欧阳日辉
在数字经济中，平台正在高速改变传统行业的运营模式， 其模式逐步改变了整个经济和市场体系。2022年12 月的中央经济工作会议明确提出，“支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手”。20 2 3 年政府工作报告肯定了平台经济带动就业创业、拓展消费市场、创新生产模式等作用， 提出“ 大力发展数字经济， 提升常态化监管水平，支持平台经济发展”。笔者认为，我国平台经济正处于高速发展阶段和关键时期，加快发展平台经济对数字经济和高质量发展意义非凡。新形势下， 需要重新思考我国平台经济的战略定位、发展思路、发展策略和政策体系。
政府工作报告中的平台经济
互联网平台是继市场、企业之后的第三种资源与利益组织方式，平台经济是近年来兴起并高速发展的新事物。随着新一轮科技革命和产业变革的深入， 平台经济崛起成为不可阻挡的历史潮流。从大型数字平台价值规模来看， 截至2020年12月31日，全球市场价值超 1 0 0 亿美元的数字平台企业为7 6 家， 价值总额达12.5万亿美元。中美两国企业占据了全球总量的96.3%。其中，美国大型数字平台总价值达8.9万亿美元，占据全球总量的71.5%；中国大型数字平台总价值为3.1 万亿美元， 占全球的24.8%，只有美国的三分之一左右。从大型数字平台的数量来看， 截至2020 年底， 我国价值超1 0 亿美元的数字平台企业达197家，比2015年新增了133家，以平均每年新增超2 6 家的速度快速扩张。
党和政府高度重视平台经济发展。从2018年在政府工作报告中首次提到“发展平台经济”，到2023年政府工作报告要求“支持平台经济发展”， 我国政府对平台经济的认识不断深化，对发展平台经济的态度逐步明朗。
最初，我国政府把平台经济等同于共享经济。2004年我国出现了平台经济相关文献， 2012年以后学者们的研究热情逐步升温，2015年左右国外文献中出现了平台经济的概念， 但常常与共享经济混用。我国地方政府敏感地捕捉到平台经济这个新业态，2014年上海市商务委员会印发了《关于上海加快推动平台经济发展的指导意见》，2015年江苏省人民政府印发了《江苏省政府关于加快互联网平台经济发展的指导意见》。2016年政府工作报告提出“打造众创、众包、众扶、众筹平台”“建设若干国家级制造业创新平台”；2017年政府工作报告提出“打造科技资源开放共享平台”，“推动‘互联网+’深入发展、促进数字经济加快成长”。这个时候，中央政府更多的是把平台经济与共享经济看成一回事， 2017年国家发展改革委等八部委印发了《关于促进分享经济发展的指导性意见》。中央高层也认为，“互联网+”、共享经济，也可以说是平台经济。
之后， 我国政府把平台经济与数字经济并列， 视为两种不同的经济形态。2018 年政府工作报告中没有提到数字经济，而是提出“发展平台经济、共享经济”，“发展工业互联网平台”。这是平台经济首次在政府工作报告中出现。2019年政府工作报告中，在“促进新兴产业加快发展”的部署中，既提出“壮大数字经济”，又要求“坚持包容审慎监管，支持新业态新模式发展，促进平台经济、共享经济健康成长。加快在各行业各领域推进‘互联网+’”。2019年8月，国务院办公厅印发的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》提出， 优化完善市场准入条件， 实行包容审慎监管， 鼓励发展平台经济新业态， 优化平台经济发展环境， 等等。2020 年政府工作报告中对数字经济、平台经济和共享经济都提出了要求，“全面推进‘互联网+’，打造数字经济新优势”“坚持包容审慎监管，发展平台经济、共享经济，更大激发社会创造力”。
2021年以后，我国政府逐步把平台经济纳入数字经济之中。2021年政府工作报告没有再提出发展平台经济、共享经济，而是提出加快数字化发展，打造数字经济新优势，协同推进数字产业化和产业数字化转型。关于平台经济， 2021年政府工作报告提出， 国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力，同时要依法规范发展，健全数字规则；发展工业互联网，促进产业链和创新链融合，搭建更多共性技术研发平台，提升中小微企业创新能力和专业化水平；引导平台企业合理降低商户服务费。2021年3 月15日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议，肯定平台经济有利于提高全社会资源配置效率，推动技术和产业变革朝着信息化、数字化、智能化方向加速演进，有助于贯通国民经济循环各环节， 也有利于提高国家治理的智能化、全域化、个性化、精细化水平。会议强调从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，建立健全平台经济治理体系， 健全完善规则制度， 提升监管能力和水平， 推动平台经济为高质量发展和高品质生活服务， 加速用工业互联网平台改造提升传统产业、发展先进制造业，支持消费领域平台企业挖掘市场潜力，增加优质产品和服务供给。
为了深入落实党中央、国务院决策部署，2021年12月， 《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》提出，平台经济是以互联网平台为主要载体，以数据为关键生产要素，以新一代信息技术为核心驱动力、以网络信息基础设施为重要支撑的新型经济形态。与此同时，国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》中提到“平台”35次，规划部署到2025年数字经济迈向全面扩展期，2035年数字经济将迈向繁荣成熟期，推动平台经济规范健康持续发展，推动行业企业、平台企业和数字技术服务企业跨界创新，有序引导多样化社交、短视频、知识分享等新型就业创业平台发展，促进社会服务和数字平台深度融合，探索建立适应平台经济特点的监管机制，建立完善政府、平台、企业、行业组织和社会公众多元参与、有效协同的数字经济治理新格局， 等等。至此，关于数字经济、平台经济和共享经济的关系逐步清晰，平台经济和共享经济都是数字经济的组成部分，平台经济是数字经济的基础，是数字经济和实体经济融合发展的重要推手。
2022年和2023年， 政府工作报告从发展数字经济的视角部署平台经济的发展。2022 年政府工作报告提出，促进数字经济发展，完善数字经济治理，引导大型平台企业降低收费，减轻中小商户负担。截至2022年末， 平台针对各项监管措施的整改陆续完成。2022 年12月15—16日，中央经济工作会议明确提出，要大力发展数字经济，提升常态化监管水平， 支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。2023年政府工作报告在总结过去五年成就时，高度肯定了我国促进数字经济和实体经济深度融合， 促进平台经济健康持续发展， 发挥其带动就业创业、拓展消费市场、创新生产模式等作用； 在谈到今后重点工作时，报告指出“大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台经济发展”。
综上， 平台经济经过多年的发展，我国政府有以下认识。第一，从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，认识平台经济在经济社会发展全局中的地位和作用。平台经济在推动高质量发展、创造就业、拓展消费市场、创新生产模式、国际竞争中大有作为。第二， 发展数字经济、建设数字中国离不开平台经济的蓬勃发展， 平台经济是数字经济的典型业态， 是引领经济增长和推动社会发展的新引擎。因此， 发展平台经济就是发展数字经济。第三， 把握平台经济发展规律， 进一步厘清政府与市场的关系， 构建有活力、有创新力的制度环境，提升常态化监管水平，坚持“两个毫不动摇”，促进平台经济领域民营企业健康发展。
加快发展我国平台经济的重要意义
平台经济作为新事物，其发展有一个不断成熟的过程， 对其成长规律、发展趋势以及可能带来的深层次影响，市场和政府的认识需要不断深入。双边平台理论把平台理解为双边之间的第三者，即中介。实际上，互联网平台有极其复杂的商业模式，平台是连接者、匹配者与市场设计者。平台经济不仅仅是基于平台的经济， 而是从低到高包括四个层面： 数字平台，数字平台企业，数字平台生态系统，平台经济。其中，数字平台是引擎，数字平台企业是主体，数字平台生态系统是载体， 数字平台生态系统的整体构成平台经济。可以依据不同的标准对平台划分类型， 结合我国平台发展现状， 依据平台的连接对象和主要功能，我国监管部门拟将平台分为网络销售、生活服务、社交娱乐、信息资讯、金融服务、计算应用等六大类， 不同类型的平台构成了不同的平台经济。
近年来， 我国平台经济快速发展， 在经济社会发展全局中的地位和作用日益突显。站在统筹中华民族伟大复兴战略全局、世界百年未有之大变局、构筑国家竞争新优势的高度，数字经济事关国家发展大局， 发展平台经济的意义非凡。
第一， 平台经济是实现高质量发展的重要引擎。一是平台经济促进了经济增长。网络购物、移动支付等平台经济贯通了从生产到消费的经济循环，促进社会分工与供需匹配，降低交易费用，催生出新业态新模式， 拓展了市场边界，是推动经济增长的重要力量。二是平台经济促进了就业稳定。移动出行、本地生活、共享经济等平台经济不仅推动了灵活就业，而且提高了创业激励， 还创生出新的工作岗位，扩大了就业群体的数量。
第二， 平台经济是抢占数字经济制高点的重要举措。一方面，平台经济推动了人工智能、大数据、云计算、区块链等数字经济关键核心技术的发展，不但在这些技术领域进行了大量的研究投入，促进了技术创新，而且还充分利用数据和市场优势进行商业创新， 为关键核心技术的普及应用奠定了市场基础。另一方面，在工业互联网平台、网络购物平台、本地生活平台等平台经济模式的带动下，制造业和服务业加速进行数字化转型，平台经济已经成为实体经济数字化转型的重要载体；而且大量新生企业在诞生之初就普遍运用数字技术， 成为名副其实的“数字原生企业”。
第三， 平台经济是打造国际竞争力的重要抓手。平台经济所具有的网络外部性、服务可贸易性与动态竞争性， 使得其天然比工业经济更适合参与国际竞争。随着数字化浪潮的全球崛起，欧美国家已经认识到平台经济在国际竞争中的关键作用，正在通过系列举措保护本国或地区平台企业的国际竞争力。例如， 欧盟对以GAFA（G o o g l e 、A p p l e 、Facebook、Amazon）等为代表国际化大型平台提出数字税、数字守门人等制度要求；美国政府不仅在芯片制造、底层算法、技术标准等方面对我国进行围堵和封锁，甚至直接要求收购甚至封禁中国的海外版抖音平台TikTok。
第四，平台经济是助推中国式现代化的重要力量。一方面，平台经济创新驱动效应、协同效应、网络外部性和共享性特征，既为经济增长提供了动力，又为均衡发展提供了共享机制，可以助力在高质量发展中促进共同富裕。另一方面， 平台经济的发展加速了内容创作的社会涌现， 网络平台扩大了体现中国特色社会主义精神文明内核的优秀内容的传播范围， 降低了公众接触优秀精神文明成果的技术门槛， 创新了精神文明成果的传播方式， 有效地将物质文明与精神文明的发展协调统一起来。
我国平台经济发展中存在的问题及原因
近两年来，平台经济领域的问题呈现出一些新的特征， 主要表现为行业各项指标的集体失速。客观地说， 近两年来，我国与美国平台经济的差距明显扩大，欧洲等地区的平台经济也在迎头赶上，这些新趋势都值得高度警惕。如果不及时扭转这种下行态势，我国平台经济发展将有可能陷入不可持续发展的不利局面。这些问题既有认识上的问题，也有平台企业发展中的问题，还有国际环境对我国平台经济发展的掣肘。
1.平台经济发展中的认识误区。平台经济像一把双刃剑，在促进经济增长的同时也带来了一系列新型的垄断和监管难题。一些平台企业发展不规范、存在风险，在强监管的过程中，有些部门对平台经济谈虎色变，导致人们对平台经济应该如何理解、如何发展、如何规范存在着认知方面的误区。实际上，平台企业的增长逻辑已经逐步跳出原先路径， 转向质量竞争、服务竞争，把关注消费者互动、体验作为重中之重，朝着提升产业链供应链水平的方向发展，正在从商业创新走向科技创新。比如， 京东定位为一家兼具数字技术能力和实体基因的新型实体企业， 这类企业既属于实体产业， 又服务于实体产业， 起到加速实体产业数字化转型升级、增强产业链供应链韧性、提升企业社会责任可及性的作用。
2.我国数字平台发展的本土化模式有待调整。为什么美国没有平台存量竞争问题？因为美国是全球市场，中国主要是本土市场。美国公司天然是国际化公司，面向全球提供服务。我国多数互联网公司主要服务华人市场，在十大互联网公司中，只有小米受益于中国制造，国际化业务取得了与美国巨头大致相当的成绩，2020 年占比达49.8%。全球化和本地化，导致中美平台经济的天花板是不同的。本土化的中国互联网平台，由于语言文化障碍和其他一些政策原因，难以进入欧美国家市场， 1 0 亿网民成了中国互联网平台的天花板。中美互联网平台全球化和本地化的差异，迅速拉大了平台之间的差距。
3.平台企业技术创新和模式创新都不够。数字经济的历次技术革命其源头几乎都可以追溯到美国， 当前从芯片到操作系统和主要的应用软件， 美国企业都占据了主导地位。在商业模式上， 欧美把更多的注意力放在了对中小企业的扶持上， 这使得它们在很多难以赚快钱的领域（如工业、农业等），反而率先普及了数字化。我国互联网平台主要依靠市场规模而不是技术，在消费互联网领域争夺流量。比如，在交易服务类平台中，存在通过刷流量、刷评价、货不对板、发布虚假信息、店大欺客、到店无房、流量造假、虚假宣传等“流量乱象”。虽然我国数字经济规模将继续增长，甚至有一天超过美国，如果在技术上不超前， 大而不强的问题将继续存在。
虽然我国的平台经济不断有新业态、新场景快速崛起， 但主要仍依靠佣金、会员费和广告等方式盈利，盈利模式比较单一。如果按照“研发投入/ 营收”所衡量的企业研发投入强度标准，近年来，我国头部互联网企业的研发投入强度均落后于美国对标企业。研发投入强度不足， 营利模式缺乏创新， 无法依靠技术创新带来独特的产品与服务，已成为制约我国平台经济发展的重要因素。所以，支持平台经济发展并不意味着平台企业回到过去追求快速扩张、进行“烧钱大战”等低水平同质化竞争的发展模式，而是支持平台经济走出一条高质量发展道路，引导和推动平台企业加强技术创新、推动“互联网+”向更大范围、更深层次、更高效率方向发展。
4.我国平台经济的发展战略有待优化。虽然中美互联网巨头几乎都是利用平台模式做大的， 但中美两国的平台竞争逻辑存在很大差异。美国平台的垄断逻辑是行业的垂直深耕，在一个行业市场集中度越来越高，走专业化道路。美国的互联网巨头虽然也搞多元化，但基本上是垂直发展、深耕行业，在某个领域做深做透做精。比如，亚马逊主要做零售，谷歌主要做搜索，苹果主要做手机，而且美国电商行业越来越呈现出一家独大的趋势，亚马逊的市场份额从2011 年的23%提高到2020年的32% （另一说49%），市场10年来没有新进入者。相比之下，中国大型互联网平台的业务更为分散，尤其是头部平台，横向竞争，跨界竞争，采取多元化策略，形成生态封闭，追求范围经济。跨界竞争和超级平台是中国和亚洲数字经济独有的现象，欧美反而不明显。超级平台不仅规模巨大，还同时拥有多项基本功能，几乎能满足用户的一切生活需求，用户只用一个App就可以满足基本需求。美国并没有超级平台现象，Facebook只是一个社交软件，Facebook、WhatsApp、Instagram仅局限于短信、传播和市场营销，近年来也在学习中国模式，但是不成功。我国大型互联网平台的垄断逻辑是超级平台和跨界通吃。超级平台利用基础服务能力形成的流量优势、数据集中优势等， 通过运用杠杆，推动其垄断地位延伸到其他领域，从而在多个新领域形成“双轮垄断”。多元化导致中国平台经济派系化，数字生态恶化。中央强调“防止资本无序扩张”，在很大程度上就是针对平台多元化经营产生的乱象提出的。
5.监管体制不相适应。近年来， 为了规范平台经济发展， 政府监管力度和强度加大，增加了平台企业的合规压力和动力，这是对平台经济健康发展的正向反馈要求，然而由于政策措施及法律法规的制定与实施较为迅速， 大多数市场主体尚未做好预期和规划，致使该领域的投资风险短期内升高。部分原因在于平台企业难以预见其商业模式和竞争行为是否会受现有或调整后的规则体系的管控，投资者为规避风险会减少对平台经济领域的投资，这很可能导致平台经济发展短期内陷入停滞。当前， 原有的一些法律法规都已经不太适应新经济的发展， 而且对于新业态的某些方面根本就没有相应的法律法规。对于新经济新业态， 缺乏相应的新治理方案与监管技术手段。例如，在反垄断领域仍然采用“大即有责”的结构主义思维， 与通常采用的“ 效果原则” 相悖。再如， 在中央提出对平台经济加强监管和治理后， 多个主管部门展开运动式的专项治理，让平台企业一时之间无所适从。
6.美国打压我国平台经济发展。大国之间的竞争加速向互联网领域集聚，大型互联网平台正成为全球政治经济利益的一个容器，因为它不仅涉及国家的权利与安全，还涉及全球经济竞争格局的重塑。一方面，近年来，美国对中国科技企业不断伸出黑手。从“中兴事件” 到全面封锁华为， 从2020年的“ 清洁网络” 计划到近期推动建立的所谓“ 未来互联网联盟” ， 目的就是谋求技术垄断和网络霸权， 打压我国数字经济发展，与中国争夺互联网空间话语权。美国凭借资本和技术优势，企图打造“平台资本主义”和“数据资本主义”，遏制和阻碍别国平台做强做大。另一方面， 加强对在美互联网企业上市公司的监管， 是美国打压中国科技企业的重要手段。2021 年1 2 月， 美国完善《外国公司问责法》相关的信息提交与披露实施细则， 要求外国公司提供审计底稿供美国检查，否则可能3年内被勒令退市。受美国证监会强监管的影响， 2 0 2 1 年， 2 0 0 多家中概股公司中约80%的公司股价下跌，跌幅80%及以上的有40 家左右，跌幅40%以上的超过150家。
综上，我国互联网平台发展模式，既不同于美国的全球化、专业化、垂直化特点，又不同于欧盟仅有德国SAP少数平台的情形。数字经济正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量，监管层应该站在中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，按照做强做优做大数字经济的部署，进一步统筹和优化平台治理体系。
加快平台经济发展的政策建议
习近平总书记指出：“我国平台经济发展正处在关键时期，要着眼长远、兼顾当前， 补齐短板、强化弱项，营造创新环境， 解决突出矛盾和问题，推动平台经济规范健康持续发展。”在新形势下，支持和促进平台经济的健康持续发展，一方面，要贯彻落实《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》等已有的政策，保持政策的连续性、稳定性和可持续性；另一方面，要根据外部环境变化，特别应高度关注中美数字经济竞争加剧、美国对我发展数字经济设置障碍、欧盟关于数字经济和平台经济发展的规制趋严等情况，优化我国平台经济的政策。
做强做优做大数字经济， 必须做强做优做大我国互联网平台和平台经济。为此，笔者提出以下建议：
1.重新审视平台经济的战略定位。在新形势下，加快平台经济发展，必须重新审视平台经济的战略定位。平台经济本身就是实体经济，不应将平台经济与实体经济相对立。一方面，平台发挥数字化优势赋能传统产业，通过帮助中小微企业练好数字化、智能化基本功， 提高匹配效率和生产效率， 降低全社会流通成本。另一方面， 实体经济平台化趋势明显，传统企业搭建数字平台与创建数字平台企业，传统中介企业数字化升级，传统企业向数字平台型企业转型成为实体经济数字化转型的重中之重。建议将平台企业定位为“科技公司”，是数字产业化的主力军。平台企业是推动基础理论研究、前沿技术探索和科技成果市场转化的主力军， 这一点也已为国内外的实践所证实。平台企业为产业数字化提供了广阔的应用场景。一言以蔽之， 平台经济是实体经济中最具活力和潜力的部分。未来，需要通过政策和舆论的双管齐下，不断明确和强调平台经济的战略定位，有效打击对平台企业的恶意唱衰甚至抹黑行为。
2.构建统筹协同高效的监管格局。互联网平台监管将越来越复杂，需要综合运用多种工具，探索事前沟通、灵活响应、协同治理的监管格局， 防范监管出现“ 合成谬误” 与“分解谬误”，走出“一抓就死，一放就乱”的循环。为此，一是加强政策统筹，加强法治建设，增强市场信心。系统评估和审视我国已有的互联网平台监管政策，加强和改善国务院层面的平台经济议事机制， 强化顶层设计， 强化政策协同，建议出台《平台经济健康发展五年行动方案》。加快出台国家层面支持数字经济发展的法律法规。例如，在地方层面，包括北京、广东、浙江、江苏、河南等地，均已制定实施地方性的数字经济促进条例，建议在总结地方探索经验的基础上，加快研究制定国家层面的《促进数字经济发展条例》，并在条例中将平台作为专章进行规定。在条件成熟时，再出台“数字经济法”。二是加强部门协同、央地联动、政企共商， 扭转当前市场对互联网平台的发展预期。建立健全跨部门、跨区域的执法联动响应和协作机制， 形成监管合力。建立一套更为灵活的与平台企业的交流机制， 对互联网平台的一些重要决策要进行事先沟通，对其中的重大战略布局进行事先的介入和干预。三是建立“监管沙盒” 机制。“监管沙盒”机制提供了相对包容的空间与弹性的监管方式，形成市场创新者、监管者与消费者三者之间的良性互动，建议在试验区和示范区探索平台经济治理的“监管沙盒”机制。
3.促进平台企业与传统企业融合，在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。平台经济既要成为推动数字经济和实体经济深度融合发展的主要载体，更要在提升我国产业链供应链现代化水平中发挥更大的作用。当务之急，是消除数字经济政策的不确定性。监管的目的是引导平台企业放弃“赚快钱”的低端做法，逐步转移到拼研发、拼技术上来，推动我国数字经济健康持续发展。平台企业可以进入什么领域， 不可以进入什么领域，亟须建立“红灯”机制。建议有关部门在市场准入负面清单中专门建立数字经济投资、经营负面清单及清单细则， 明确禁止进入领域。在“ 法无禁止即可为” 的大原则下， 政府部门以恰当的方式承诺10—30年长期不变，以稳定企业投资信心。引导和推动平台企业制定差异化和专业化发展战略。引导平台明确市场定位，专注细分市场， 根据自身优势提供差异化的服务以满足用户的需求； 深度应用数字技术和数据决策， 为供需主体、供应链全链赋能， 在重点功能上持续创新商业模式，打造竞争新优势。
4.加快构建“以我为主” 的全球数字经济治理体系。加强与各国在数据隐私、上市审计等方面的协调谈判，降低平台企业出海面临的不确定性。商务部门加大推动、参与和建立数字经济贸易体系与规则的力度， 支持国内平台企业积极参与国际竞争， 输出中国技术、中国标准、中国方案、中国规则。未来， 可以考虑从“ 一带一路” 沿线各国起步， 推动我国具有竞争优势的互联网产品和服务出海。逆全球化的今天， 国际监管已沦为产业保护工具。我国互联网平台“走出去”，必将受到其他国家的抵制和反垄断。建议相关部门在法律政策和标准规范等层面做好应对数字贸易保护主义、对等反制的前瞻性研究，并及时储备政策工具。
作者为中央财经大学中国互联网经济研究院副院长、教授