王继源 胡国良
近日，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，明确要求中央资金支持保障性租赁住房建设。保障性租赁住房是我国住房保障体系的重要一环， 是解决大城市住房突出问题的关键一招，是构建房地产长效机制的坚实一步。“十四五”时期，要充分发挥财政资金的撬动性作用，尽力而为、量力而行，因城施策、精准发力， 使资金支持对象更加精准聚焦、支持节奏更加灵活有序、支持结构更加科学合理、支持手段更加丰富多样、支持方式更加安全规范。
“十三五”时期我国财政资金支持保障性住房取得积极成效
“十三五”期间，我国向着“全体人民住有所居”的目标，财政资金支持租、售、改、补等多种住房保障方式齐发力，不断加大住房保障力度，取得显著成效。
（一）资金支出规模逐步扩大
“十三五”时期，全国财政住房保障支出连续5 年超过6000 亿元， 累计高达33610亿元，比“十二五”增长42.3%。2020年，中央在住房保障领域的本级支出加上各类转移支付合计高达2296亿元， 占全国财政住房保障支出的32.5%。
（二）资金支出渠道更加丰富
“十三五”时期，中央通过一般性转移支付、专项转移支付的方式，支持保障性住房建设。在一般性转移支付方面，设立中央财政城镇保障性安居工程专项资金，主要支持公租房和城市棚户区改造、老旧小区改造、住房租赁市场，累计投入5704亿元。在专项转移支付方面，设立中央预算内投资保障性安居工程专项，主要支持棚户区改造、公租房、老旧小区改造的配套基础设施建设，“十三五”时期累计投入4507亿元。
（三）资金支持棚户区改造取得重大成果
“ 十三五” 期间， 国家财政加大了对棚户区改造的投入力度。2016—2020年，地方公共财政支出用于保障性安居工程棚户区改造的资金高达7062亿元，是“十二五”时期资金投入的1.78 倍，有力地支撑了全国棚改累计开工超过2300万套，不仅改善了5000多万住房困难群众的住房条件，而且对促进房地产市场平稳健康发展起到了积极作用。
（四）资金开始支持保障性租赁住房发展
为落实国家关于加快培育和发展住房租赁市场，大力发展保障性租赁住房的要求。2019年，中央财政城镇保障性安居工程补助资金修改了资金管理办法，在原有公租房保障和城市棚户区改造基础上开始支持住房租赁市场。2021年， 中央预算内投资新设立保障性租赁住房专项，并印发管理暂行办法， 支持人口净流入大城市中符合条件的保障性租赁住房建设，推动解决符合条件的无房新市民、青年人等群体的住房困难问题，优先满足从事基本公共服务群体租赁住房需求，促进有能力在城镇稳定就业生活的常住人口有序实现市民化。
总的来看，“十三五”时期财政资金支持保障性住房的力度不断加大、支持方式不断丰富、支持对象不断拓宽，我国的住房保障网越织越密。但同时也要看到，随着国内城镇化进入后半程，区域分化加深、人口流动加快，大城市住房难题进一步凸显，新市民住房困难引起广泛关注， 迫切需要财政资金适应新形势新要求，加大对保障性租赁住房的支持。
“十四五”时期财政资金支持保障性租赁住房的必要性
新形势下，保障性租赁住房是住房保障体系的重要一环，是解决大城市住房突出问题的关键一招，是构建房地产长效机制的坚实一步。“十四五”时期，财政资金支持保障性租赁住房发展具有重要意义。
（一）是满足人民对美好生活新期待、持续保障和改善民生的需要
不断提高人民群众生活水平和质量，是改革发展的根本目的，也是一切工作的出发点和落脚点。现阶段，在人们衣食住行等基本生活需求中，小康问题已解决，但住的问题还比较突出。由于一些城市房价收入比较高，出现了新市民住房困难现象。建设保障性租赁住房，突出住房的民生属性，让新市民、青年人等群体早一点实现安居，有利于促进实现全体人民住有所居。
（二）是坚持“房住不炒”新定位、完善住房供应体系、形成住房长效机制的需要
发展保障性租赁住房，完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系， 有利于缓解住房租赁市场结构性供给不足的矛盾，充分保障租房者权益，构建租购并举、先租后买、租售同权的新住房制度，分流住房购置需求，促进住房消费健康理性发展。
（三）是顺应人口流动新趋势、支撑城镇化进程健康发展的需要
保障性租赁住房，有利于降低农业转移人口、新就业大学生等新市民在大城市生活、工作、就业的刚性支出，为城市发展吸引更多技能人才和公共服务类人才，使他们顺利地融入城市，在城市扎根；有利于降低城市运营成本，支撑新型城镇化、促进消费和内需增长引擎。
（四）是落实国家治理现代化新要求、推进中央与地方财权和支出责任划分的需要
发展保障性租赁住房，是基本住房保障领域中央与地方共同财政事权，是中央与地方的共同目标和任务，有利于落实基本公共服务提供责任，完善相关转移支付制度， 减少转移支付的随意性，提高基本公共服务供给效率，促进各级政府更好履职尽责。
“十四五”时期财政资金支持保障性租赁住房的方向
充分发挥财政资金投入的引导性、公益性、保底性、撬动性作用， 坚持公平与效率相结合、政府与市场相补充，存量与增量相协调、整体谋划与分步实施相统一，尽力而为、量力而行，因城施策、精准发力， 使资金支持对象更加精准聚焦、支持节奏更加灵活有序、支持结构更加科学合理、支持手段更加丰富多样、支持方式更加安全规范。
（一）资金支持对象更加精准聚焦
加强评估论证，划定资金支持城市范围，精准确定支持对象。综合考虑城市人口净流入、租金收入比例、地方财政收支状况、城市发展水平、区域分布等情况，优先选择人口流入数量大和速度快、租售比和租金收入比高的一线城市和部分二线城市，重点支持北京、上海、深圳、广州等房价高、住房矛盾较为突出的一线大城市，武汉、郑州、长沙、合肥、成都、西安、南宁、昆明等人口快速流入但地方财力相对薄弱的中西部省会城市，筹措保障性租赁住房房源， 配套基础设施建设和房租货币化补贴。建议中央财政支持住房租赁城市试点范围，在现有两批24个城市的基础上进一步扩大，结合第七次人口普查情况，重点聚焦长三角、珠三角、京津冀、成渝地区， 逐步涵盖全部省会及人口流入较多城市。
（二）资金支持结构更加科学合理
统筹保障性租赁住房房源筹集、配套基础设施建设、房租货币化补贴等资金需求，优化资金支持结构。对于租赁房源供给不足、租金收入比较高的城市，资金支持重点是通过政府筹建、补贴企业园区自建等方式扩大房源；对于租赁房源供给相对充裕、租金收入比较低的城市，资金支持重点是对重点人群的房租货币化补贴；对于租赁房源位置相对偏远，周边配套设施相对薄弱的项目来说，资金支持重点是配套基础设施建设，改善居住品质和环境。
（三）资金支持节奏更加灵活有序
面向“十四五”及更长时期， 在保持每年资金支持规模相对稳定、持续增长的同时，根据供需变化合理调整前后不同年份资金支持力度和节奏。把握新型城镇化背景下人口流动和房价变动新趋势，综合运用统计调查、互联网大数据等方式，加强对上述重点城市、农民工和大学毕业生等重点人群、住房和租金等重点价格的常态化监测， 提前预判住房市场和保障性租赁住房的供需关系变化，灵活调整年度资金支持力度。
（四）资金支持手段更加丰富多样
成熟的保障性租赁住房项目， 将有稳定的租金收益，在当前国家采取严厉措施调控房地产市场的情况下，开发成本低、风险小， 利润不高但相对有保障，对民营企业而言有投资价值。要创新支持方式，逐步减少财政资金对房地产行业和企业发展的直接投入， 综合运用贴息、股权投资、资本金注入和设立引导基金等方式，带动和吸引信贷、社会和域外等资本投入，激发民间投资活力，放大财政资金的杠杆和乘数效应。加强保障性住房领域的资金整合，给予地方在保障性租赁住房方面更大资金使用权。
（五）资金支持方式更加安全规范
充分考虑财政在未来的承受能力，着力防范金融风险，努力实现中长期综合平衡。为资金管理使用“定规矩”“定用途”“定目标”“定基础”，为资金效益发挥“定时间”， 为资金使用主体“定红线”，使资金管理制度化、规范化进一步提高， 资金使用效率进一步提高。
财政资金支持保障性租赁住房的主要措施
加大中央支持力度，建立评估体系和监测平台，设立投资基金和债券，规范财政资金使用方式，加强配套政策协同，多做打基础、利长远、建机制、可持续的事情。
（一）适度加强中央承担保障性租赁住房的职责和能力
按照财权和事权相统一的原则，建立中央和地方财政投入的责任分担机制。在完善中央决策、地方执行机制的基础上，适度加强中央政府在承担保障性租赁住房的职责和能力，发挥好中央在制度设计、规划编制、政策制定、法律起草、转移支付等方面的作用，加大对财力相对薄弱城市的支持力度， 给予一线大城市在用地方面更大的自主权，落实好地方政府在租赁房源筹集、房源分配、财政投入、配套政策等方面的职责。
（二）建立财政资金支持保障性租赁住房城市评估体系
围绕财政资金“支持谁、支持多少”，在全国建立城市评估体系，构建涵盖人口流入数量、人口流入速度、租金收入比、房价收入比、人均住房面积、人均可支配收入、一般预算收入等指标在内的指标体系，评估城市保障性租赁住房的供需情况、缺口大小，对财政资金支持的城市优先级进行排序。
（三）搭建重点城市保障性租赁住房供需监测平台
建立“ 互联网+ 大数据” 平台，规范数据采集制度，推动住房保障、房地产、民政、银行、税务、公安等部门信息共享，加强对保障性租赁住房动态监测和管理， 准确、全面、及时地收集和发布科学预测。
（四）设立保障性租赁住房发展投资基金和债券
鼓励社会参与，进行多元化融资，以政府名义设立保障性租赁住房发展投资基金、发行建设保障性租赁住房债券，吸引社会闲散资金。给予开发商税收优惠，引导企业参与保障性租赁住房建设，让企业帮助政府建造一定数量的保障性租赁住房。
（五）通过保障性租赁住房立法规范财政资金使用
制定保障性租赁住房市场的法律法规，明确租赁双方的权利和义务，切实保障双方的合法权益，维护住房租赁市场的良好秩序，为住房租赁市场的长期健康发展奠定法律基础。规范财政资金支持保障性租赁住房的使用方式，推进财政资金使用管理制度化、规范化、科学化。
作者单位：中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所/国研文化传媒集团股份有限公司