卢宪英
世纪疫情和百年变局交织， 保护主义和逆全球化不断抬头，外部环境更趋复杂，农业开放发展面临更多困难和风险挑战。自贸试验区作为改革开放新高地，在全面深化改革、实行高水平对外开放方面发挥了重要的示范带动作用，在推动农业开放发展方面取得了明显成效。笔者认为，下一步， 应结合国内国际形势需要，充分利用自贸试验区先行先试优势，加大农业领域的改革开放试验力度，进一步发挥自贸试验区在推动农业开放发展中的重要作用，为全国农业高质量发展和乡村振兴战略贡献“自贸力量”。
自贸试验区推动农业开放发展具有重大意义
当前，国际国内环境更趋复杂，对自贸试验区建设和农业高质量发展都提出了更高要求，迫切需要自贸试验区进一步加大农业开放发展领域的制度创新。通过自贸试验区推动农业开放发展，既是国家实行高水平对外开放的内在要求， 也是推动农业高质量发展的必然之举，可以满足国际经贸规则演变的趋势需要，也有助于自贸试验区在更大范围开展差异化探索。
（一）国家实行高水平对外开放的内在要求
实行高水平对外开放，是未来相当长一段时期我国开放发展的主基调。农业是中国对外开放的重要组成部分，并在中国开放发展中取得了明显成效。特别是入世以来，随着我国农业开放水平的不断提升， 农业开放发展成效显著。入世后，我国农业开放水平走在了全球前列， 已经成为世界上农产品市场开放程度最高的国家之一。与高水平开放相对应的，不是农业受到的入世冲击，而是在高水平开放下的高质量发展，农产品贸易大幅提升，农业规模稳步增长。2001— 2020年，我国农产品贸易规模从279亿美元增长到2468亿美元，稳居全球第二大农产品贸易国、第一大进口国、第五大出口国；农业总产值从1.45万亿元增长到了7.17万亿元，年均增长8.79%；入世20年，中国农业保持了入世之前的良好发展势头，增长速度平稳，稳定性大大提高，粮食和其他主要农产品供给有保障。过去的高水平开放推动了农业快速、稳定发展，未来，在国家实行高水平对外开放背景下，同样需要以高水平开放推动农业高质量发展。自贸试验区作为新时代改革开放新高地，在推进高水平开放方面具有天然优势，理应适应农业开放发展的实际需要，在推动农业高水平开放方面有更大作为，发挥更大的引领和示范带动作用。
（二）农业高质量发展的必然之举
习近平总书记在看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员并参加联组会时强调， 实施乡村振兴战略，必须把确保重要农产品特别是粮食供给作为首要任务，把提高农业综合生产能力放在更加突出的位置， 把“ 藏粮于地、藏粮于技”真正落实到位。习总书记对农业高质量发展提出了新要求，对如何实现重要农产品供需平衡、如何推动农业技术进步等提出了更高要求，迫切需要通过农业领域进一步扩大开放加以解决。一方面，通过扩大农业领域对外开放，可以缓解国内农业资源不足的问题， 统筹利用国际农产品市场和农业资源，满足国内粮食、肉蛋奶等农产品的供需平衡。另一方面，通过农业扩大开放，可以推动技术领域的国际合作， 为农业技术进步提供重要途径。与此同时，一些涉农审批事项也需要通过在自贸试验区先行先试，进一步破解制约农业高质量发展的各种体制机制障碍。自贸试验区作为新时代改革开放新高地，在助力实现农产品供需平衡、推动农业技术国际合作等领域已开展了诸多探索和试验，并取得了明显成效。未来，自贸试验区应进一步发挥制度创新优势，聚焦农业开放发展中的难点和堵点，进一步扩大开放，深入推进系统集成创新，破解制约农业高质量发展的各种体制机制障碍，为农业高质量发展作出更大贡献。
（三）国际经贸新规则演变的迫切需要
当前，全球国际经贸规则竞争日趋激烈。随着区域《全面经济伙伴关系协定》（RCEP） 生效实施以及中国正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），我国对标和试验CPTPP和DEPA等新规则的迫切性进一步增强。这些经贸新规则对农业开放及高质量发展具有重要影响，以RCEP为例，关税削减和贸易便利化措施有利于农产品进出口，同时带来外部竞争；涉农投资自由便利化措施，既有助于扩大农业领域利用外资，也有助于农业走出去，统筹利用国外农业资源，但同时需防范国计民生行业被外资过度渗透与控制的风险。因此，国际经贸新规则对农业领域的影响不容小觑， 先行先试涉农领域国际经贸新规则势在必行。而对标国际经贸新规则是自贸试验区建设的初衷之一。自贸试验区建设以来，各个自贸试验区在对标国际经贸新规则方面进行了大量探索， 积累了丰富经验，并取得了明显成效。下一步，自贸试验区应在对标涉农领域国际经贸新规则方面进一步发力，加大风险测试和压力测试力度，力争取得更大成效。
（四）自贸试验区差异化探索的重要内容
自贸试验区建设以来， 不断扩大试验覆盖范围，目的是要通过在更大范围、更广领域、更多层次差别化探索，开展对比试验、互补试验，激发高质量发展的内生动力，更好服务于对外开放总体战略布局。农业是国民经济的基础， 农业开放发展是我国对外开放的重要组成部分，也应是自贸试验区差异化探索的重要内容。过去，我国已经设立了具有农业特色的自贸片区，部分自贸片区也有体现农业开放发展的功能定位，在助力农产品贸易便利化发展、推动农业领域投资自由便利、探索农业科技合作、试验农业领域体制改革、强化农业领域金融支撑、开展农业领域开放合作的差异化探索等方面开展了一系列工作，并取得了明显成效，对推动农业高质量发展发挥了重要作用。未来，要进一步明确把农业开放发展作为部分自贸试验区开展差异化探索的重要内容之一，结合部分自贸试验区在农业开放发展方面的基础和特色，有针对性地设计一些特色化试验任务，更好地激发农业高质量发展的内生动力，为全国农业高质量发展探索更多经验和做法。
自贸试验区在推动农业开放发展方面成效显著
各自贸试验区在贸易便利、投资自由便利、涉税改革事项、信用监管等非产业指向型以及与农业开放发展直接相关领域形成的大量制度创新成果，都使包括农业及农产品生产企业在内的广大市场主体受益，在推动农业开放发展方面成效显著。
（一）有效提升了农产品贸易便利化
提升贸易便利化水平是自贸试验区建设的核心内容之一，各自贸试验区在贸易便利化领域特别是单独针对农食产品贸易便利化的改革试点，在缩短农产品贸易通关时间、提升农产品贸易监管水平、扩大农产品贸易规模等方面取得了明显成效。一是缩短了农产品贸易通关时间。山东、江苏、四川、黑龙江、安徽、湖南等自贸试验区围绕农产品检验检疫、追溯标准国际互认、第三方检验结果采信、快速通关“绿色通道”、指定口岸以及农产品国际贸易平台建设等方面开展了大量改革探索，有效提升了农产品贸易便利化水平，缩短了农产品贸易通关时间。例如，“冰鲜水产品两段准入监管模式”，对具备条件的冰鲜水产品进口企业实施“附条件提离”，企业作出书面承诺、海关抽样后即可口岸放行，企业不用等待检测结果就可以向销售商配送，但不允许上市销售，检测结果异常， 企业主动召回，检测合格，可立即上市，该模式缩短货物放行时间3—5天，有效降低了企业仓储和时间成本，提高了效率，拓展了销售网络。二是提升了监管能力和水平。各自贸试验区充分利用数字化、智能化等技术手段，通过加强检疫全流程监管改革、优化检疫监管措施和海关监管方式等改革探索，不断提升农产品贸易领域监管能力和水平。例如，进境粮食检疫全流程监管改革， 围绕进境粮食疫情防控关键风险点，完成在线实验室运行、植物疫情无害化处理和“互联网+全程监管”工作模式三个核心改造，实现一般贸易、保税与国际中转、期货和国储等贸易形式粮食的港区内一体化仓储管理，实现了对港口进境粮食的机械化、规范化、信息化、程序化、无害化管理，加强了进境粮食疫情和转基因粮食生物安全的管控，确保国内食品安全、农业生产安全和自然生态安全。三是促进了农产品贸易发展。福建自贸试验区通过对台农产品贸易便利化改革试点，推动对台农产品贸易规模不断扩大，2021年，福建两岸农渔产品交易平台累计进口台湾农渔产品占大陆进口台湾农渔产品总值的一半以上。湖南自贸试验区通过探索原料进口到产品消费的全产业链合作模式，形成了咖啡、可可、腰果等农产品进出口产业链， 推动中非农产品贸易规模不断扩大。
（二）有效促进了农业双向投资合作
投资自由便利是自贸试验区建设的又一核心内容，各自贸试验区在农业投资自由便利方面也进行了诸多探索和试验，并取得了明显成效。一是农业领域投资自由化便利化水平大幅提升。自贸试验区设立以来，取消了农业制造、除烟草之外的其他农产品及其加工产品的批发零售、农产品仓储业等外资准入限制，推动农业领域外资准入特别管理措施大幅下降，由第一版的19条，下降到了2021年版的5条，下降幅度达74%。与此同时，放宽了种业及相关领域的外资准入及市场准入限制，提升了农业领域市场准入水平；通过精简审批流程，缩减审批材料等方式， 推动了涉农领域投资更加便利。二是大幅提升了双向投资合作水平。一方面，通过放宽外资准入限制，吸引外资成效显著。例如，陕西自贸试验区杨凌国际农业科技创新港聚集了11家国际合作研究机构和外资企业；马来西亚凯尔库集团投资2亿美元的干细胞科技产业园落户杨凌片区，奶山羊引种繁育产业园、现代农业保税研发孵化中心、检测研发产业园等15 个项目加速推进。另一方面，通过鼓励农业对外投资合作，对外农业合作园区建设成效明显。例如，陕西自贸试验区探索“两国双园”国际合作新模式，推动境外农业合作区建设，在美国、哈萨克斯坦等国家建设了6个现代农业示范园区，有效促进了农业领域技术、标准和人员对外合作。
（三）有效推动了涉农体制机制改革
服务全面深化改革是自贸试验区建设的内在要求，推动涉农领域体制机制改革是自贸试验区服务农业开放发展的应有之义。从国务院发布的自贸试验区总体方案来看，涉农领域体制机制改革的任务不多， 但陕西、海南、浙江、河南等自贸试验区仍设计了部分涉农领域的体制机制改革事项，并取得了明显成效。例如，海南在农村土地制度改革方面效果明显。按照海南自贸港总体方案要求，在土地规划调整、农垦土地资产化、集约节约用地制度、农村土地制度改革等涉农领域开展体制机制改革探索，探索建立不同权属、不同用途建设用地合理比价调节机制和增值收益分配机制，统筹不同地区、不同类型土地的农民收益。截至2022年5月份，全省入市农村集体经营性建设用地85宗、总面积1414.5亩、入市收入9.5亿元，村集体及村民直接收益约7.3亿元。通过相关领域改革，明显增加了村集体和农民收益，彰显了集体土地价值，也为民营经济、小微企业以及新产业新业态发展提供了快捷多元的用地保障。
（四）有效增强了金融服务农业能力
金融开放创新是自贸试验区四大共性试验任务之一，在支撑农业开放发展方面也开展了诸多改革探索，并在破解制约农业领域融资难、融资贵等问题方面取得了初步成效，金融服务农业高质量发展的能力明显增强。例如，陕西自贸试验区深化农业金融改革创新， 允许引进国外专业保险公司开展农业保险业务，探索多元化农业保险服务体系，既有效化解了农业风险，又通过保险支农融资，有效解决了农业生产者融资难、融资贵的问题。自贸试验区成立以来，已累计承保农业险28.8亿元，累计赔款6852万元；通过险资支农为农户和涉农企业提供融资约1500 万元，受益农业生产经营主体超过5万户，涉农企业农业资产抵押贷款累计撬动银行资金3.45 亿元。
（五）有效提升了农业技术创新水平
农业领域的技术创新是推动农业高质量发展的动力源泉。自贸试验区作为国内国际双循环相互促进的重要枢纽， 在推动农业科技合作、提升农业科技水平等方面大力推进制度创新，并取得了明显成效。一是农业技术创新平台建设效果明显。例如，陕西自贸试验区建设农业国际合作交流创新平台，加快打造国家现代农业国际创新园、“一带一路”现代农业国际合作中心等农业科技合作平台。其中，创建的“国家旱区农业标准化服务与推广平台”，先后制定了《旱区农业术语与定义》等10项国家标准，省级地方标准118项，示范区地方标准130项，农业团体标准20余项，部分成果已在西部地区30余个县市及哈萨克斯坦等“一带一路”沿线国家的农业国际合作园转化应用。二是有效提升了农业技术水平。例如，陕西自贸试验区杨凌片区加强标准化建设，先后建立了11个国家级、11个省级农业标准化示范区，在保障农产品质量安全、塑造农业品牌形象、推进农业科技成果转化等方面成效显著，有效提升了农业技术水平，实现了大部分农产品标准化生产的全覆盖，确保了安全农产品有效供给。近年来，杨凌农产品先后被抽检30000多个批次，合格率达到了99%以上。
自贸试验区进一步推动农业开放发展的主要建议
自贸试验区在推动农业开放发展方面已取得明显成效， 随着国内国际形势变化，迫切需要自贸试验区在推动农业开放发展进一步发挥引领和示范带动作用。未来，自贸试验区应在前期良好实践基础上，进一步加大农业领域改革开放试验力度，多措并举，系统谋划，注重系统集成，以高水平开放推动农业高质量发展，为全国农业高质量发展和乡村振兴战略贡献“自贸力量”。
（一）基于农业特色开展系统性政策制度设计
自贸试验区作为新时代改革开放新高地，基于重点产业领域开展政策制度设计、推动重点产业领域开放发展是其应有之义。未来，应探索基于农业全产业链的开放政策制度设计和系统集成创新，争取在重点领域率先突破。一是着眼于农业高质量发展的实际需要开展制度创新。例如，针对提升农业科技水平，进一步深化农业科技体制改革，如在种业领域健全品种审定和知识产权保护制度，强化企业创新主体的制度建设。再如，赋予自贸试验区更多涉农领域审批管理权限。目前，农业农村部政务服务平台共有19大类83小类政务服务事项，按照赋予自贸试验区更大改革权限的要求，争取把部分权限下放到自贸试验区。同时，各省在省级事权范围内，也要争取把更多省级涉农审批事项下放自贸试验区。二是针对制约农业高质量发展的体制机制障碍加大改革探索。例如，聚焦产品创新、国际认证认可、国际营销等企业关注点，做细做实出口服务体系建设，为国内农产品企业出口赋能；进一步推出农产品贸易便利化措施，引领并落实好RCEP等农业领域优惠贸易政策安排；实施农业服务贸易促进措施；实施农产品进口多元化战略，健全农产品进口管理机制，稳定大豆、油料油脂、棉花、食糖、肉类、乳制品、天然橡胶等农产品国际供应链； 在农村土地制度改革等领域， 继续加大改革试验力度。
（二）推动农业领域形成更多可复制、可推广的制度创新经验
要推动农业领域形成更多可复制、可推广的制度创新经验，特别是在高水平开放推动农业高质量发展的模式创新方面，加快形成改革试点经验。例如，争取在重点区域形成农业发展新模式。如依托京津冀三地自贸试验区，推动京津冀现代农业协同发展；深化粤港澳大湾区农业合作，建设与国际一流湾区和世界级城市群相配套的绿色农产品生产供应基地；发挥海南自由贸易港优势，扩大农业对外开放，建设全球热带农业中心和动植物种质资源引进中转基地。再如，争取在强化金融服务支撑农业开放发展方面形成更多新模式。推动金融机构开发一批适合农业农村特点的金融产品和服务，推进农业保险提升保障水平，扩大覆盖面。又如，争取在鼓励社会资本投资农业农村方面形成新模式，为社会资本投资农业农村、推动农业高质量发展探索新路径，积累新经验。
（三）推动自贸试验区与其他涉农平台联动发展
一是推动自贸试验区与农业国际贸易高质量发展基地、农业对外开放合作试验区等联动发展，发挥政策制度集成效应，共同支撑农业高质量发展。二是将上海合作组织、中非合作论坛等合作平台以及各种国际农业合作协议下的涉农合作内容，优先在自贸试验区落地实施，打造成为各种合作机制下涉农合作项目的集中承载区和成果展示区。三是推动自贸试验区与境外农业合作园区协同发展。探索系统性集成性支持措施，鼓励境外农业合作示范区建设，促进优势农技、农机走出去；支持企业在“一带一路”共建国家开展粮、棉、油、糖、胶、畜、渔等生产加工、仓储物流等领域合作；加强与国际组织和重点国家合作，鼓励建设双边国际联合研究平台，强化与“一带一路”国家科技合作。
（四）统筹农业领域开放与安全
自贸试验区在引领农业领域深化改革、扩大开放的过程中，要发挥统筹开放与安全、开展风险测试和压力测试方面的优势，强化风险防范与监管体系建设，确保既放得开，又管得住。与此同时，要通过扩大开放，解决农业发展过程中的安全问题。例如，种源安全关系到国家安全，可以依托自贸试验区，充分发挥我国制度优势， 在科学调配优势资源、推进种业领域国家重大创新平台建设、加强基础性前沿性研究、加强种质资源收集、保护和开发利用等方面加大改革探索力度， 加快生物育种产业化步伐，为解决国家种源安全问题探索新制度、新路径和新模式。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所