张铭慎
新中国成立以来，我国着眼特定发展阶段的主要矛盾、自身优势、发展条件和国际环境变化，强化经济内生动力，融入全球产业分工，国内国际循环呈现出改革开放前的低水平准封闭式国内循环、改革开放初期向国内国际循环的逐步过渡、加入WTO后以国际循环强有力带动国内循环、国际金融危机后国内循环有所增强的历史轨迹。为了更好应对全球化遭遇回头浪、疫情防控走向常态化、数字化创新加速迭代、低碳化发展大势将成等带来的大变局，党中央作出构建新发展格局的重大战略部署，突出强调国内循环主导性和国内国际循环互动性，对优化提升国内国际循环关系和层次提出了新要求。国内国际循环的演进规律表明，创新是决定国内国际循环演进的关键变量。未来应着眼更好发挥创新对构建新发展格局的引领作用谋篇布局，持续筑牢创新引领新发展格局的体制机制根基。
创新是决定国内国际循环演进的关键变量
创新助推国内国际循环的演进规律表明，国内国际循环具有阶段性特征，在从低水平向高水平跃迁的过程中，创新始终是优化提升国内国际循环关系和层次的重要动力。
从国内循环的演进看，创新推动了循环层次和范围上的优化， 为依靠强大国民经济体系实现国内循环主导奠定了基础。我国改革开放前后和日本20世纪50年代末推动产业高级化前后，都出现了因创新水平发生变化而形成的国内循环变化。由于创新能力较低，导致生产要素单一、分工水平有限、供给质量不高，加上市场分割较为严重， 国内循环往往呈现层次不高、范围有限等低水平特征。随着创新能力提升，技术、管理、知识等要素开始发挥更大作用，供给质量大幅优化，带动供需匹配螺旋上升，有力推动消费升级，国内循环在范围和层次上都有明显的扩展。创新体系的日益成熟还有力地刺激了产业体系和内需体系的发育，在支撑美、日、德等发达国家依靠强大国民经济体系实现国内循环主导上发挥了不可替代的作用。
从国际循环的演进看，创新牵引了国际循环参与方式的变迁， 成为一国提升其全球价值链位势的决定性因素。纵观全球化的演变历史，存在从原料输出向商品输出、资本输出、技术输出和标准输出等多种参与方式。其中，原料输出基本由自然禀赋决定，往往是参与国际循环的初级阶段。商品输出则相对高级，但仍取决于其所处价值链环节。资本输出多蕴含着扩大市场、降本增效、垄断技术等目的。技术和标准输出则意味着拥有产业链创新链的治理权，是占据全球价值链主导地位的标志。目前的国际循环，仍是发展中国家输出廉价原材料和商品，发达国家输出资本、技术和标准，其中一个重要原因是创新水平差距导致的国际分工差异。发达国家不仅通过技术和标准优势挤压发展中国家，还通过资本输出并利用发展中国家的海外资产负债结构问题获取更大收益。
从国内国际循环的关系变化看，基于创新的循环控制力提升使国内国际循环关系朝着“以内御外”方向发展。一国的国内国际循环关系客观上会受到多重因素影响，尽管政治、安全因素的影响力在提升，但寻求市场扩大、成本降低、福利改进等经济因素仍是驱动全球化的关键。其中，创新诱发的动力机制、竞争优势、经济结构的转换主导了国内国际循环关系的变化，尤其是代表着循环控制力的技术主导权、规则制定权会大大提升国内循环驾驭国际循环的能力。日本在战后通过推动加工贸易立国等一系列战略实现了“以外促内”， 但巨额顺差诱发贸易争端迫使其“技术立国”转向“强内拓外”， 直至创新驱动成为竞争新优势使其有了较强的循环控制力，才实现了围绕服务国内发展目标进行产业贸易与海外投资布局。我国正是由于利用国内国际两个市场、两种资源实现了从完全依靠技术引进到消化吸收再创新，再到自主创新和开放创新的转变，推动了国内循环范围层次和国际循环参与方式的优化，增强了我国强化国内循环主导性的底气。事实表明，大国经济内外循环“双弱”或“前弱后强”往往分别是生存驱动和效率驱动的结果，主要依靠资源和成本优势。而在创新能力大幅提升后，将会更主动地转向国内循环主导、国际循环为国内循环赋能和服务的新格局。
创新引领我国新发展格局的作用加速凸显
近年来，我国创新能力持续提升，新动能培育不断加快，科技自立自强的步伐更加坚定有力。尤其是一系列强化基础研究、促进核心技术攻关、培育经济新动能、优化项目经费管理、构建高标准市场体系的创新支持性政策举措的出台， 释放了国家从基础做起、从长远布局、从痛点入手并按规律办事以强化创新驱动发展的政策信号，稳定了企业等各类主体持之以恒聚焦创新能力、加大研发投入、创新赢得竞争的市场预期，使创新引领我国新发展格局的作用加速凸显。
创新衍生新供给新需求形成经济新动能，有力地支撑了国内循环。尽管受到新冠肺炎疫情和严峻复杂国际形势的叠加冲击，经济新动能仍不断发展壮大，从供需双侧对经济循环形成了有力支撑。从供给侧看，2020年，我国战略性新兴产业增加值占GDP比重为11.7%，比2014年提高4.1个百分点。其中，规模以上工业战略性新兴产业和高技术制造业增加值同比分别增长6.8%和7.1%。我国“三新”经济增加值占GDP的比重达到17.08%，较2015年提升1.38个百分点。经济发展新动能指数较上年增长35.3%，增速不仅恢复到疫情前的水平，而且较2015年、2016年分别提高了15个百分点左右。2021年上半年，高技术制造业增加值同比增长22.6%，快于全部工业增加值增速6.7个百分点，经济新动能增强态势得到延续。从需求侧看，创新衍生的内需对经济增长的支撑作用逐步增强。2021年上半年，内需对经济增长的贡献率达到80.9%，比一季度上升了4.9个百分点，其中， 高技术产业投资和实物商品网上零售额两年平均增速涨幅比一季度明显扩大，前者快于全部投资10.2个百分点。
依托创新改善外贸外资结构与国际合作，优化了国际循环。从外贸结构上看，创新实力增强不仅推动高端制造业零件设备占进口的比重以及机电产品出口和一般贸易出口占比持续提升，也实现了部分过去依赖进口的中间品由本国产品替代。根据亚洲开发银行的多区域投入产出表测算，我国中技术到高技术制造业的全球价值链参与度从2000年的0.3快速上升至2007年的0.45后达峰，此后逐步下降至2020 年的0.31。在参与度下降的同时， 中技术到高技术制造业出口中的国内增加值占比从2007年的70.8%上升至2020年的83.3%，使用增加值计算的显示比较优势指数长期处于1.2—1.4的水平，甚至在部分年份超过部分发达经济体。这些指标的改善，从一定程度上说明我国全球价值链位势总体上是逐步提升的。从外资结构上看，高技术产业利用外资增长较快，新加坡、荷兰等发达国家对华投资保持较快增长。在全球跨国直接投资大幅下降的背景下，2020年，高技术服务业利用外资同比增长28.5%，增速比服务业实际利用外资增速高出14.6个百分点。其中，研发与设计服务、科技成果转化服务、电子商务服务、信息服务分别增长78.8%、52.7%、15.1%和11.6%。创新水平提升还提高了我国在全球创新网络中的能动性，技术出口和打造“一带一路” 创新共同体成为突出亮点。2019 年，我国单份技术出口合同成交额超过4200万元，是全国平均水平的9倍。全年与136个国家和地区签订了技术合作合同，较上年增加了21个，其中“一带一路”沿线国家就新增13个。
创新推动补短板和拉长板， 加快了国内国际循环关系的调整。创新能力的不断提升，为我国推动国内供给部分替代国外供给、国外需求部分转化为国内需求、国外创新部分落地国内应用提供了可能， 为加快实现以国内大循环为主导创造了有利条件。近年来，为了有效降低“脱钩”、断供带来的产业链供应链安全风险，我国把国产化替代和多元化供应作为提升自主可控能力的重要途径，大力推动基础领域研究、核心技术攻关与科技成果转化，成立了大量新型研发机构、创新联合体和创新支撑平台，通过“众包”“揭榜挂帅”“赛马” 等机制推动更多资源向企业集聚、向能者汇集，使部分具有适宜性、先进性的成果可以及时满足市场需求，在信息安全、操作系统、高端装备等关键性领域初步形成了一批国产替代的案例。
为了推动高质量发展和更好满足人民日益增长的美好生活需要，我国自2016年起实施“同线同标同质”工程，推动企业在同一生产线上按照相同标准、相同质量要求生产既能出口又可在国内销售的产品。在新形势下，这一工程具有了应对中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情带来的外需不确定性的重大意义。通过引导外贸企业积极开拓国内市场，加快推动我国的产品质量、生产体系、技术标准与国际接轨，在推动部分外需向内需转化的同时，倒逼国内供给质量的提升。尽管我国在一些前沿科技领域处于落后状态，但我国庞大的创新需求叠加超大规模市场优势，衍生出创新强化我国国内循环主导性的又一渠道——国外创新部分落地国内应用。尤其是部分行业研发投入门槛较高、失败风险较大，市场化过程中必须有庞大的需求规模支撑。近年来，越来越多的信息技术、节能环保、生物医领域国际知名创新型企业在我国设立生产工厂或研发中心，表明我国正因较为灵活的创新制度安排和强大的内需市场而成为部分科技创新成果商业化的首选地、必选地。
此外，在华外资对我国市场的显著“偏好”，一定程度上也反映出我国国内循环对国际循环的驾驭能力有所提升。2021年《美国企业在中国白皮书》显示，85%的受访企业表示不会考虑将制造或采购转移到中国以外。中国欧盟商会《商业信心调查2021》也显示，仅有9% 的欧盟企业考虑将现有或计划内对华投资转移到其他国家或地区，这一比例再创新低。而更多欧盟企业表示，愿意在提高其在合资企业中的持股比例情况下，将供应链迁入中国。这背后固然有我国深化改革开放、成功控制疫情、外资看好我国增长等原因，但也与我国创新能力持续提升带来的应用场景增多、创新市场巨大有关。
筑牢创新引领新发展格局的体制机制根基
尽管创新引领新发展格局的成效初显，但我国创新发展的短板弱项仍十分突出，不仅过度依赖外部技术、原材料、元器件和装备引致的“卡脖子”风险加速显现，而且创新体系效能不高、科技创新资源整合不够、布局不优等许多长期性问题仍未解决，制约着创新引领新发展格局潜力的发挥。构建新发展格局是一场事关增强我国生存力、竞争力、发展力、持续力的攻坚战、持久战，必须强化创新引领新发展格局的顶层设计，为更好实现高水平科技自立自强提供强有力的体制机制保障。
健全创新提升国内大循环的体制机制。创新提升国内大循环， 关键是要实现创新链条自身的循环畅通，同时给产业等维度的循环赋能，以促进更高水平的供需动态平衡。目前，我国推动高水平成果涌现的基础不牢、技术要素市场化配置水平不高、产业链创新链脱节现象依然存在，严重阻碍了创新链条的循环畅通，降低了创新为其他循环赋能的能力。针对上述问题，应重点完善四方面体制机制。一是巩固原始创新能力的体制机制。更加注重基础研究，形成持续稳定的投入机制，强化国家战略和应用需求对基础研究的有效牵引。推动国家战略科技力量体制机制创新，更充分发挥科技领军企业在国家战略科技力量中的作用。推进科技管理改革做“减法”，强化“两头管理” 和转化评估，深化科技成果及其转化的评价机制改革，引导科研人员从“追项目”向“出成果”和“转成果”转变。二是促进技术要素市场化配置的体制机制。加快科研事业单位改革步伐，有序推进科技成果权属改革试点，探索推动科技成果国资管理改革试点，完善保障科研单位、转化机构科技成果转化权益的体制机制。强化市场化机制在科技资源配置改革中的作用，优化“揭榜挂帅”“赛马”等新机制的使用范围和总体效能。推动科技成果资本化，提升技术市场的配置功能。三是推动产业链创新链耦合的体制机制。强化正向激励和反向倒逼，加快产学研深度融合，推动企业成为创新需求的出题人、牵头实施人与主要获益人。加大对链主企业、专精特新“小巨人”企业和科技型企业的创新支持力度，推动企业牵头创新联合体和新型研发机构，健全引导大中小企业融通发展的体制机制。四是畅通创新链循环的配套机制。围绕中试熟化、价值实现、反哺科研等关键环节，形成有利于中试基地建设运营、国有资本便利退出、转化收益创新运用的体制机制，完善从需求侧拉动创新的政策体系。
完善创新优化国际大循环的体制机制。创新既要优化国际大循环，也需要在国际大循环中提升， 关键是以国际创新合作与治理协调为重点，更好地融入和积极重塑全球创新网络和产业分工体系，提高开放创新总体效能。目前，世界各国的创新内顾化倾向加重，全球创新治理的包容性降低，我国以创新促进全球价值链位势攀升面临瓶颈，创新优化国际大循环面临多重阻力。为此，应重点完善三方面体制机制。一是以新型国际创新合作为主的开放创新体制机制。主动设计和牵头发起具有前瞻性和影响力的跨国科技创新合作，深化科技领域对外开放。探索国际科技创新合作新机制，推动基于重大基础设施的国际科技创新合作，深化国际教育创新合作，强化基于一体化技术转移网络、跨国孵化联合领投、国际科技合作园区和“一带一路”创新共同体的科技创新合作。二是积极参与全球科技治理的体制机制。健全国家科技治理体系和全球科技治理参与的统筹协调机制。强化多边框架下人工智能、气候变化、生命健康等前沿科技和全球问题的科技治理参与。围绕国际创新合作规范、新兴科技研发应用、平台企业行为规则、全球标准体系优化等重点领域，强化知识产权保护、伦理规范、公私合作、数据共享和监管协调等多方面的国际合作。三是促进服务贸易、知识产权贸易和数字贸易的体制机制。继续完善服务贸易管理体制，加大科技服务、信息服务、咨询服务、金融服务等知识技术密集型服务贸易的开放力度。推动降低知识产权贸易壁垒，健全滥用知识产权的反垄断制度和海外专利维权援助机制，提升“一带一路”沿线国家和地区的知识产权贸易层次。加强数字贸易创新，支持我国领军企业在全球搭建数字贸易平台，在WTO、G20、APEC等多边框架下加强数字贸易标准与规则的磋商。
构筑创新推动国内国际循环“以内御外”的体制机制。创新推动国内国际循环朝着“以内御外”的方向演进，关键是强化创新在提高国内循环稳健性和韧性方面所起的作用，利用我国强大国内市场优势打造全球最佳创新转化应用地。目前，创新在助推我国国内国际循环“以内御外”方面，还存在着技术支撑不够有力、市场体系不够健全、创新生态不够优化等问题。应抢抓疫情常态化下我国体制优势突出、增长潜力巨大的重要机遇，重点抓好两方面体制机制建设。一是国产替代有序推进的体制机制。进一步完善国产替代的关键领域、实施办法与支持政策，强化分类施策和合理布局，避免国产替代泛化和行政化倾向。增强“首台套”应用的市场内生动力，发挥政府采购的牵引带动作用，加强重点示范、金融配套和容错机制建设。二是依托强大国内市场打造最佳技术转化地的体制机制。以高标准市场体系建设为牵引，健全公平竞争、市场准入、权益保护等基础性制度，提高要素市场化配置水平， 加快形成市场化法治化国际化的营商环境。推进战略性前瞻性科技创新领域的应用示范场景建设和新型基础设施配套，以规模化应用和包容审慎监管来提高市场吸引力。加快建立创新失败预警机制、识别机制和补救机制，研究建立“以个人为主，基金、园区、机构” 等多方联合兜底机制，在个人信用、个人破产、申请贷款等方面为符合条件的创业失败者提供更加宽松的政策环境。
作者单位：中国宏观经济研究院经济研究所