马庆斌 陈 妍
习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十五次会议上强调， 要把构建新发展格局和实施国家区域协调发展战略、建设自由贸易试验区等衔接起来，在有条件的区域率先探索形成新发展格局。研究普遍认为，新发展格局的关键突破点在于牢牢抓住扩大内需，畅通生产、分配、消费、流通等国内大循环的重要领域，关键发力点在于不断增强创新驱动力，加快产业基础高级化和产业链现代化进程，牢牢嵌入全球产业链循环。发挥新型城镇化对新发展格局战略支撑作用， 需要抓住扩大内需和产业链的创新性、开放性与稳定性这两个关键。
根据我们的研究，“有条件的区域”往往是城镇化发展水平高、潜力大、城乡融合发展基础好的地方，同时，区域发展的差距往往体现在城市群、都市圈、中心城市发展水平的差距上，反之，通过科学推进新型城镇化的进程和布局，发挥城市规模经济、创新经济、消费经济载体的作用，则可以更好地激活不同区域比较优势，优化经济空间布局，更好发挥新型城镇化对新发展格局的战略支撑作用。当前，城市群已经成为新型城镇化的主体形态，下一步应逐步构建完善中心城市带动城市群，城市群带动区域发展的体制机制，加快构建新型城镇化、城乡融合、区域协调等三大政策体系的协同机制，更好发挥新型城镇化对双循环新格局的战略支撑作用。
当前新型城镇化的推进对支撑新发展格局来说尚需充分发力
一是农业转移人口市民化的进程遇到瓶颈。2019年底，中国的城镇化率已实现常住人口城镇化率60%的预期规划目标，2020年底将勉强达到户籍人口城镇化率45%的规划目标，这两个数据的一“易” 一“难”从侧面反映了我们对推进中国特色城镇化规律的认识需要进一步加深。近年来，一些城市的“人才争夺战”仅仅停留在大学毕业生、留学归国人员等精英群体， 对于2.7亿左右农民工落户城市的困境问题始终没有很好地解决，城镇化依然是“精英型城镇化”，而不是“普惠型城镇化”。其中，新生代农民工“留不下城、回不去乡” 的问题尤为突出。更为严重的是， 大规模长距离迁徙式异地城镇化， 使得中国的制造业难以获得稳定的产业工人队伍，具有很强的不稳定性。疫情期间我们的调研也显示， 那些城镇化较为成熟、产业工人长期稳定的城市复工复产较为顺利， 而东部一些依靠外来人口支撑产业发展的城市则遇到特别大的困难。结合我国城市发展中的强弱演变， 综合德国鲁尔区、美国底特律等城市的兴衰，需要对城镇化规律的认识提升到一个新的层面，城镇化不是仅反映在城市常住人口占全国人口的比率这样一个数字上，而应该是通过产业不断升级，不断创造高质量就业，不断稳定和扩大产业工人队伍的过程。
二是中西部城镇体系发育不完善，难以有效发挥增长回旋余地和潜在消费市场的作用。数据显示， 东北和西部城市人口的流出现象突出，新疆等地边境城市的人员流失更为严重，对经济稳定增长乃至国家安全都产生不利影响。按国家统计局数据，2018年中部和西部地区人均可支配收入分别为2.38万元和2.19万元，远低于东部地区3.63万元的水平；从同比增速看，东部和中部地区在8%左右，而西部地区为7.75%，差距缩小态势并不显著。中西部地区的中低收入群体占比较大，而提升这部分人群的收入水平和消费能力，对于释放消费市场潜力，构建完整的内需体系意义重大。另外，从相关统计数据来看， 先“虹吸”再“辐射”是一个普遍的区域经济现象。省会城市经济和人口的首位度在一个时期内逐步提高到15%—20%左右，往往会较好地提高中心城市的实力，但如果首位度持续提高，对周边小城市的带动作用就比较小，甚至会出现“灯下黑”的发展困境，省域经济发展也会具有一定的不稳定性。疫情期间，对武汉的数据分析发现，在湖北省内，武汉“一城独大”，包括医疗资源在内的各类优质资源过度集中的现象十分突出。2019年武汉经济规模占全省比重达36%左右， 而武汉及周边8个城市组成的武汉“1+8”城市圈中，8个城市的GDP 合计尚不足1万亿，仅为武汉的一半多。这也是使得武汉成为疫情中心时，对整个城市圈的经济社会影响巨大。
三是新型城镇化的推进对数字经济和速度经济等新因素的影响研究尚不充分。数字经济和速度经济等新因素打破区域协调发展的固有格局。高铁、高速公路、互联网、人工智能等新基础设施代表的速度经济和数字经济背景下，新技术、新产业、新模式等因素开始超越空间距离、资源禀赋等传统要素对区域经济协调发展的影响。传统的工业经济阶段，造就了现代城市的规模经济、聚集经济，但是数字经济和速度经济将打破原有的城市规模结构的基础，使得分散、柔性和弹性城市将成为新的形态。但是，目前的城市规划理论则更多基于工业经济时代的基础。
通过对湖南、湖北的实地调研发现，在高铁、高速、航空等高速高舒适性交通设施建设以及长江黄金水道建设的带动下，东部产业向中西部转移速度加快，规模增大； 产业转移过程伴随着产业升级，中西部工业化进程和质量明显提升。人口流动趋势也与这一趋势相吻合，在全国农业转移人口总量增速大幅度下降的同时伴随着空间结构的变化，人口转移增速从2010年5.4% 逐步下降至2018年的0.6%。同时， 2018年的数据显示，就地就近（所属乡镇内）工作的农民工人数上升0.9%，而外出（所属乡镇外）农民工数量则下降1.5%；在东部、东北地区就业的农民工人数减少，在中西部地区就业的农民工持续增加。
四是对县城和特大镇等吸纳农民工的重要载体重视不够。数据显示，农民工返乡后对于在县城落户有很强的积极性，尤其是县城的生活成本相对较低，教育、医疗等条件较好，成为“折返式城镇化”重要载体。2019年底，县和县级市数量共计1881个，约为地级及以上城市市辖区数量的2倍。2019年县及县级市GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP的近2/5。其中，作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP 占全国GDP的近1/4。从人口看， 县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿人、0.9亿人左右，共计2.4亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%。但是，县城在我国城镇体系中处于较低的管理层级，现有的城市管理体制下，土地指标、产业投资等权限比较小，财政能力较弱， 虽然县级城市落户限制已全面取消，但大多因产业发展水平不高， 限制了其吸纳农民工就业的规模。
更好地发挥新型城镇化对新发展格局战略支撑作用的建议
一是要把中西部作为我国新增中等消费群体重要阵地。在双循环新格局下，要扭住扩大内需这个关键。目前，我国有大约4亿规模的中等收入群体，未来一段时期，新的中等收入群体的增长潜力在中西部。数据显示，在东部、东北地区就业的农民工人数减少，在中西部地区就业的农民工持续快速增加。这意味着，只要中西部把产业转移和转型升级结合起来，把新型城镇化和新型工业化结合起来，中西部将成为我国新的中等收入群体增长的重要区域。我国未来中等消费群体新增的空间在中西部和县城等中小城市，要在发挥城市群主体地位的同时，引导城镇化的重心向西向下即“中西部化”和“中小城市化”。调研发现，由于越南、印度等周边国家产业竞争的加剧，产业转移有绕过西部转向国外的趋势， 应抓紧制定相关政策，强化中西部城市承接产业转移的能力建设。在获取土地指标、产业投资等方面， 超大、特大城市拥有行政和市场的双重优势。中西部城市和中小城市则处于相对的弱势地位。应该强化中央财政对中西部城市和县城等中小城市的支持力度，在中央转移支付、土地指标、产业优惠力度、人才支持、发债等方面持续加大力度。中央财政继续加大财政奖励资金规模，继续实施城镇建设用地增加规模、中央预算内投资安排与吸纳农业转移人口数量挂钩规定，可有更大比重的倾斜。制定精准的土地、财政和重大项目倾斜等政策， 引导人口在大中小城市和小城镇合理布局。
二是要创造更好的条件鼓励引导农民工举家进城。目前农民工举家进城的比例只有10%左右，对于扩大消费、增加稳定就业等积极效应没有很好地发挥出来。而大量农民不放弃宅基地占有权和耕地经营权的前提下，闲置土地、房屋和耕地流转成本过高的问题已经突显出来。当前，正在推进的宅基地、集体经营性建设用地等改革， 对于农民跨越进城落户的财富门槛有重大意义，应该尽快实现农民传统的“宅基地和耕地社保”向更加具有现代社会意义的社保转变。在尊重农民利益和意愿的前提下， 推动更大范围的城乡要素市场化流动，对于稳定农业转移人口落户城镇，同时极大节约集约用地等意义重大。
三是创造更低成本的城镇化， 释放消费潜力。加速农业转移人口市民化进程。一方面，要推动地方政府转变观念，认识到农业转移人口市民化将带动消费需求的增长和人口红利的充分释放，长期看，给地方经济发展带来收益将远大于付出的成本。敦促各级政府清理与农业转移人口市民化和户籍制度改革方向相悖的限制措施，贯彻落实好国家相关政策。另一方面，中央财政继续加大财政奖励资金规模，实施城镇建设用地增加规模、中央预算内投资安排与吸纳农业转移人口数量挂钩规定，甚至可有更大比重的倾斜。对于实行积分落户政策的超大特大城市，要继续简化和放宽积分规则，逐年提高积分落户规模，确保在本地稳定就业多年的家庭可尽快落户。
下一步，要创造更低成本的城镇化，释放消费潜力。数据显示，农民工的平均工资逐年提高，但是，普遍难以支付高昂的城市购房等生活成本，需要在保障住房、延长义务教育年限等方面加大覆盖力度，在更大力度上对医疗、教育等公共产品加大投入力度，降低城镇居民在教育、医疗等领域的支出，激活交通、旅游、艺术品等方面的消费能力。
四是新型城镇化要和城乡融合发展、区域协调发展衔接，形成三位一体的政策体系。构建更加均衡的都市圈，提高中心城市和城市群综合承载能力。加大对都市圈、城市群内部交通设施和公共服务设施的投资，既可有效稳定经济增长，又可提高都市圈、城市群内生产力和人口的合理布局，构建中心城市辐射带动中小城市发展的良性机制。
首先，加快建设“一小时”轨道交通。把发展市域（市郊）铁路作为实现都市圈内1小时通勤的重要抓手，推动建设现代化都市圈。将城郊和城际轨道交通作为下一步交通基础设施投资的重点。我国超大特大城市的市域（市郊）铁路里程数与国外大都市圈差距很大。伦敦市郊铁路长度约为3600公里，东京超过2000公里，北京仅为200多公里，武汉与周边城市间的城际铁路规划建设也刚起步。其次，从区域产业链角度优化中心城市和周边城市产业布局。都市圈内的小城市或小城镇主要功能是为中心城市的科技创新提供产业支撑，包括创新成果的应用、生产制造和生产性服务业等，逐步形成各具特色的产业集群。再次，推动优质医疗教育等公共服务资源合理布局，尽快实现产城融合、职住平衡。在都市圈内推动公共资源配置与常住人口规模挂钩机制，改变原有公共服务按行政等级配置的状况。在都市圈内建立优质公共服务资源共享机制，优化教育和医疗资源布局，率先开展分级诊疗制度试点。最后，考虑到中国农业人口规模庞大的国情，应下更大力气推进乡村振兴战略，引导乡村特色产业发展，形成城乡融合、各彰优势的合理布局。
五是打造以城市为关键节点的新型区域生产综合体，增强经济发展的韧性。年初疫情中武汉以及湖北其他城市“封城”后，不仅口罩等医疗物资紧缺，蔬菜、粮食等生活物资供应也开始显现紧张态势， 面对危机一个城市甚至一个城市群“养活”不了自己的情况是存在的。未来可以考虑新型区域生产综合体模式。一是在产业布局、产业结构等方面，在发挥市场决定性作用的同时，更好发挥政府作用。既要强调发挥区域比较优势推动产业专业化， 又要考虑区域粮食、生态、应急等多重目标，在产业市场化和服务区域急难险重任务的公益性之间实现平衡。二是更加重视区域内轻重产业比例、服务本地和出口企业比例等的优化平衡。三是提高急时储备应急物资和生产产品的能力，更好构建平时民用，急时民用转急用的机制。同时，加强城市与城乡间数字基础设施建设，抓住新一代信息技术和互联网、大数据等数字经济发展机遇，以新技术带动城乡间要素流动畅通和成本降低，推动城乡间基本公共服务的均衡。
六是加快培育区域性活力中心城市，实现发展中循环和循环中发展的良性支撑。近年来，全国经济重心进一步南移，南北区域发展态势分化，南北差距持续扩大。从2013年起南方地区经济增速超过北方，两者增速差距越来越大；经过计算可以看出，2018年北方地区经济总量占全国的比重为38.5%，比2012年下降4.3个百分点。尤其是东北地区，人口流出、企业竞争力不足、经济增长乏力等问题突出。2012年至2018年， 东北地区经济总量占全国的比重从8.7%下降到6.2%，常住人口减少137万。还要看到，南北差距和东西差距的内涵不完全一样，东西差距总体是生产力布局的差距，南北差距则主要是开放、创新和经济活力的差距。在东北华北和西北区域经济陷入困境的同时，我们可以看到，东南、中南和西南成为我国经济发展的新黄金三角，其中一个很重要的原因是粤港澳的活力源通过高铁、航空等现代设施将发展的活力传导到中部和西南片区。下一步，需要在更高水平更高起点的改革开放上，瞄准“新时代新特区”的目标，在中国北方打造更加具有区域意义和全国意义的活力中心城市，并通过更加高效、便捷和低成本的现代立体交通物流体系，将东北、华北和西北地区贯穿起来，形成南北经济共舞的新态势。
七是更加突出创新对产业链的优化作用，提升我国参与国际循环的新优势。在全球化背景下，国家与国家的竞争和合作，主要还是通过城市群来进行的，一个国家的城市群是否有竞争力，关键还在于有无在创新能力、金融和咨询等生产性服务业的全球配置能力上比较强的城市。在城市群内部，具有研发能力的城市往往具有龙头作用，其他城市通过创新链条的内在联系优化产业布局。比如，初步估算上海研发成果的70%在长三角地区其他省市进行转化，很好地实现了一体化进程。其他城市群在推进过程中， 需要突破基础设施、环境保护等基础性协调的内容，在创新和开放等高层次协同上推进，培育世界级的中心城市，进而培育世界级的城市群。数据显示，我国劳动密集型产业向中西部转移态势明显，资本密集型产业向东部沿海聚集的趋势明显，技术密集型产业则相对均衡， 这就意味着数字经济时代和高铁航空支撑的速度经济时代来临，中西部城市的发展在善于积极拥抱回流农民工的同时，在积极承接产业转移基础上，更多发挥自身的资源和气候等优势，培育形成具有竞争力的特色产业体系，进而创造更多更高质量的就业机会。
作者单位：中国国际经济交流中心