加快推进数字化转型,全面开创数字政府建设新局面

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本刊记者 高妍蕊

为适应新一轮科技革命和产业变革趋势、引领驱动数字经济发展和数字社会建设,日前,国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》(以下简称《意见》),就主动顺应经济社会数字化转型趋势, 充分释放数字化发展红利,全面开创数字政府建设新局面作出部署。

数字政府建设是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程,也是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。《意见》的出台具有哪些重要意义?提出了哪些工作目标和重点任务?在推进数字政府建设进程中还面临哪些问题和挑战?对此,《中国发展观察》杂志记者邀请业内专家学者展开深入解读和探讨。

加快数字政府建设是推动国家治理体系和治理能力现代化的必要之举

《“十四五”规划和2035 年远景目标纲要》对我国的数字化发展作出重要战略部署, 并对数字政府发展指出清晰的方向和目标。《意见》明确了数字政府建设两个阶段工作目标和七个方面重点任务,为我国数字政府建设描绘了详细的蓝图,为数字技术赋能国家治理体系和治理能力现代化提供了有力指导。

为什么强调要加强数字政府建设?《意见》出台具有怎样的背景?国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究员赵峥表示,加强数字政府建设,是党中央、国务院审时度势,主动适应和引领新技术变革,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要部署, 既有利于充分利用我国在互联网、大数据、人工智能、区块链、5G等数字技术领域的规模优势,促进数字技术与政府治理融合,使得政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化, 提升政府治理效能,又有利于加快转变政府职能,更好发挥政府作用,促进经济社会高质量发展。

在无锡数字经济研究院执行院长吴琦看来,数字时代的加速到来,为政府数字化建设赋予了新任务,也提出了新要求。数字政府以新一代信息技术为支撑,重塑政务信息化管理架构、业务架构、技术架构,通过构建大数据驱动的政务新机制、新平台、新渠道, 进一步优化调整政府内部的组织架构、运作程序和管理服务, 全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护等领域的履职能力,形成“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新” 的现代化治理模式。推动数字政府建设的目的在于推动政府营商环境改善、政务服务升级、“放管服”改革深化、提高国家治理精细化水平,建设符合时代发展特点的服务型政府。因此,加快数字政府建设,是推动国家治理体系和治理能力现代化的重大举措,是迎接数字时代浪潮、适应经济社会全面数字化转型的必然要求。

中央党校( 国家行政学院)教授、国家信息化专家咨询委员会委员汪玉凯强调,数字政府建设事关中国数字化战略发展。《意见》明确了数字政府建设的七方面重点任务, 其出台的一个最重要的意义就是国家在顶层设计上为各地区、各部门提供了一个“ 范本”。目前中国不少地区和部门在数字政府建设方面存在着各自为政、标准不统一等问题。《意见》将促使有关方面在有效的资金投入范围内,达到数字政府建设最大化效果。

数字政府建设取得突破性进展

党的十八大以来,随着全球数字化、网络化、智能化发展,党中央、国务院高度重视数字化建设,围绕实施网络强国战略、大数据战略等作出了一系列重大部署。《2020 联合国电子政务调查报告》显示,2020年中国电子政务核心指标排名跃升至全球第9位。《2022年全球营商环境报告》显示,与数字政府建设密切相关的营商环境全球排名跃升至31位。可以说,近年来我国数字政府建设取得了长足进展和系列成效。

十八大以来,“互联网+政府服务”“放管服”改革深入推进;2017年,“数字中国”写入十九大报告,“数字政府”建设理念得到高度重视;2019年, 党的十九届四中全会首次提出“推进数字政府建设”,要求利用信息化手段提高政府机构履职能力;2020年,党的十九届五中全会再提数字政府建设, 并将数字政府作为数字化发展的三大支柱之一,进一步突出数字政府的地位。同时,各地纷纷成立数字政府建设领导小组和省级大数据管理局, 统筹推进数字政府建设、协同政府各部门工作,我国数字政府顶层设计和体制机制建设日益完善。

吴琦介绍,目前数字政府建设的重点在三个领域:一是深化集约化建设,政府网站数量整合,基层政府网站的运维能力得到明显提升;31个省级政府均建成全省(区、市)统一的互联网政务服务平台和政务服务App,并与国家平台实现互联互通。二是推进政务服务线上化,服务种类及人次均有显著提升。三是全国一体化数据共享交换平台建成,一体化的数据共享响应机制日趋完善。比如“无锡市一体化协同办公平台”通过建设超级OA系统,协助政府构建了“文电在线、组织在线、沟通在线”的一体化数字政府,实现了跨部门、跨区域、跨层级的数据共享,全面提升了政府协同治理能力。

“ 随着数字技术的融合应用,我国数字政府建设已进入从量变到质变的阶段。”吴琦表示,数字政府建设从简单的提升行政效率、降低行政成本,已发展到聚焦政府部门间协同、群众办事体验方向,并更加突出了数据驱动的作用, 以数据流动带动政府各部门业务、服务和流程再造,逐步形成同时联通内外部主体、开放包容的平台,政府从管理角色逐步向服务角色转变。

近年来,我国全面推进数字政府建设,将全方位提升政府履职效能、提高政府治理水平、完善政府治理模式,对推进国家治理体系和治理能力现代化发挥了重要作用。在赵峥看来,一是精准把握人民群众差异化的美好生活需要,提升了公共服务质量。寓治理于服务, 用技术改善服务,是我国数字政府建设的重要方向。从实践来看,各地通过构建在线政务服务平台、大数据平台、智慧化综合管理平台等,突破传统时期政府职能部门的“信息孤岛”效应,更好地把握、回应和满足了人民群众生产、生活的差异化需求,实现了公共服务的精准化供给,提升了公共服务的供给效能和供给质量。二是准确感知、预测、预警社会安全运行态势,维护了公共安全秩序。针对我国人口流动加快、现实虚拟空间融合渗透的新特点,“ 雪亮工程”“ 互联网+网格化”等数字治理措施, 通过大数据算法更好地“靶向”定位社会风险点和治理重点领域, 及时把握群体认知及心理变化,研判社会安全事件发生的概率及影响,主动决策,快速反应,为维护社会安全稳定提供了强力支撑。三是为重大突发事件防控提供有力支撑,增强了应急处置能力。面对2020年以来新冠肺炎疫情重大突发公共卫生事件, “疫情地图”“健康码”等基于数字技术的防控方式,在疫情防控、监测分析、组织动员、物资保障和复工复产复学等方面发挥了重要作用,有效增强了政府应急处置能力。四是加快了共建共治共享的治理共同体建设, 激发了社会发展活力。数字技术为社会公众赋能赋权,在很大程度上扩大了公众参与社会治理的可能性和可行性。如通过移动互联网建立社区微信群、掌上社区议事决策等方式,推动社会群体及其利益的再组织化,完善了以公开、透明为特征的民主协商机制。这些都推动了共建共治共享的治理共同体形成,增强了基层群众的认同感和使命感,有效释放了社会发展活力。

数字政府建设仍面临一些难点

“ 十四五” 时期, 随着我国数字政府建设进入“快车道”,政府数据信息体系建设和业务应用成效显著,数据共享和开发利用取得积极进展, 一体化政务服务和监管效能大幅提升。但在推进过程中仍存在一些突出问题。

汪玉凯认为, 数字政府建设的难点主要体现在两个方面:一是理念问题。表面上看,数字政府建设是一个技术问题,实质上是对权力的态度问题。把审批事项大量削减、是让手中的权力“缩水”;把大量事项由见面办理变成网上自主办理,是对传统权力的“让渡” 。数字政府建设难点不在于技术,而在于使用人的观念,主要在于各级领导是否愿意用数字技术完善政府治理, 是否适应互联网时代、运用数字技术而自觉进行革命。二是体制机制障碍。地方政府数字建设涉及的部门众多,跨部门业务协同而面临重重阻力。要打破部门之间的壁垒,通过流程再造,优化管理流程。

吴琦具体分析表示,一是标准体系不够完善,一体化平台建设仍需加强。全国统一的一体化政务服务平台仍未完全建立,各地电子政务建设也缺乏统一的技术标准作指导,跨地区、跨部门、跨层级、跨业务的信息资源共享共用和业务协同力度不够,“信息孤岛”仍然存在。二是数据安全问题日益突出,安全制度保障亟待加强。疫情期间产生了大量的居民健康和出行信息,数据保护和安全利用问题进一步突出, 数据安全问题也面临严重挑战。社会各界对数据和公民隐私保护意识仍相对淡薄,对数据利用的安全隐患认识不足, 数字企业过度收集个人信息现象严重、算法监管问题滞后。同时,电子政务领域重点解决电子签名、电子证照等法律效力问题,但涉及网络建设、信息共享、数据安全等电子政务发展的基础性问题还缺乏法律保障。三是数字政务分布不均,基层数字政务建设力度有待加强。我国电子政务仍存在区域发展不平衡、普及率需进一步提高等问题,基层数字化政务能力建设严重不足。部分政府注重硬件设施建设,忽视电子政务专业人才、管理服务等软件建设,使得网络资源利用率不足,电子政务服务交互性不强, 政民互动较少。此外,算力不足直接影响数字政府的平稳运行,比如疫情冲击下部分区域健康码停摆等。

此外, 赵峥还提出, 现有公共数据价值还需要深度挖掘。让更多的公共数据为社会所用, 释放其价值,从而推动经济、社会、生态发展,也是数字政府建设的重要内容。目前,我国各级政府在建设数字政府的过程中, 利用数字技术,已经掌握了较为广泛、全面的人、地、物、事、组织及其变化信息。但这些大规模、高质量的数据要素资源应用范围仍然较窄, 且数据技术投入、运营、维护都需要大量财政资金支持,数据价值开发程度相对较低。 

全面推进数字化转型,构建协同高效的政府数字化履职能力体系

《意见》明确提出了七个方面的重点任务。其中首要任务是构建协同高效的政府数字化履职能力体系。《意见》强调,全面推进政府履职和政务运行数字化转型,统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动,创新行政管理和服务方式,全面提升政府履职效能。全面提升政府数字化履职能力和服务效率, 应重点从哪些方面下功夫? 

汪玉凯强调,数字政府建设要把满足人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点,打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系, 让百姓“少跑腿”、数据“多跑路”。通过变“群众跑腿”为“信息跑腿”,变“群众来回跑”为“部门协同办”,让群众方便,让群众满意。数字政府建设未来的着力点,首先要落实好数据开放共享、信息化共建共用、数字化政务服务效能提升三大要求。

赵峥建议, 一是聚焦公共服务精准度和时效性,继续推动政府数字化转型。进一步推动政府治理从经验思维向数据思维转变,打造数据驱动、人机协同、跨界融合、联创共享的智能化治理系统,通过数字化流程再造,优化政府的管理、服务和决策模式,聚焦人民群众反映的“急难愁盼”的突出问题,提升公共服务供给的精准度和时效性,加快推动公共服务供给从“能办”向“好办”转变,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。二是聚焦多领域融合联动,统筹数字政府、数字经济、数字社会发展。在保障数据安全、个人隐私的前提下,充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用,从国家层面统筹规划、协调推进,推动数据所有权与使用权分离,推动政务数据分级分类,通过开放共享和授权经营的方式,鼓励和支持市场主体利用开放的公共数据依法开展科学研究、技术创新等活动,推动数据市场化开放、开发利用与数据产业全业态协调发展。以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的,面向教育、医疗、交通、安全等社会发展需要,为公共数据资源和数字技术提供更多社会应用场景。三是聚焦整体协同, 提升欠发达地区、农村地区基层数字政府建设能力。在坚持整体协同和“全国一体化”提升数字政府集约化建设水平的前提下,着力消弭“数字鸿沟”, 防止部分地区在数字政府建设中“被边缘化”,积极推动加强欠发达地区、城乡末端智慧政务、数据共享、安全监管、环境治理、社区服务等平台建设。加大对欠发达地区和乡村基层政府数字治理人才的培养和培训力度。

吴琦补充建议,进一步增强数字政府辐射带动作用,促进经济社会数字化转型,深化“一网通办”,全面提升政府效能;加快新技术应用,促进数字政府运行的协同高效,促进智慧城市建设和城市低碳发展。创新政务服务方式,加大“健康码+服务”应用。加强对政务服务与数字生活的联通力度,依托本地健康码广泛触达能力,打通疫情防控与数字生活,上线群众日常高频使用的出行、教育、医疗健康、城事生活等服务,赋予健康码更多的公共服务功能。

强化数字安全,构建数字政府全方位安全保障体系

数字安全是数字政府建设的基础和保障。随着数字经济的蓬勃发展,数据在生产生活中发挥的作用也日益突出, 社会各领域各主体产生的数据指数级增长,尤其是疫情期间产生了大量的居民健康和出行信息,数据保护和安全利用问题进一步突出。《意见》提出全面强化数字政府安全管理责任,构建数字政府全方位安全保障体系。

汪玉凯提出, 数字政府建设中的数字安全问题应重点关注三个方面:一是提高安全观念和意识。各级领导干部要提高数据安全意识,避免因安全意识不强,操作不当等造成数据和信息泄露。二是完善数据安全保障制度体系。建立全国性统一的数据安全保障体系制度,避免各地标准不统一。三是关键领域的硬件和操作系统要国产化。近年来,虽然我国不断发展数字技术,鼓励各企业自主创新,但一些核心技术依然面临着“卡脖子”的问题,导致我国数字政府建设安全方面仍存在隐患。

赵峥强调,一方面,应关注数字政府建设自身可能会存在的安全问题。如安全技术和产品的可靠性、关键性基础设施的稳定性等。需要进一步强化数字政府安全管理责任,规范安全管理流程,建立健全数字政府安全技术保障体系,切实提高关键领域的数字技术和产品的自主可控水平。另一方面,应关注数字技术发展带来的安全风险。数字技术迭代迅速, 发展所带来的风险往往“未知大于已知”,且更加难以预判。这意味着在数字政府建设中,也要审慎推进,防范数字技术滥用、恶用风险, 努力放大数字技术正外部性, 减少和防止负外部性,让技术在政府治理中展现“天使”而非“ 魔鬼” 的一面。同时, 数字技术本身并不具有价值属性, 在数字政府建设过程中, 还要避免单纯依赖数字技术而忽略了政府治理的情感和温度。

在吴琦看来, 如何处理好便捷和安全的平衡, 以及厘清隐私保护和安全分享的边界, 是当前我国电子政务系统建设和数字政府发展面临的一大挑战。他进一步提出, 筑牢数字政府建设安全防线应从几方面入手, 做好预防和应对: 一是加快发展建设数字关键产业和基础设施。建设全闪存数据中心和超强算力网络, 数字化转型需要提高数据获取效率, 打通数据流动通道, 提供快速的数据分析能力, 这离不开强大的存储和计算设施作为支撑; 发展多方安全计算、隐私计算、区块链等技术, 可以实现原始数据不出本地, 只交换计算结果, 做到数据共享的“ 可用不可见” , 解决数据信任和隐私保护、溯源等难题。二是加快建设大数据时代的数字政府。在加强政府数据安全合规制度建设的同时, 应加快建设符合大数据时代发展特点的数字政府系统, 以统一数字操作系统为核心、运行管理中心为抓手、超级城市App为入口,“三位一体”方式建设数字政府,对内解决政府系统内的“数据孤岛”问题, 对外可以加强政府对各行业各领域的数据掌控能力,提高数据安全的监督管理能力。三是加快完善数据交易规则和数据要素市场。加快落实《数据安全法》中关于数据交易规则的制度安排, 为数据流动和交易提供安全保障。同时, 加快构建体现数字化时代发展特点和要求的数据要素市场, 尤其在数据确权、流动交易等领域加快形成完善的制度体系, 明确数据要素权责机制、打通数据流通交易堵点, 为数据流动安全和发挥数据要素价值提供保障。此外, 还应持续完善数据安全制度体系, 加强数据安全工作统筹, 不断强化政务数据开放共享中的安全机制建设, 进一步发挥数据交易管理制度的促进作用。

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