汤 婧
在具备条件的海关特殊监管区域率先实行“ 一线放开、二线管住”的进出口管理制度，这是按照《海南自由贸易港总体方案》分步骤、分阶段实施战略的一项重点任务， 为2025年封关运作做好压力测试。2022年是海南自贸港做好“封关”运作准备的关键之年，全岛“封关”运作准备工作全面启动。笔者认为，积极稳步推进“封关”压力测试的试点工作是当前海南自贸港建设的重点。
海南自贸港“封关” 试点的新发展格局
2022年1月召开的海南省“两会”明确提出，“海南计划2023年底前具备封关硬件条件、2024年底前完成封关各项准备。”从海南自贸港“封关”试点的发展布局来看，已经在四个方面取得显著成效。
（ 一） 海南自贸港“ 封关”压力测试范围稳步扩大， 推动政策红利持续释放
海南自贸港早在2 0 2 0 年9月率先在洋浦保税港区开展“一线放开、二线管住”监管试点。货物加工增值超30%内销免关税、船籍港、一负三正“零关税”清单等多项早期安排试点政策落地实施并持续发挥作用， 带动港区经济流量迅速增长。2021年洋浦保税港区进出口364.6亿元，增长1 5 . 6 倍， 其中， 进口“ 零关税” 货物货值约4 6 . 6 亿元， 免征税款8 . 3 4 亿元， 这充分显示了海南自贸港政策的红利效应。2021年12月1日，海南自由贸易港“一线放开、二线管住”进出口管理制度试点扩大至海口综合保税区、海口空港综合保税区，这将为海南全岛封关运作积累更多的实践经验。
（二）各试点内产业形态逐渐丰富多元，试点之间形成异质互补的发展格局
作为首个封关试点港区， 洋浦港区内的产业已经从最初以粮油生产为主的单一内贸型向多元化的产业融合形态逐步转变，包括高端旅游消费品制造、健康食品生产、先进制造、冷链物流、融资租赁、中转集拼、新型离岸贸易等业态。相比较，海口综合保税区则集中发展免税品、国际贸易物流、保税加工、先进制造、融资租赁等产业，重点打造免税品仓储分拨基地、区域性国际贸易中心，进境商品展示交易中心。海口空港综合保税区则聚焦航空产业重点发展飞机维修、保税航材物流产业。可以说，海南自贸港“封关”试点精准而明确的布局定位和产业发展方向，最大程度避免了各试点间的无序、同质化竞争，有效形成了各试点错位互补发展的新局面。
（三）多举措促进贸易便利化程度显著提升，形成可在全岛复制推广的试点经验
2021年4月商务部等20个部门联合印发《关于推进海南自由贸易港贸易自由化便利化若干措施的通知》（ 以下简称《通知》） ， 从货物贸易和服务贸易两方面明确了2 8 项政策措施， 共同推进海南自由贸易港贸易自由化便利化。其中，有7项是专门针对洋浦保税港区内封关先行试点的政策措施， 包括经“ 一线” 进出口原油和成品油不实行企业资格和数量管理， 进口食糖不纳入关税配额总量管理，下放国际航行船舶保税加油许可权限，在实施“一线放开、二线管住” 的区域进入“一线”原则上取消自动进口许可管理，取消机电进口许可管理措施， 支持开展二手车出口业务和新型离岸国际贸易等。同时， 在海关通关效率方面， 洋浦港实行了“24小时一站式服务”“船舶检查一次性办结” ， 极大缩短了船舶办检时间和进出口货物滞留时间。随着这些制度举措的一项项落地，封关试点内的通关服务水平有了显著提升。
（四）制度创新焦距于产业发展和集成服务，促进营商环境大幅提升
营商环境的改善是海南自贸港改革的核心内容，洋浦保税港区作为“封关”试点更是将优化营商环境作为工作重点来全面推进。从试点工作开展以来， 洋浦保税港区的营商环境在两个方面取得了显著成效。一方面，海关围绕洋浦保税港区重点产业有序推出一系列“ 量身定制” 的监管创新举措， 如“ 不同品种保税油品同船混装运输监管模式”“保税仓库货物混存”“保税监管场所库容整合”等，有效解决了企业发展的难点和堵点问题。另一方面， 制度集成创新能力不断提升。封关试点工作先后完成了42项制度创新， 出台了优化营商环境5 0 条， 中国（ 海南） 国际贸易“单一窗口”还在洋浦公共服务板块推出了集“加工增值、区内日用品免税管理、企业通关贸易服务、企业增值服务、保税物流管理、海关监管辅助管理” 等功能模块于一身的公共服务信息平台， 企业办事效率得到显著提升， 整体营商环境明显改善。
海南自贸港“封关” 试点压力测试的痛点
从“封关”试点压力测试一年半多来的实际运行情况和效果来看，其与社会各界的期望以及当初所设想的政策目标相比，仍有较大差距。压力测试反映出来的问题和挑战主要集中在以下四个方面。
（ 一） “ 一线放开、二线管住”试点工作缺乏应用场景，压力测试效果不明显
目前， 从风险防控的角度出发， 海关监管在海南自贸港建设中一直采取“在管得住的前提下，实现放得开”的审慎态度。但是，目前情形之下，“二线管住”与“一线放开”缺乏灵活的有机互动，二线不但“管得住”，而且管得过严，导致一线“放不开”或者放开效果不显著。例如， 当前在洋浦保税港区内适用“一线”进境径予放行、“二线” 出区单侧申报等监管模式创新政策， 但是， 创新政策实施以来， 存在试点企业少、市场主体活跃度不够， 缺乏压力测试的动态数据和场景， 难以形成足够有效的风险防控经验。由于上述原因， 海关监管目前在洋浦保税港区的试点仍采取“ 一线” 和“ 二线” 在区内统一监管的做法， 这也是封关试点中海关落实封关监管制度“ 脱实向虚”的无奈之举的主要原因。
（二）部分试点开放政策适用范围不够精准，实际落地的效果不尽如人意
洋浦保税港区面积仅2.26 平方公里，不能满足试点“一线放开”的企业发展需要，制约着洋浦港未来的发展。虽然商务部等20部门印发的《关于推进海南自由贸易港贸易自由化便利化若干措施的通知》中关于“ 在洋浦保税港区内先行试点经‘ 一线’ 进出口原油和成品油， 不实行企业资格和数量管理， 进出‘ 二线’ 按进出口规定管理” ， 但是目前洋浦港区内没有油储和炼化等相关设施设备， 不具备经营原油和成品油进出口的硬件条件。这导致海南自贸港的“ 一线放开” 政策没有落地空间， 而真正对该政策有强烈需求的原油加工企业、蜡油进口加工企业、成品油仓储贸易企业以及原油仓储贸易企业目前均布局在洋浦石化功能区内，而功能区不属于洋浦保税港区， 无法享受到“一线放开”试点的政策。
（三）“二线”监管模式论证不够深入，导致试点布局推进缓慢
目前， 针对海南自贸港“二线”监管模式仍存在一些争论，其中主要集中在输入地监管模式和输出地监管模式上。输入地监管模式意味着海南货物进入内地， 需要在内地各地海关口岸进行“ 二线” 查验， 这大大减轻了海口海关在海南自贸港的监管任务， 能够大幅提升海南货物和人员出岛的便利程度。但是，该模式的最大问题在于给各地海关增加了监管任务，特别是海关总署需加大统筹协调安排。相比较而言，输出地监管模式得到了大多数部门的支持。该模式实施集约监管， “二线”的出岛查验在海南自贸港指定口岸进行，与输入地监管模式相比较，需要动用的改革力量和实施难度会小一些。但是， 该模式下的实际运作存在诸多现实问题， 例如，货物进出海南自贸港“二线”的征税、退税征管如何操作？海关对于海南岛内非设关地，如何实施“二线”监管？ 这些问题是当前封关运作准备工作的重点难点问题。对此， 笔者认为，相关论证分析还不够深入，具体的方案和制度创新举措还不足。
（四）各部门协调缺乏制度保障，“封关”试点各部门运行节奏不一致
海南自贸港“一线放开” 的各项审批权涉及国务院各部委的协调和批准，各部门从自身角度出发，协调沟通中往往会出现尖锐的碰撞， 这些矛盾成为了海南自贸港“ 一线放开” 政策细化并落地的痛点。例如， 海南自贸港岛内居民消费的进境商品“ 零关税”清单送审中央各部门会签已有近一年的时间，但是至今仍迟迟没有出台。同时，海南省、市级各部门管理体系在自贸港建设中也出现了因“业务隔离”所造成的效率低问题， 因侧重和节奏不一致引起的具体措施不配套、不协调的问题，这导致推进具体工作耗费较大的协调成本和时间成本。本课题组在调研中发现，试点企业纷纷表示政府需要真正理解市场主体的需求， 管理方式需要进一步转变， 以及尽快实现跨职能、跨部门的高效协作。
稳步推进海南自贸港“封关”试点压力测试制度创新的政策建议
（ 一） 灵活转换监管思路，“一线放开”先行、“二线管住”要发挥纠错功能
首先， 在国家层面， 中央政府要在海南自贸港建设中给予充分的压力测试空间。“一线放开”，作为压力测试的重要手段，更具有迫切性与战略性。测试空间有限，会导致“一线” 不放开或者放开程度不够， 既无法形成有效的压力测试， 又会进一步加大突破改革和开放的难度。因此， 中央既要放宽测试维度， 又有必要就测试过程中出现的失误和问题进行科学认定并出台相关容错免责机制。其次， 在地方层面， 海南政府各部门以及海关部门要转换监管思路， 秉承“ 既放得开， 又管得住” 的监管原则。当前， 海南各部门在进行压力测试的实践中更多是以满足国家政策制度合规的角度出发，缺乏以问题为导向对风险防范与监管的思考，导致试点一年半以来实践整体仍处于早期阶段。因此，地方监管机构和海关一方面要积极走访调研和座谈，把工作落实在解决试点企业“急难愁盼”的问题上， 另一方面也要充分发挥监管机构事中、事后监管的纠错功能， 而不能只是因为怕管不住或者怕出错被问责， 而采取“ 一刀切”的不作为。
（二）扩大压力测试政策适用范围，有效发挥“一线放开”的压力测试效应
从实践来看， 海南自贸港“封关”测试试点范围和功能有待进一步扩展。从洋浦保税区试点范围看，一方面要利用好现有洋浦保税港区土地资源，优化土地要素配置，通过腾退置换，有效盘活低效闲置用地；另一方面，封关试点范围的扩大既要讲规模化又要精准化。规模化是在更多具备条件的区域内扩大落实封关试点；精准化是根据实际需求， 区域产业的特点以及功能的发挥，进一步扩大试点范围。例如，批准将洋浦保税港区2.26 平方公里的试点范围扩大至洋浦产业功能区， 以满足“ 封关”试点压力测试企业多样化和多层次的发展需求。通过灵活有效的政策调整，激发市场主体活力，从而在法规、市场、监管等层面对“封关”进行充分的压力测试。
（三）优化“二线”监管口岸布局，提升口岸运作效能和服务保障能力
首先，要厘清权责分配， 统筹集约监管，强化口岸基础设施建设投入，可将“二线” 口岸的出岛查验放在海南自贸港指定口岸进行试点，并与输入地口岸管理做好衔接。其次，要做好“二线”口岸的整体规划，重新规划口岸布局和功能定位，按照海关封关监管要求， 批次划定和新增建设一批海港、空港为“ 二线口岸”。要整合现有口岸资源， 提升运作效能，推动口岸布局与产业布局融合，提升口岸服务保障能力，实现优势互补。第三，建立以信用管理为核心的口岸信息化监管体系。优化海南与内地间货物、人员通关标准和业务流程，提高“二线口岸”的运转效率，构建以信用为基础、以技术为手段、以法律为保障的全岛封关运作口岸信息化监管体系，形成贸易高度便利、风险高度可控的监管总体方案。
（四）完善沟通协调和信息共享机制，做好制度创新的充分论证和风险评估
推进海南自贸港“封关” 压力测试的改革， 要在起草制定方案并提交到中央各部委会签的基础上， 对制度创新方案和举措的设计和制定有充足的论证研究和风险预先评估， 从而能够有效避免各部门因考虑到目前部门制度规章和改革创新做法之间的矛盾而产生协同性不够的问题。同时，应建立海南自贸港监管信息共享机制和运行平台，实现多部门监管信息的互通、交换和共享，包括海关、检验检疫、海事、金融、工商、质监、税务、环境保护、港口航运等部门，为优化管理流程、提供高效便捷服务、加强事中事后监管提供支撑。（ 本文是中国社会科学院智库课题《海南自由贸易港建设问题研究》的阶段性成果）
作者单位：中国社会科学院财经战略研究院