否以电子方式存储以及是否做到地理全覆盖；协同互通性方面，关注部门间系统是否协同联动，如企业登记、税务和社保系统、产权交易相关系统是否自动交换信息。
（四）公共服务上强调提升数字基础设施服务能力
数字技术广泛嵌入经济社会各个领域，BEE拓展了营商环境内涵，新纳入促进数字基础设施规范发展的内容。一是“ 公用服务接入” 指标新增了固定宽带互联网服务， 侧重从供给角度考察数字技术应用情况， 关注宽带服务质量（如速率）和可靠性（如网络时延），资费、流程、计划中断和投诉的透明性，以及耗费的实际时间和成本。二是“ 获取金融服务” 指标新纳入电子支付， 关注电子支付基础设施的安全可靠性、交易费用和条款是否透明， 申诉纠纷解决机制是否可靠， 法规、协议、数据是否协同。三是“ 国际贸易” 指标新纳入了数字贸易， 包括电子商务和网络安全，对线上交易的安全可靠性、跨境交易监管法规透明性作出要求。同时，强调要以电子单一窗口来支持无纸化贸易，包括整合相关部门（ 如海关、税务、检疫、港口等部门）的数据信息，方便企业以电子方式申报、处理海关事务等。
我国持续优化营商环境，政务在线服务能力和水平大幅提升
党的十八大以来，我国全面优化营商环境，特别是广泛应用数字技术赋能提升政府服务能力。2012年以来，我国营商环境排名从全球第91位上升到2020年的第31位， 电子政务指数从第78位跃升至2022 年的第43位，企业办事效率大幅提升。
（一）顺应数字化趋势， 建章立制保障数字技术应用
近年来，我国注重从制度上保障数字技术应用。一是着眼惠企便民，做好总体设计， 出台《优化营商环境条例》《国务院关于在线政务服务的若干规定》等法规， 推进政务服务事项“ 一网通办” 。二是聚焦系统互联和数据共享卡点， 在深化政务信息资源共享管理、健全数据共享协调机制、加强数字政府建设、规范一体化政务大数据体系建设等方面出台系列文件。三是着力提升政务透明度， 修订《政府信息公开条例》，强调通过互联网发布信息和接受申请，还针对公共企事业单位如供水、供电、供气、供热等领域信息公开进行规定。四是强调网络和数据安全， 出台《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》， 要求对电子政务系统实施重点保护，保障政务数据安全。此外，还针对宽带服务、电子支付、电子纳税、电子招投标等出台了多个专项规定。
（二）覆盖全国的一体化在线服务和监管体系不断完善
各地各部门以数字化、网络化、智能化为导向， 在已建独立系统的基础上， 持续推进数据共享、流程优化和服务创新。在系统可用性方面，从2016年提出“互联网+ 政务”到2018年推进“一网通办”，目前全国一体化政务服务平台已联通46个国务院部门和31个省（自治区、直辖市） 及新疆生产建设兵团，覆盖563 万个服务事项。“互联网+不动产登记”全面推行，工程建设项目审批系统不断完善， 电子报税和电子发票广泛推开， 电子司法系统开始运行。在信息可及性方面，政府网站及政务媒体成为公开主渠道，87% 的省级政府和81%的地市级政府通过网络征求意见。各地还利用1 2 3 4 5 热线， 开展“ 好差评” 推动服务优化。在电子存储性方面，“互联网+ 不动产登记”系统广泛应用， 对权利人名称及证件号码等数据项，依法予以加密存储和传输，做好异地灾备。在协同互通性方面，以清单制推进政务数据共享，跨部门跨层级协同更加高效，企业可在线“一站式”办理诸多手续，如注册登记、工程审批和不动产交易， “多头跑、来回跑”进一步减少；同时，建成企业信用信息公示系统、一体化在线监管平台，促进企业合规守信。
（三）数字基础设施保障有力，企业营商效率大幅提升
企业营商离不开信息流、资金流的高效运转， 离不开贸易通道的便捷畅通。近年来， 我国坚持技术应用和制度创新双轮驱动， 持续升级数字基础设施，助力企业数字化转型。在宽带接入方面，截至2022年12月，我国互联网普及率达75.6%，家庭固定宽带下载速度、资费便宜度位居全球第3位；全国制造企业关键业务环节实现数字化的比例达58.6%。在电子支付方面，支付手段更加丰富，网联平台成为全球最大零售支付清算体。2014―2021年，我国电子支付交易额年均增长13%，其中移动支付迅猛增长23倍。在数字贸易方面，以数字化培育新增长点， 2017―2021年，我国跨境电商出口规模年平均增长率46.7%；数字服务进出口总值占服务进出口的43.2%。在服务能力提升方面， 政务服务更加便利。截至2021年底， 省级行政许可事项中，网上审批和“零跑动”比例达56.36%，平均承诺时间压缩50%以上，办事效率持续大幅提升。
与国际一流营商环境建设要求相比，我国在数字技术应用方面还面临多重挑战
调研发现，即便是国内营商环境水平靠前的一线城市， 在深化数字技术应用方面，仍存在法规保障不足、系统能力不强、数据共享不深、数字基础设施有待提升等短板。
（一）现有法规制度对深化数字技术应用保障还不够
BEE全面扩充了评估内容， 将对象由民营企业拓展到外资企业，这对制度建设提出了更高要求。目前有三点不足：一是制度缺失。例如企业开办方面，外资企业最大的堵点在于需要提交多项证明类纸质文件，但这些纸质文件能否实现电子化互认仍是空白；再如企业宽带服务中断后，如何获得补偿还缺乏规定。二是制度不足。例如利用地理信息系统（G I S）支撑不动产登记、工程建设项目审批，各地还处于自发探索状态；数字贸易要求减少数据跨境流动限制，但我国实行严格审查，如何兼顾发展和安全是关注热点。三是制度透明度不够。BEE对信息披露提出较高要求，目前公用服务报装流程、时间和成本还需进一步规范， 企业宽带资费还不够透明； 企业破产相关资产还无法一网清查。
（二）平台稳定性不足、系统联通性不够、数据共享率不高，制约服务能力提升
网上办事很方便，也是大势所趋，目前系统能力还有较大提升空间。一是部分平台稳定性较差。例如跨部门跳转链接经常出现卡顿延迟， 反映出系统性能不佳。二是在线系统尚未有效互通。例如外企注册涉及开设外币账号，但并未纳入“一网通办”流程，需线下办理；政府采购和招投标平台电子证书互认难等，这些都需要从国家层面解决。三是统一共享的基础设施数据库和地理信息系统还未建立。例如电力、自来水、电信、市政等各领域都有自己的基础设施数据库， 运营商要部署网络， 需分头找相关单位协商。此外， 国家垂管系统数据开放不够；不同地区之间基础条件不同，数字化水平分化明显， “数字鸿沟”可能扩大。
（三）支撑数字营商的基础设施保障还不到位
与企业推进数字化转型、开展线上营商的需求相比，在数字基础设施发展方面还有不少工作要做。在企业宽带服务方面，缺乏针对性举措，例如对运营商来讲，宽带网络部署还缺乏跨部门的基础设施（如管道）共享协同机制；对企业来讲，无论是使用互联网专线还是商务宽带服务， 网络下载（ 和上传） 速率测速标准缺失、资费决定机制不够透明、实际资费水平缺乏监测。在电子支付方面，仍难以满足跨境电商支付碎片化、高频次的需求， 存在流程复杂、费率高、洗钱风险等问题， 资金周转效率尚需提升。数字贸易发展对制度创新提出更高需求， 国际上围绕网络公平接入、计算设施位置、数据跨境流动、税收中性、个人隐私保护等议题分歧较大， 相关规则正在形成之中，我国也在权衡相关利弊。
深入推进数字技术应用，加快建设国际一流营商环境的重点任务
为加快建设国际一流营商环境，更好激发市场主体的生产力和创造力，下一阶段应以用好数字技术、加快数字政府建设为抓手，加快完善法规制度体系，持续推进系统互联和数据共享，尽快增强若干重点系统能力，夯实数字基础设施根基。具体建议如下。
（一）查缺补漏，进一步发挥法律法规对数字技术应用的根本保障作用
分级分类梳理制约数字技术应用的重点法规。一要研究弥补制度空白。例如在市场准入方面，加快推动境外公证文书电子化，赋予电子版与纸质版同等效力；在企业宽带接入方面， 健全网络性能监管制度、服务中断补偿制度。二要加快完善制度细则。例如在获取经营场所方面， 健全地理信息系统的应用规范； 在数据跨境流动方面，统筹发展和安全，积极开展数据跨境流动安全评估，推出更多典型案例，完善正面清单、分类分级和存证传输等制度。三要提升监管透明度及独立性。例如进一步强化政府信息公开制度落实；定期发布企业宽带服务监管报告等。
（二）从国家层面着手， 统筹推进系统互联、数据互享、证书互认
推进政务流程再造的难点是如何推动数据共享出来、使用起来，这其中有数据安全的担忧、有共享意愿不足的原因，打破这一僵局，需自上而下推进。一是推进系统互联， 主要是完善国家一体化政务服务平台，将各级政府、各部门的办事系统联通起来， 统一“跨省通办”事项标准，推动政务事项“应上尽上”。二是深化数据共享，加快建设全国一体化政务大数据体系， 让“ 国家—省级—地市级” 数据交换平台系统紧密对接。重点推进国家垂管信息系统向地方开放接口和数据，加速各个国垂系统证照数据、办件数据等常态化回流，回应地方政府期盼。三是推进证书互认，对中央层面设定的涉企经营许可事项， 要抓紧制定电子证照标准，扩大电子证照共享和应用范围，减少企业多头重复提交数据情形，探索电子证照、税务、信用等信息的共享使用。
（三）围绕企业全周期营商需求，加快增强若干重点政务系统服务能力
各地已建设了不少系统， 下一步的关键是聚焦企业注册到退出全流程，从细处着手， 让系统更强更好用。建议进一步提高企业注册“一网通办” 系统稳健性，将外资企业纳入在线流程，增强市场监管、社保、税务、银行等部门的横向联动，实现“一站式”集成。将土地出让、立项、规划、施工许可、验收、不动产登记及商业租赁涉及的各类系统互联起来， 提升审批协同性。建设涵盖水电网等服务在内的一站式报装门户。整合国际贸易相关信息门户，增强贸易征信、跨境金融、存证溯源等功能。加快建设限额以上政府采购全流程电子化系统。针对企业破产执行难，加快推进网络查控系统建设，实现对被执行人主要财产“知根知底”。
（四）夯实数字基础设施根基，进一步优化企业数字化转型环境
坚持发展与规范并重，以优质数字基础设施服务支撑企业数字化转型。在企业宽带服务方面，要构建基础设施信息共享平台，打通分散在水电网等领域的数据。精简企业宽带报装流程，压缩全流程实际办理时间。规范宽带报装成本， 针对商务楼宇、物业等末梢垄断环节的不合理加价，要健全监管制度并加强执法。出台服务质量（如速率、可靠性等） 标准，加大性能监测和对外公开。此外，要推进算网融合， 提升云计算企业的服务能力。在电子支付方面，着力健全电子支付风险管理体系，发展金融科技，加强国际合作，协同研究降低跨境电商支付相关成本。在数字贸易方面，在保障数据安全的情况下，分类、分主体推进国际贸易“ 单一窗口”等相关数据开放，方便企业对接自有系统，鼓励协会、商会等主体提供数据分析服务。深入梳理国内现有规则与国际通行规则的异同点，探索与国际规则的接轨办法。
作者分别为国务院发展研究中心企业研究所助理研究员，中国社会科学院大学应用经济学院博士研究生；国务院发展研究中心企业研究所副所长、研究员