邮政改革的国际经验与启示

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徐 迅 谢墨梅

20世纪70年代末以来,全球掀起了公用事业市场化改革的浪潮。邮政业需要靠竞争而不是垄断才能得以发展,已成为各国邮政改革发展的共识和潮流。纵观各国邮政市场化改革,以政企分开、公司化改造,逐步放开邮政市场,引入市场竞争机制等为发展趋势。另一方面,政府为了减少财政负担, 推行“放宽管制”政策,政府与市场的边界更加清晰。

英国邮政普遍服务改革

英国邮政监管机构(Ofcom) 承担邮政监管职能,其监管核心为邮政普遍服务,监管目标是保障邮政普遍服务的高效和可持续发展。在邮政市场开放竞争的大环境下,Ofcom赋予了邮政普遍服务商皇家邮政较大的经营自主权,同时也通过适当干预保证邮政普遍服务优质、可靠、共享。

(一)英国邮政市场概况

为落实欧盟第三邮政指令(2008/6/EC)(指令要求大多数成员国于2010年12月31日前全面开放邮政市场,其他成员国在2012年12 月31日前全面开放邮政市场),通过自由化实现单一邮政市场,英国《2011年邮政服务法》出台。该法是英国邮政市场监管的基石,明确了英国邮政监管的三大内容:一是Ofcom承担邮政监管职能,确保邮政普遍服务的提供,当Ofcom认为必要时,可将皇家邮政的投递网络向其他经营者开放;二是放宽邮政市场准入,一般授权制度取代许可制度;三是为保持财务可持续性和效率,赋予皇家邮政更为自由的定价权。

2006年,英国邮政市场完全开放竞争。函件业务市场主要为接入竞争,但皇家邮政在函件寄递市场几乎处于垄断地位;包裹业务方面主要为端到端全程竞争,竞争企业包括亚马逊物流、DHL国际和DHL包裹英国公司、DPD集团、FedexTNT英国、HermesUPSYodel等。

(二)邮政普遍服务范围

2012年邮政普遍服务指令》规定了英国邮政普遍服务范围。指令和邮政法同时明确了邮政普遍服务的标准。为保持邮政普遍服务的财务可持续性,自20123月, Ofcom移除了对皇家邮政的大部分价格管控,但引入价格保护措施对二类产品(标准函件,二类大型函件和重量小于2公斤的小、中型包裹)设置价格上限,以在资费上调的情况下确保消费者和小型企业特别是弱势用户能够使用最基本、可负担的邮政普遍服务,同时确保皇家邮政获得合理的商业回报率。

(三)建立补偿基金应对普遍服务财务负担

英国尚未建立邮政普遍服务基金,但2011年邮政法明确了建立补偿基金支撑邮政普遍服务的可能性,并将其作为邮政普遍服务面临威胁时的应对机制。建立补偿基金有以下几个步骤:国务大臣指示Ofcom审议邮政普遍服务净成本, 如认为普遍服务强加给皇家邮政的财务负担不公平,Ofcom则向国务大臣报告提出应对建议措施,在这种情况下,国务大臣将指示Ofcom 建立邮政普遍服务补偿基金。

美国邮政普遍服务改革

美国邮政( U S P o s t a l Service)是一家独立的美国政府代理机构,负责美国全国范围内的邮政服务。

(一)改革背景和进程

美国邮政经历过两次重大改革。第一次改革发生在1970年。美国政府废除了邮政部, 颁布了《邮政重组法案》( P o s t a l Reorganization Act),美国邮政改组为美国邮政服务公司,自负盈亏,国会不再规定邮件资费,不再给其拨款,但是政府仍保留很大的权力。第二次改革发生在2006 年,美国国会通过了《邮政责任加强法案》(Postal Accountability and Enhancement Act),重新定义了邮政普遍服务和法定垄断经营范围。根据该法案,邮政监管委员会(P o s t a l R e g u l a t o r y C o m m i s s i o n)取代邮政资费委员会,对美国邮政实施监管。美国邮政继续保持类似公共企业性质,不推进邮政公司化,负责经营国有邮政资产,运营邮政网络,承担公共邮政服务义务。

(二)改革效果

1970年政企转换后,美国邮政并没有在经营效率上产生立竿见影的效果。从1971年至1994年, 美国邮政除个别年度有少许盈余外,多是收不抵支,累计亏损达90亿美元,总资产为460亿美元, 总债务520亿美元。2006年改革后,美国邮政时亏时盈,但近10 年来基本处于亏损状态,其无资金准备负债已超过1000亿美元,资本投资持续性无回报。虽然连年亏损,但美国邮政监管委员会向美国国会、美国总统递呈的评估报告却显示:美国国会、政府和民众对美国邮政非常满意,社会各方对美国邮政因履行普遍服务职责、保障邮政职工退休金等出现亏损表示理解。

(三)政府监管政策

美国邮政改革起步较早,但改革进程缓慢。在大多数国家已完成政企分开、公司化改革、甚至上市和私有化时,美国邮政却踯躅不前。虽然美国政府先后颁布《邮政重组法案》和《邮政责任加强法案》,特朗普政府又提出《21世纪政府解决方案——改革计划与重组建议》,但这些法案并不涉及邮政市场开放,反而强化信函业务、用户信箱由邮政专营,实行双重保护。美国《邮政责任及加强法》规定,美国邮政必须由美国政府运营。

美国邮政监管委员会是由总统任命负责人的副部级机构,负责法律、资费、政策研究等方面的工作,管理美国邮政包括EMS等竞争性业务的资费审批。美国快递监管则依靠《反托拉斯法》《反垄断法》《竞争法》的管控力。

德国邮政改革

德国邮政集团(DPDHL),通过一系列收购行动迅速成为全球最大的运输和物流集团之一。

(一)改革背景和进程

20世纪80年代末,德国分三阶段推进邮政行业改革。

第一阶段为1988年到1994年。19897月,德国《邮政改革法Ⅰ》通过,德国邮政重组组织架构,实行邮电分营,成立邮政、电信、邮储银行三个独立部门,并分别建立管理董事会、监管理事会进行市场化管理,邮政部职工从原来的国家公务员转为公司雇员,但保留公务员待遇。新进的职员则实行企业员工制。

第二阶段为1995年到1998年。1995年,《邮政改革法Ⅱ》通过, 邮政实行政企分开,成立监管机构和国有邮政公司。除信函业务外, 德国的邮政市场全面放开,允许国内外的私营邮递公司经营邮政业务。1995年改革时,德国邮政公司股份全部由政府掌控,在经过至少5年的国有控制经营后政府将逐渐退出企业。这标志着德国邮政私有化改革启动。1998年,《邮政改革法Ⅲ》出台,德国邮政缩小了邮政专营范围,成立邮电行业监管司,组建德国邮政全球网络集团。同时,德国还将1997年欧盟邮政指令融入国内法,按照欧盟邮政指令实施邮政政企分开,逐步推进德国邮政民营化。

第三阶段为2 0 0 0 年到2 0 0 5 年。2000年,德国邮政股份公司(DeutschePost AG)上市,出售其29%的股份。同年5月,德国邮政旗下邮储银行收购DSL银行。2001 年,德国邮政继续其扩张和并购步伐。2004年,邮储银行上市,成为当时德国历史上最大的IPO2005 6月,德国复兴信贷银行出售其所有德国邮政的股份。至此,政府不再持有德国邮政的多数股份,德国邮政彻底成为市场化公司。

(二)政府监管政策

德国政府在邮政改革过程中做了精心的安排和设计,其中包括法律先行、渐进推进职业经理制等。法令先行,为德国邮政改革定下市场化路线的总基调和发展模式,一定程度限制了德国邮政原有既得利益群体的阻挠,为德国邮政理清自身庞大资产结构起到决定性作用。德国邮政在资产所有权上采取缓慢而渐进式的改革,这与德国政府担心国有资产流失有关。德国政府先将资产理清并分部门管理,后成立股份制公司,待德国邮政发展壮大后IPO,然后退出。同时预留五年缓冲期,保持政府对国有资产和改革后国企在缓冲期的绝对控制权。

德国经济与技术部下设联邦网络局,负责对电、气、电信、邮政和铁路进行管理。邮政处和邮政监管部是德国目前的邮政监管机构,邮政处侧重政策法规的制订,邮政监管部侧重邮政市场的管理。德国邮政监管机构职能包括: 管理邮政行业,监管所有从事邮政行业的国有和非国有公司;确保所有邮政服务提供者遵守《邮政法》及相关条例;确保以可担负得起的价格在德国全境提供邮政普遍服务;维护用户利益,保护隐私, 保护公共安全利益;确保机会公平,促进竞争;维护《邮政法》赋予德国邮政的专营权,信函市场实行许可制度。

日本邮政改革

日本邮政民营化是明治时代以来的重大改革,涉及财政、行政、金融、物流等相关产业,是一场影响深远的改革。在“民间能够做到的事情就交给民间”这一方针指引下,实现“由官到民”的转换。

(一)日本邮政事业的沿革

日本近代邮政业始于1871年, 1873年日本颁布《邮政规则》,以法律形式将邮政确立为国营垄断事业。1900年,《邮政规则》《邮政条例》《邮包法》等整合为统一的《邮政法》。2001年,日本行政改革重组,撤销邮政省,所辖事务划归总务省,分别设立邮政规划管理局和邮政事业厅。至20033月,日本邮政业维持国有国营。20034月,邮政事业厅改组为日本邮政公社,邮政规划管理局改组为邮政行政局。通过《日本邮政公社法》《邮政储蓄法》《简易保险法》确立了邮政、储蓄、简易保险三项事业一体化经营格局。2007 年,根据邮政民营化相关六法,确立邮政四事业公司的经营布局, 即日本邮政株式会社之下,分别设立日本邮件事业株式会社、日本邮局株式会社、邮储银行株式会社和简易生命保险株式会社。日本邮政株式会社为政府控股,随着民营化的推进,政府逐步减持其股票。日本邮件株式会社承担邮政普遍服务义务。

(二)日本邮政集团各公司概况

2011101日修订的《邮政民营化法》等的实施,邮件事业株式会社被邮局株式会社合并,原来的5家公司整合为4家,新的日本邮政集团产生。201511月邮政3家公司—日本邮政株式会社、株式会社邮储银行、株式会社简易生命保险在东京证券交易所上市。

(三)日本邮政集团股票的处置

根据《邮政民营化法》,政府有义务持有日本邮政三分之一以上的股份,剩余部分应尽早处置。邮储银行、保险以全部处置为目标, 考虑经营状况、普遍服务等的影响,尽可能早期处置。为了筹措东日本大地震的修复重建资金,日本邮政出售股份收入4万亿日元左右, 国有邮政事业成为政府筹措财政资金的主要渠道。

201511月邮政3家公司股票上市交易为第一次出售股份;20179 月日本财务省出售日本邮政株式会社股份为第二次出售股份;20195 月,作为财务省第三次出售政府持有的日本邮政股份的准备,公开了主承销的证券公司选定结果。通过第三次出售日本邮政股份,政府持有的股份比例预计将从57%降至超过1/3的法律规定最低限度。

(四)交付金和缴纳金制度

20186月,日本众议院通过《修改独立行政法人邮政储蓄、简易生命保险管理机构法部分条款的法律》,为支援邮局网络的业务创设了交付金和缴纳金制度。交付金、缴纳金制度改变了普遍服务成本的负担方法。法律修改之前,日本邮件株式会社通过与邮储银行、简保生命之间民与民的合同形式支付的委托业务手续费实现补偿。修改之后,不可欠缺的费用由“交付金、缴纳金”制度加以保障,除此之外的费用负担方法依然由民与民之间的合同约定。

万国邮联改革

万国邮联是商定国际邮政事务的政府间国际组织,192个会员国构成了世界上最大的实物投递网。在过去30年间,万国邮联经历了多次改革。

(一)万国邮联历史沿革

第一阶段(1874年及之前), 为通信和贸易便利化而生。为顺应国际贸易发展的需要,德国倡议成立“邮政总联盟”,以满足市场对人民通信和贸易便利化的需要。22 个国家签署了第一个国际性邮政公约《伯尔尼条约》,将多达1200种函件结算资费统一,确定了保障经转自由的无歧视原则,构建起了统一的世界邮政网络。18785月, “邮政总联盟”更名为“万国邮政联盟”,修订后的《伯尔尼条约》改名为《万国邮政公约》。

第二阶段(1874-1979年), 支持民族解放运动,走向政治化。19世纪末至20世纪中叶,随着联合国成立,万国邮联成为联合国专业性机构,政治地位增强,成员国数量持续增长。邮联最高权力机构为邮联大会,每5年召开一次;邮联机构决定权高度集中在执行理事会, 负责在两次大会期间监督管理邮联的一切事务;执行理事会下设邮政研究咨询理事会和联合国邮政主管部门,秘书长需要选举产生。

第三阶段(1984年至今), 应对邮政市场开放,走向商业化。1984年第19届万国邮联大会通过的汉堡宣言,掀起了世界邮政商业化改革的浪潮。1994年,邮联机构再次出现重大调整。根据大会决议, 为顺应政企分开的改革趋势,提高万国邮联在市场化环境中的决策和工作效率,按照政企职能,重组两个理事会。执行理事会改为行政理事会,负责政策、监管、法规等事务;邮政研究咨询理事会改为邮政经营理事会,负责运营、产品、技术、标准等事务。两个理事会同时向邮联大会汇报,下设若干委员会。1984年至2016年,从汉城大会到伊斯坦布尔大会,都要求继续推进邮联改革工作,促进邮联改革创新、提效节支以适应不断变化的邮政发展外部环境。

20162018年是万国邮联改革的又一里程碑时段,改革取得实际性进展。中国在本阶段的改革中发挥了关键作用,担任改革工作组主席,领导76个工作组成员对本阶段改革方案达成共识,进一步巩固了万国邮联政府间国际组织的自然属性,简化了理事会理事国竞选办法,增强政府机构在交叉事务上的决策力,增加了发展中国家在万国邮联经营机构中的席位,有效提升了发展中国家的话语权。

2018年至今,全球关键大国间国际关系的变化推动万国邮联改革进入深水区,成员国间的国际邮政业务结算资费体系改革、万国邮联会费可持续性以及万国邮联对非邮企业开放等重大议题全面提上日程。

(二)万国邮联国际小包终端费改革

跨境电子商务飞速发展,对万国邮联体系下的邮政小包产生了很大影响:一是跨境电子商务小包与信件不同,大多是单一流向;二是物流向特定的国家集中;三是终端费与国内资费产生偏离。由此,接收大量小包的国家,其终端费收入与国内配送成本之间存在差距,很难维持服务。

20181017日,美国以国际小包终端费没有得到改善为由,申请退出万国邮联。美国的“退群” 诉求对万国邮联、全球邮政网络的统一和完整带来冲击,为此万国邮联紧急设立工作组,集中讨论终端费改革方案,并于20199月紧急召开万国邮联第三次特别大会。153个万国邮联成员国参加会议,一致支持融合方案V。美国据此确认将继续留在万国邮联。中国、俄罗斯、法国、德国、日本、南非、葡萄牙、乌克兰等60多个成员国发言, 表达了坚定支持万国邮联多边机制和普惠原则、维护万国邮联单一邮政领域、推动全球邮政在跨境电子商务中可持续发展的强烈意愿。

若干重要启示

纵观万国邮联与各国实践表明,邮政市场化、全球化是邮政改革与发展的主流。发达国家邮政市场自由化水平非常高,主要体现在邮政主体无需获得许可即可自由进入邮政市场开展邮政业务,同时邮政普遍服务经营者对大部分邮政普遍服务业务具有自主定价权。高度开放的邮政市场发展趋势对我国普遍服务改革主要有以下启示。

(一)邮政事业改革的市场化和全球化发展趋势

受现代通信工具及私营快递(速递)业发展影响,传统邮政业面临多重竞争压力,万国邮联、许多国家都在深入探讨邮政事业民营化改革,尽管改革内容和方法上不尽相同,但改革方向都是引入市场竞争机制,将邮政事业推向全球。邮政事业改革中,很多国家实施了企业化运行机制,成为自负盈亏的国有公共公司,并通过上市完成现代企业制度改革,理顺了邮政事业与政府的关系,改变了低效率、垄断的邮政体系。民营化和“放松管制”不是邮政改革的主要目标,而是要把是否促进市场公平竞争、提供更好的公共服务、有利于构建新发展格局作为评价标准。

(二)依法有序推进邮政改革

2011年邮政服务法》、邮政服务指令共同为英国邮政监管构建起一个较为完善的法律体系,指导行业改革和明确监管机构的职能; 日本邮政民营化相关六法、《修改邮政民营化法等部分条款的法案》确立了邮政既定的改革路线;德国先后出台的邮政改革法,为德国邮政改革定下市场化路线的总基调和发展模式;美国《邮政重组法案》《邮政责任加强法案》的出台为美国邮政改革提供了依据。英国、日本、美国、德国的邮政改革实践, 都是先确立法律依据再推进完成改革,彰显出法律先行在引领推动、保障邮政改革有序、稳妥开展中所表现出来的必要性和发挥出来的关键作用。

(三)邮政普遍服务普惠性与可持续发展

邮政行业核心即是邮政普遍服务,无论邮政企业如何改革,都必须履行好邮政普遍服务义务,确保其可持续发展。在这种情况下, 监管部门采取一系列措施,在保持邮政普遍服务普惠性的同时兼顾可持续发展:一是对邮政普遍服务中最基本的业务采取限价措施,但同时对价格保持适度的年度增长率, 确保在业务量下降的同时能维持收入;二是开放邮政普遍服务网络, 其他邮政主体有偿使用邮政普遍网络,为邮政普遍服务企业提供另一种收入渠道;三是取消普遍服务业务的资费上限,邮政普遍服务经营者有自主定价权;四是设置邮政普遍服务基金,对邮政普遍服务进行补偿。

(四)改革中邮政企业仍然保持着市场优势

邮政普遍服务网络的开放, 提升了邮政网络的使用价值,促进了行业主体多元化,强化了不同主体间的良性合作,保护了用户的利益,也从一定程度上维护了邮政企业在竞争中的市场地位。英国邮政市场开放14年,英国皇家邮政仍在英国函件投递市场上处于垄断地位,保持着全英包裹业务最大市场份额,体现出传统邮政在品牌信誉、网络覆盖、价格、服务质量等方面的优势,以及因为邮政市场、邮政普遍服务网络开放带来的利益叠加效应。

(五)邮政金融与邮政普遍服务协同推进

日本邮政将服务根植于社会最基础层面的做法,值得我们学习。为适应日本社会老龄化、社会治理精细化的特点,邮政民营化改革在充分保障普遍服务的基础上,不断拓展服务领域、开发服务业务。邮局提供普遍服务的成本很高,再加上这些社区服务,仅靠日本邮件株式会社日常营业收入难以为继。因此,日本邮储银行、简易生命保险将窗口业务委托给邮件株式会社, 纳入邮局提供的普遍服务范围,之后又进一步引入交付金、缴纳金制度,用于补贴日本邮件株式会社。一旦邮储银行、简保生命完成彻底民营化改革,如果仍保留交付金、缴纳金制度,等于是形成民营公司向国有公司提供资金支持,其合法性合理性问题还需进行研究论证。

作者单位:管理世界杂志社/国家邮政局发展研究中心

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