江苏省城市经济学会联合调研组
开发区是经济发展的主战场，也是绿色低碳发展的主阵地，在推动经济高质量发展方面勇当“开路先锋”。南京江宁经济技术开发区（以下简称“江宁经开区”）1992年创建以来，始终坚持生态优先、绿色发展，持续加大生态环境保护力度，切实加强生态风险防范，着力解决突出环境污染问题，大幅提升绿色发展水平， 生态环境质量显著改善，获得国家级生态工业示范园区等荣誉称号，走出了一条经济社会发展与生态环境保护高水平协同共进的成功之路，为我们提供了生动示范和有益启示。
——产业绿色发展水平持续提升。产业结构绿色化、高端化特征日趋凸显，资源消耗强度和污染排放强度在全国同类园区中处于较低水平。江宁经开区以占南京市2%的工业能耗，实现近20%的工业产出， 资源产出效率位居全市前列。2021年，规模以上工业增加值单位能耗为0.0686吨标准煤/万元，比2010年下降47.8%。规模以上工业增加值单位水耗为3.5465立方米/万元，比2013年下降63.8%。污染排放强度大幅降低。2020年，单位工业增加值化学需氧量（COD）排放量为0.0147千克/万元，比2018年下降了53.5%。企业工业废水达标率为100%，工业固体废物综合利用率超过93%，均优于全国平均水平。单位GDP二氧化硫、氮氧化物排放量为0.0036千克/ 万元、0.037千克/万元，比2010 年分别下降61.7%和45.2%。先后获得江苏省低碳经济试点园区、国家新能源示范产业园区、国家生态工业示范园区、国家绿色园区、绿色发展最佳实践园区等荣誉称号。在全省高质量发展考核中一直名列前茅，成为绿色低碳发展的示范园区。
——生态环境质量持续改善。环境质量持续改善，环境状况评价多次名列全省第一。地表水省考断面好于Ⅲ类水质比例持续提升，基本消除劣Ⅴ 类水体，重点水功能区水质均达到考核要求。2021年，空气质量优良天数达到306天，优良率达到83.8%，PM2.5年均浓度28.0微克/立方米，超额完成年度环境空气质量目标。环境管理水平持续提升，顺利通过ISO14001环境管理体系认证， 城市噪音污染、油烟污染、辐射污染等综合治理成效显著。环境信访总量较高峰时下降50%以上，环境信访投诉按期办结率达到100%，满意率超过 90%。未发生较大生态安全风险，未发生等级以上原发性突发环境事件。
——宜居宜业功能持续增强。产城融合水平持续提升， 宜居宜业功能持续完善，成为名副其实的高科技花园新城， 人民群众和市场主体获得感大幅增强。建成区绿化覆盖率达47%，人均公共绿地面积为20 平方米/人，获评“全国绿化模范单位”。垃圾分类集中处理率和城镇污水集中处理率分别超过72%和85%，道路整洁优良率超过90%。“花园式开发区” 不仅吸引大批主城居民在此安家，也吸引了一大批高校、科研院所以及企业进驻。绿色营商环境持续优化，审批自主性与审批效率显著提升。
综合考察江宁经开区取得的显著成绩，我们看到，注重规划引领，聚焦绿色转型，加大治理力度，强化机制创新等一系列关键举措，是其打造绿色低碳园区时代标杆的重要秘诀，也是新发展理念有效落实的生动体现。其做法主要表现在以下四个方面。
以“多规融合”优化“三生”空间布局
“多规融合”是解决不同空间规划在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面交叉矛盾的基本途径，为优化“三生”空间布局提供高度协调统一的规划指引。江宁经开区始终坚持高起点规划，以资源节约、环境友好为基调， 突出生态底色， 持续优化生产、生活和生态空间，为绿色低碳发展奠定良好基础。
一是以空间规划明确功能定位。江宁经开区创建之初， 面对一张白纸，管委会着眼于全局和长远， 高起点编制一期总体规划（百家湖地区）， 明确提出“ 三个圈层” 发展定位， 即以百家湖作为核心圈层，主要建设高端居住、休闲游乐、会议等功能；核心圈以外的中间圈层，主要发展金融商贸、居住、文化等配套功能；外围的第三圈层为生产加工功能。由此确立了功能清晰的总体建设框架。后来，根据发展需要多次调整总体规划， 加强环境影响评价， 持续对生产、生活、生态空间进行优化，促进生产力合理布局，确立高科技花园新城空间基础， 极大地推动了工业化和城市化进程。
二是以生态环境专项规划加强源头管控。在总体规划基础上，编制江宁经开区生态工业园区建设等专项规划，开展区域环评、能评等工作，通过土地用途管控、产业项目准入控制等方式将国家环境标准、主体功能区分类管控等落实到位，严守生态红线，以资源环境承载力确定资源与环境总量上限， 从源头倒逼产业转型升级。
三是以“多规融合”理念推进城市基础设施和景观工程建设。从1995年开始， 综合经济社会发展和生态环境保护需要，加强道路、水务等基础设施建设，加大生态环境保护力度，打造百家湖及其沿岸景观工程，为保障城市可持续发展奠定坚实基础。2002年， 陆续完成百家湖片区、九龙湖片区、机场高速以西片区等控制性详细规划编制，科学引导交通路网、市政设施、公共配套、景观打造、项目招商以及土地出让等各类建设，并为后续发展保留较为充足的空间。
四是以“ 多规融合” 推进城市空间布局精细化管理。加强资源环境规划、土地用途规划、产业发展规划以及城市建设规划与总体规划之间的衔接，依托信息管理和共享平台进行控详修编，同时对相关部门在规划编制、数据管理以及空间管控等方面职能进行整合， 优化审批流程， 推进城市空间布局的精细化管理，实现从“多规融合”向“多规合一”转变，有效解决了原有各类规划自成体系、内容冲突等问题。
以产业绿色转型助推区域高质量发展
产业绿色转型是转变发展方式的重要路径，有利于持续提升资源环境要素生产率， 促进区域经济高质量发展。江宁经开区始终把环境影响作为招商引资考虑的重要因素，把生态园区建设作为转变经济发展方式、实现可持续发展的重要抓手，着力聚焦产业绿色转型，持续提升全要素生产率。
一是严格把控产业方向。建区之初， 就牢固确立节约化、内涵式发展道路的共识， 始终坚持环镜保护“ 一票否决” 和“ 避化撤污” ， 成为国内极少数没有钢铁冶金、石油煤炭、化学化工等重化工业的经开区。2000年后， 更加注重考虑环境影响和亩均效益，坚决摒弃高污染、高能耗的项目，坚持“优二进三”策略，重点发展汽车制造和电子信息等产业。2010年后， 持续加大推进产业绿色发展的力度， 实行“ 重激励、硬约束、严考核”工作机制，重点发展“ 高、轻、净、优” 的“3+3+3+1”产业。2020年，提出争当“四强示范”目标，发展新基建，壮大新产业，高新园区重点聚焦绿色智能汽车、高端智能装备、节能环保和未来网络通信等产业，成为绿色创新发展的重要引擎。
二是提升绿色管理水平。以生态园区建设为抓手，推进产业绿色循环低碳发展。成立跨部门生态工业示范园区建设领导小组，出台生态工业相关政策及实施方案， 设立年预算1亿元规模的绿色发展专项资金，对园区企事业单位节能减排和生态环境保护项目进行扶持、补贴，促进园区减污降碳和绿色发展。着力优化生态产业链网体系，按照“分类指导、逐步推进、重点突破”原则，以资源循环、代谢物梯级利用为重点，实施生态工业项目。积极鼓励企业开展资源回收利用、节能减排项目建设， 形成了中国兵器再生水回用、泉峰汽车余热回收利用等一批生态工业亮点示范工程。依据绿色可持续理念和全生命周期管理理论，增强企业环境管理能力，实现环境竞争力和经济竞争力“双提升”。
三是提升资源配置效率。坚持“严控总量、盘活存量、优化结构、提高效率” 的方针， 加快实施低效用地再开发、楼宇经济发展、“三房” 建设等重点任务，持续提升土地单位产出和城市经济密度。近三年来，通过自主开发、易地重建、项目嫁接、搬迁补偿、资产收购、利用原有厂房兴办文创园等措施，涌现出一批发展空间聚集、资源使用高效、土地利用节约、产业高端绿色的典范。
以美丽宜居新城建设满足人民美好生活需要
江宁经开区始终践行“以人民为中心”的发展理念，持续满足人民群众对美好生活的需要。美丽宜居新城建设不仅为市民提供条件优良的场所， 也创造优美舒适的精神体验。
一是增加园区绿色资产。创建之初，按照产城融合理念精心开展规划布局，着力打造百家湖城市中心景观， 坚持“有路就有树”“见缝插绿”方针，对17条主要道路进行普遍绿化。后续规划建设中，坚持创造“以人为中心”的高品位都市绿色景观，重点打造将军山、百家湖、九龙湖等城市公园，加大对九龙湖南湖、牛首山河和秦淮河等景观工程建设力度，持续提升城市品质。
二是加强社区环境综合治理。加大环境基础设施投入， 强化生活垃圾分类处理， 让老百姓享受良好的生活环境。对群众关心的环境热点、难点问题，确保信访渠道畅通， 按照“重点排查，早介入、早解决”思路，加大环境信访调处力度，妥善化解各类环境矛盾。将生态环境问题纳入网格化监管，对上级督察交办问题的整改情况强化巡查，并建立定期“回头看”机制，确保整改问题不留死角、不留隐患。
三是积极做好城市建设与更新工作。积极推动“建区” 向“造城”转变，加大城市建设与更新力度，空港新城、正方新城等加速崛起，成为“生产、生活、生态”融合的开放园区。百家湖硅巷曾经是旧工业区，运用绿色理念对其进行景观改造，“空间、产业、模式”三位一体综合运维，实现了功能、结构、规模、品质的整体提升。
以治理机制创新提升生态环境质量
治理机制创新是生态环境治理体系与治理能力现代化的必然要求，也是倒逼企业转型、改善环境质量的重要保障。江宁经开区一手抓底线约束，一手抓正向激励，以发展质效提升保障生态环境质量好转。
一是从源头控制污染总量。严格按照国家法律要求， 大力实施最严格的环保准入制度，加强工业“三废”治理，持续降低能耗与污染排放水平。进入新世纪，将生态环境质量纳入政府考核体系，按照国家生态工业示范园区创建要求提高环境标准，严格评估各类项目的环境风险，加大对企业的筛选和倒逼力度，试点实施生态补偿机制，提高资源环境要素价格。坚决做到“四个一律不批”，切实杜绝环境污染。
二是加大对污染源的监管和整治力度。十八大以来，江宁经开区建立大气精准管控体系，深化重点区域大气管控和污染应对措施，强化大气站运维与热点网格报警处置，通过软件、硬件、第三方技术支持及人员配备等多要素结合，对热点网格监管给予重点关注， 明确责任领导， 加强环境执法，持续深入推进大气污染综合治理。在水环境治理方面， 全域覆盖建设排水达标区，基于排水许可证制度对企业实行闭环管理，开展排水许可“回头看”工作，强化排水许可批后长效监管机制。2021年， 同步建立巡查、管养、执法联动机制，对辖区内不稳定水体进行整治，推动区域水环境质量全面提升。在土壤污染防范方面， 建立“ 防、控、治、管” 四位一体的污染场地风险管控体系， 结合监管设施建设，持续推进企业提升危废精细化管理水平。此外，加大巡查、整治、整改力度，对重点行业企业开展专项整治，严格环境执法，对中央环保督察交办问题严肃整改， 确保不发生问题复发现象。这些措施有效促进了园区环境质量的大幅提升。
三是加大企业转型激励力度。高度重视环境基础设施建设和污染治理投入，对企业采用清洁生产工艺、进行绿色转型、开展绿色创新等行为提供财税支持，同时，积极向上级部门申请授权，开展园区环评和能评工作，基于园区资源环境总量约束，为企业提供更为精准的审批服务，大幅缩短审批时限。坚持将环境容量优先匹配给重大项目和质效较好的企业，持续对企业开展绿色发展绩效评价，并纳入环境信用管理体系，配套实施相应的激励和惩罚措施，有效增强了企业绿色发展动力，成为全国首批在规划环评中开展碳排放评价试点的7家园区之一。
江宁经开区推动绿色低碳发展的创新实践，成绩令人瞩目，经验弥足珍贵。这为我们深入贯彻落实习近平生态文明思想，推动绿色发展，建设美丽江苏和美丽中国，带来了许多有益启示。
启示一： 打造绿色低碳园区时代标杆，必须坚定不移推进“多规融合”。“多规融合”是优化空间布局、促进绿色低碳发展的重要途径。江宁经开区始终坚持生态优先、绿色发展不动摇，高起点编制总体规划和专项规划，加强土地用途、资源上限、环境底线等制度约束，加大战略性基础设施投资力度，立足长远发展， 统筹“ 三生” 空间布局， 采用“生产—生活—生态”相协调的国土开发方式，为建设高科技花园新城奠定了良好的基础。实践表明，打造绿色低碳园区时代标杆，必须发扬“一张蓝图绘到底”的执着精神， 严格按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，优化空间布局，严守生态红线，控制开发强度，在高起点上促进生产空间节约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀。
启示二：打造绿色低碳园区时代标杆，必须坚定不移推进产业绿色转型。生态环境保护成败归根到底取决于经济结构和经济发展方式调整力度。发展经济不能对资源和生态环境竭泽而渔，生态环境保护也不是舍弃经济发展而缘木求鱼。实现两者有机统一的关键在于推进产业绿色转型，提高资源与环境要素生产率。江宁经开区高度重视自然要素保护与合理开发，没有以牺牲资源环境为代价， 而是积极采取提高环境标准和投资门槛、推进低效用地再开发、发展循环经济以及优化调整产业结构等措施， 促进产业高质量发展， 提升资源和环境要素产出效率。同时，加大战略性新兴产业发展力度，在绿色低碳技术创新及环境服务等领域占据制高点， 引导优势产业创新突破，形成竞争优势。实践表明，打造绿色低碳园区时代标杆，只有牵好“产业绿色转型”这个牛鼻子，着力推进科技创新，不断突破瓶颈制约， 加快实现发展动能转换，才能真正实现经济社会发展与资源环境保护“双赢”。
启示三：打造绿色低碳园区时代标杆，必须坚定不移满足人民对美好生活的需要。建设美丽宜居之城是践行以人民为中心发展思想的出发点和落脚点。人民群众对美好生活的需要呈现出多层次、多样化特征， 经开区不仅要创造产业竞争力，更要创造高品质生活。江宁经开区始终坚持“以人民为中心”的发展理念，紧紧围绕满足经开区发展需要、尤其是人民群众对美好生活的需要， 持续加强社会建设， 创新社会治理， 人民群众的获得感、幸福感和安全感持续提升，参与经开区建设的积极性、创造性持续高涨。实践表明，打造绿色低碳园区的时代标杆，必须坚持“以人民为中心”的发展思想，紧密结合生产生活需要，加快补齐民生短板弱项，积极创造各方面有利条件，持续推进人与自然和谐共生，不断促进人的全面发展和人的现代化，努力在推动高质量发展和高效能治理中，为人民群众创造高品质生活。
启示四：打造绿色低碳园区时代标杆，必须坚定不移推进治理机制创新。良好生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉， 持续提升环境质量是各类园区的基本职责。环境治理复杂性持续提升， 单纯依靠行政力量呈现边际治理效能递减现象， 深入打好污染防治攻坚战，需要治理机制创新提供有效保障。江宁经开区开展环境治理，注重分类施策，加强联动执法， 开展实时监测和有效激励，注重发挥市场作用，综合运用规划管控、项目嫁接、股权投资等多种手段，实现资源节约和高效利用。实践表明， 打造绿色低碳园区时代标杆， 只有坚持“ 有为政府” 与“ 有效市场” 优势互补、同向发力， 才能凝聚共识， 汇聚力量，推动绿色低碳发展目标的最终实现，不断创造经开区高质量发展新奇迹。
调研组组长：沈 和（江苏省城市经济学会会长、江苏省政府研究室原副主任）
成员：张会祺、倪冰峰、张抗震、卞小虎（南京江宁经济技术开发区）
执笔：陈 娟（中共江苏省委党校教授）