周民良
党的十八大以来，以习近平为核心的党中央高度重视区域发展问题， 为此出台了一系列重大战略规划与政策措施。习近平总书记在2 0 1 9 年1 2 月份的《求是》杂志发表了题为《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》的文章， 指出三大问题： 区域经济发展分化态势明显； 发展动力极化现象日益突出； 部分区域发展面临较大困难。整体来看， 三大问题都围绕南北差距展开。这一重大动向， 引起社会各方尤其是研究区域经济的学者们强烈关注。
习近平总书记的这篇文章在做“战略性考虑”时，提出了“ 现有区域政策哪些要坚持， 哪些要调整” 的重大命题。这显示， 总书记不是把三类“ 新情况新问题”当作只有战略性没有政策性的坐而论道的问题， 而是希望在可行思路、合理方案、具体措施研究与设计基础上， 出台具体区域政策， 有针对性地扭转南北差距过快扩大局面， 实现南北间区域经济的高质量协调发展。
南北差距持续扩大是区域经济发展的重大现实问题
2 0 0 0 年， 笔者曾在有关论文中使用经济重心计算方法，对我国改革开放后经济重心轨迹变动做出分析后发现， 经济重心主要呈现南北方向移动而不是东西方向移动。由此，揭开一个区域经济的基本变化规律，那就是中国区域差距扩大方向在南北方向展开。也就是说，在改革开放以来大部分时间内，中国经济发展呈现出南升北降之势，近年来南北差距进一步拉大。2018年北方地区经济总量占全国的比重为38.5%，比2012年下降4.3个百分点。到2021年，短短三年间，北方地区占全国比重又下降了3个百分点（见表1）。统计分析还显示，在南北方不平衡发展中，迈入“万亿俱乐部”的城市南方远远多于北方，2021年北方城市仅有北京、天津、青岛、郑州、西安、济南6座城市，南方则有上海、广州、深圳、苏州、重庆、武汉、成都、杭州、南京、无锡、长沙、宁波、佛山、泉州、合肥、福州、南通、东莞18座城市。如果加上香港、澳门，南方有20个“万亿俱乐部”城市，是北方对应城市数量的3倍多。
在南北差距扩大中， 东北地区在全国经济地位下降尤其突出。2000年， 东北地区生产总值占全国国内生产总值的10.02%。总书记在文章中指出，2012年到2018年， “东北地区经济总量占全国的比重从8.7%下降到6.2%”；到2021年，东北经济总量进一步下降到只占全国的4.90%。根据最新资料，2021年，东三省省会城市沈阳、长春、哈尔滨三市人均GDP仅仅相当于全国平均水平的98.35%、96.36% 和65.79%。因而，在讨论南北差距扩大及促进南北协调发展时，绝对绕不开东北振兴。如何更好地推动东北经济增长、结构升级、投资扩大、创新加快、组织优化、环境改善等， 一直是决策层和学术界高度关注的重点和热点问题。
南北差距过度扩大的直接负面效果是，大量生产要素和资源加速向南方流动，北方地区资源、资金、技术、人才逐渐被抽空；北方一些地区的经济明显放缓甚至出现负增长， 城市失业率明显上升；北方城市人口包括劳动力资源大量流失，城市基础设施与公共服务设施利用效率下降；北方劳动力向南部流动时，带来旅行、就业搜索、新岗位培训、新居住空间购租等新的滋生成本， 个人和家庭发展的不确定性增加；南方一些城市人口增加过快，过度拥挤带来公共设施与公共服务的新压力；外来人口大量增加，带来城市管理包括治安管理负担上升。南北区域差距持续扩大势头不减，可能引发马太效应，在区域层面放大经济不平等程度，导致促进区域协调发展的长期政策意图落空。
推动北方加快发展存在多类政策选项
以现代市场经济体制运行的主要国家，区域政策管理基于市场化发展基础，把解决“问题区域”作为重点，实现相对公平的资源配置。比如， 大城市人口与产业过密， 区域政策采取方式可以是建设卫星城，促进人口与产业向外转移；地区产业竞争力下降，区域政策关注点是进行就业援助与失业培训；区域贫困程度加深，政策动员方式是引导人口转移和进行反贫困援助。我国是从传统计划经济体制向现代市场经济体制转型的发展中国家，区域政策工具箱的内容应比单纯的市场经济国家要丰富得多。比如， 在涉及东北振兴时，美国杜克大学教授高柏先生提及的一剂猛药“经济特区”具有鲜明针对性，笔者高度赞同。除此以外，多年来探索实施的政策工具箱内容丰富， 可选择项目很多。诸如，区域性财政转移支付、区域性结构调整与优化、中心城市、计划单列市、内陆开放型城市、国资国企综合改革试验市、直辖市、国家自主创新示范区、创新型城市、新型工业化产业示范基地、产业转移示范区、世界一流先进制造业集群、综合配套改革试验区、产教融合试点城市等，根据需要单项推动或者多项匹配，都有促进区域要素成长、区域产业优化与区域经济增长的不同作用。
在南北经济差距持续扩大的情况下，上述丰富的区域发展政策工具如果适度加大在北方的配置力度，可以推动北方地区加快发展，在一定程度上扭转南北差距过度扩大的趋势。笔者认为，在以上诸多可选政策工具中，经济特区、直辖市、世界一流先进制造业集群相关建设政策值得下功夫加以实施。
可在北方设置经济特区。以往政策管理多按照大的板块支持东北振兴、沿海率先实现现代化、中部崛起、西部大开发，或多或少惠及北部地区。但按照板块切割的办法配置和管理政策资源，利弊互见。好处是易于在较大范围实现政策一体化管理，但缺点是容易平均用力，不大容易发挥政策突破性效果。匹配“经济特区” 这样一剂猛药，当然有助于集聚政策资源，着力扭转城市发展困局。出发点是，通过为东北个别城市赋予经济特区的特殊政策特殊措施，深化改革扩大开放以点带面地推动东北振兴。相对于板块推动来说，这一观点更具可突破可实现性。首先，在北方设置经济特区， 社会接受度高。众所周知，南北差距扩大与国家最初赋予南方地区的经济特区政策支持分不开。改革开放初期，国家创建了深圳、珠海、汕头、厦门四大特区，以后又发力建设浦东新区与海南自贸港，而北方赋予特区政策的区域只有雄安新区。在北方增设更多经济特区，不会引起较大震动，也不会产生强烈的不平衡感。第二，经济特区的设立，可以借助特区机制推动一系列体制机制改革。尤其是，可以倒逼政府深化管理体制改革。通过先行先试，构筑有利于特区发展并能代表特区形象的营商环境。在一个较大范围区域经济全局突破困难的情况下，采取局部突破、寻求建立更有利于企业家、科研机构与各类专才共同发展的新模式，成本较低效益较好。第三，经济特区的设立， 可有效集中国内外资源，提升投资水平。改革开放之初，南方多个特区的设立， 形成了“孔雀东南飞”的市场化资源集聚效果，对推动深圳等地发展意义重大。今天新设特区未必会形成市场化改革之初的资源动员能力，但新设特区对于提升东北区域发展能力的正向作用无疑存在。东北经济的快速下滑与投资下滑存在关联关系， 在东北设置经济特区，可以推动国内外投资向特区集中，在广泛资源动员的基础上弥补东北局部振兴所需要的投资缺口。第四，经济特区的设立， 最终目的是实现较高水平的转型发展。在东北振兴中，把经济特区的设立与建设先进制造业产业集群与高科技产业集群结合起来，可更好地收获建设效果。笔者认为，经济特区的管理体制也应进行改革。在未来政策设计中，可以不搞经济特区终身制，代之以经济特区轮动机制。经济特区主要应围绕“问题城市”与“高增长潜力城市”作为政策匹配对象， 建设经济特区规划设计——正式挂牌运营——若干年后稳定达到规划目标——取消城市的特区体制——赋予另外城市为新经济特区，成为常态化区域发展管理模式， 把对地区发展促进与地区发展突出问题的解决更好结合起来。
可在北方增设新的直辖市。我国现有直辖市包括北京、天津、上海、重庆。但总体上看直辖市数量太少，960万平方公里只有4个直辖市。同属社会主义国家的越南国土面积不到33万平方公里，设置有5个直辖市。不仅如此，我国直辖市分布南北各有两个，北方地区面积占全国的近60%，两个直辖市数量偏少。同时北方地区东西跨度极大，京津两座直辖市距离近，难以产生大范围的带动效应。东北和西北缺乏直辖市，是北方经济发展的明显短板。南方地区地域面积占全国40%强，但上海、重庆两市设置合理，对长江流域一体化发展带动效果突出，重庆设立直辖市后发展成就突出。
可在北方更好规划建设世界级先进制造业集群。党的十九大报告提出，“促进我国产业迈向全球价值链中高端， 培育若干世界级先进制造业集群。”根据有关中央文件，从中央发展思路，至少京津冀、长三角与粤港澳地区，可以形成三个世界级先进制造业集群。但2017年至今，世界级先进制造业集群建设进展缓慢，相关规划尚未出台。但建设好京津冀世界级先进制造业集群，是推动北方地区稳定发展和加快发展的重要基石。
政策建议
从国内外经济政策一般规律来说，区域政策都因应不平衡发展而设计。当南北区域差距日益扩大、并且逐步成为突出问题时，政府在维护统一市场正常运行的同时，为抑制区域过度不平衡发展的负外部性，可采取行之有效的区域政策对“问题区域”加以干预。这里，笔者不揣浅陋提几点不成熟建议，供有关方面在制定具体政策时参考。
第一， 以建设经济特区为抓手，以点带面推动东北体制机制改革。在东北设置5 个左右经济特区，围绕一些重点城市“杀出一条血路”，以体制创新再造激励机制，推动经济局部加快发展转型与结构升级。以局部突破带动整体提升。从问题导向角度出发，经济体量大的辽宁和老工业基地、资源枯竭型城市问题突出的黑龙江，都可设置两个经济特区，把国有企业改革、新产业成长、促进民营企业发展和改善营商环境结合起来。比如，在俄罗斯东线石油管道走向确定前提下，俄罗斯石油通过漠河输入大庆加上大庆自身石油区块的开采，可保障石油冶炼、石油化工、生物医药等产业长期发展需要。把大庆设置为经济特区，可以把国有企业改革、产业精深加工与产业链拓展、民营企业发展、城市改革等结合起来，形成区域化的创新与带动力量。吉林省现代工业相对发达，老工业基地的矛盾不像辽宁与黑龙江那么突出，可设置一个经济特区。至于西北是否需要设立经济特区，还可以进行再研究。
第二，华北地区应重点通过出台新的改革举措与结构优化措施，高水平建设好京津冀世界级先进制造业集群。要充分认识到，科学创新与技术创新在成果表现方式、商业化转化价值、驱动产业发展、人力资源配置等多方面的不同，充分利用北京丰富多样的创新型科研机构、创新资源、创新人才， 设立“补短板国家重大技术创新示范区”，以解决“卡脖子” 等国家重大战略任务为导向， 采用先行先试方式，按照新模式、新机制、新体制，集聚国内外工程技术界中高端专业技术人员，吸收战略科学家和大国工匠，瞄准中国工业化过程中的“卡脖子”技术领域与关键技术环节，构筑有利于技术突破的创新生态体系，加强重大关键技术、核心技术与共性技术的协同攻关，争取形成一批能够解决全国产业发展重大技术难题的世界级技术创新成果。在此基础上，通过上下游一体化改革，打通创新产品原型设计——产品中试——大规模生产的商业化应用通道，把建设京津冀世界级先进制造业集群与建设制造强国关键技术环节创新成果产业化协同起来。另一方面，多年来北京的大量创新成果游离出京津冀地区，在长三角和珠三角地区转化，但存在“墙内开花墙外香”现象， 京津冀地区转化比例过低。这反映了京津冀地区的产业相对单一、承接创新成果与转化创新成果能力不足，或者是资本对创新成果的需求范围相对狭窄的问题。可以在京津冀周边地区设置高水平管理的民营科技产业园区，吸收南方尤其是江浙地区和珠三角地区工业领域的民营资本进入，缩短资本与技术创新力量结合的距离空间，构建创新资源与资本资源一体化优势互补与相互支撑良性互动关系，共同建设好京津冀世界级先进制造产业集群。
第三，在东北和西北各设置一个直辖市。设立直辖市， 可赋予较大的发展自主权，更好地动员各类资源与要素，在更大范围推动现代城市建设； 可以进行更大程度的创新能力建设，开展与创新型城市建设和产业转型关联的先行先试，激发城市的创新活力；可以赋予较大的改革自主权，推动体制、机制、政策、管理等方面改革，全方位推动改革试验示范。在建设制造强国和创新强国中，沿海地区将集中建设若干世界级先进制造业集群和全国、全球科技创新中心，东北、西北甚至黄河中下游地区也应该建设区域性先进制造业集群和区域性科技创新中心。配合国家宏观战略布局，在东北和西北各设置一个直辖市，对建设东北和西北区域性先进制造业集群和区域性科技创新中心将起到支撑作用，建设直辖市还可带动较大范围的区域发展。
第四，针对北方经济严重放缓的困难城市，加大政策援助力度。当一些地区经济发展缓慢，个别城市可能会出现经济负增长、财政入不敷出、失业率上升、人员大量流出等系列问题，可以通过财政转移支付、失业者转岗培训基金、政府扩大失业救济规模、适度开发公益岗位等形式， 把解决区域性发展问题与解决失业者个人与家庭问题结合起来，维持城市安全运行秩序， 以便在整体经济形势好转或者城市重点产业相关产品在下一阶段需求上升时，城市平稳渡过困难期。
第五， 加强北方重点城市的科技教育能力建设。在科技体制改革和科技能力建设中， 可按照国家科技政策要求， 在华北、西北、东北地区部署建设国家级或者区域级科技创新机构， 把北方新型技术创新机构布局与区域先进制造基地建设和产业转型升级结合起来，以创新能力提升促进区域性先进制造业和高新技术产业发展。在教育改革中，可按照国家新工科建设要求，支持北方一些重点机械、航空、电子、化工等类大学重点学科、重点实验室、重点研究团队建设。教育部在动态调整部属高等院校管理名单时， 可设置有进有退的竞争性标准，支持北方一些省属优秀重点大学进入教育部部属院校名单，同时把教育部一些排名相对靠后的部属院校调整出重点支持行列。
第六， 可把南北经济发展指标及对比变化，作为统计分析与管理观察的重要内容。在这一问题上， 以往有过先例。东北振兴战略实施前，国家统计管理中只涉及东中西三大地带，没有单独的东北统计单元。但在东北振兴战略实施后，国家统计范围进行了调整与扩容，已按四大板块进行统计，东北在统计口径上获得与沿海、中部、西部并列地位。在南北差距越来越大的背景下，国家可开展南北口径的大范围统计管理。尤其是，应重视对北方重点困难城市的统计管理，把经济增长速度极低和失业率极高的城市列为重点统计观察对象，以方便从不同侧面开展统计研究、经济跟踪与针对性政策调整。（本文得到中国社会科学院重点智库项目的支持）
作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员