滕祥志
十九届四中全会精神的关键词是“制度建设”和“中国之治”。适应全面依法治国部署要求的财政法律体系建设，须深刻认识财政职能的变化，就是适应国家治理体系和能力现代化的大国财政、人民财政。为此，亟需基础理论变革和创新，将国家治理理论引入财政学，恢复其作为“国计学”理财治国的本来面貌，摆脱狭隘的西式经济学范畴之约束或局限；为规划财税法治的蓝图，亟需建立财政法律体系。
当前我国财政法律体系存在的问题和有待破解之难题
一是财政立法进程缓慢，不能适应实践发展。财政领域的立法仅有寥寥几部，不足以规范财政基本法律关系、财政收支法律关系、财政监督管理法律关系。财政法律体系远没有成型。十八届三中全会指出“落实税收法定”，但是，税收仅仅是财政活动收入端，与建设法治政府、法治中国的财税法定，不是一个概念。目前，社会各界形成了“落实税收法定”的共识，但是没有形成“财政法定”的共识。
二是财政职能认识不清晰， 职能被切割、分散。财政与金融、财政与发改、财政与审计等职能的协同与配合，偶或存在职能交叉重叠，整体协同配合不够完善， 不够顺畅。比如，PPP的推进和管理，财政部和发改委两个部门存在职能交叉打架现象； 国库经营管理，存在理解和执行歧义；政府投资，单独由发改委牵头先拟定条例， 凸显部门立法的局限。财政职权和职能法律切割分散，比如《教育法》《农业法》《科技进步法》等法律，皆存在法定支出条款，由此带来财政职权职能被分割、分散问题。
三是预算法无实施细则，预算制度有待深化完善。预算缺乏硬约束。中期预算、绩效预算、预算监督管理、预算公开等存在与国家治理不相适应的问题。比如预算公开透明，透明是目标和旨归，仅仅公开而不释明或透明， 公开就只有形式而没有财政民主实质；公开的主体、对象、范围、救济渠道和硬约束法律制度规范，有待健全。性质上，预算法仅仅是财税领域的重要程序法，但不是财政活动的根本大法。
四是财政法治化的认识不到位，共识尚未达成。传统财政三大职能是促进收入分配、政府投资、资源配置。十八届三中全会决定， 财政被定位为国家治理的基础和重要支柱，其职能由经济领域扩展到政治、经济、社会、文化和生态领域，财政实践出现政治治理和国家治理转向。与之对应，财政学由纯粹的经济学科，彰显其具有政治学、经济学、法学等多学科的综合秉性，局限于西方分科体系之经济学，难以为实践提供学理支撑。学理层面和政策层面，目前仅有“落实税收法定”共识，而“落实财政法定”的共识尚未达成。根据中央的系列战略决策，应该加深对于“四个全面”的认识，重点在于“落实财税法定”。认识不清，导致理论落后于实践。
构建财政法律体系须遵循的几个基本原则
为此，构建我国财政法律体系须遵循几个基本原则：继承优良传统原则、财政金融一体化原则、经权制变原则，试简述如下。
一是继承优良传统原则。挖掘我党在解放区取得胜利和新中国财政发展的历史经验。财税制度不能对西方亦步亦趋，多方抄袭借鉴。坚持制度自信，从中国的传统、中国共产党的历史来看， 建设财税法律体系我们千万不要妄自菲薄。相反，历史上，我党在解放区有许多创造性的财政金融一体化经验，值得借鉴和继承，共和国创建初期的一些成功经验、原则， 需要得到挖掘。
二是财政金融一体化原则。财政和金融不仅仅是协同，二者的关系定位，应该基于财政是国家治理的基础和重要支柱的新的战略定位，从中央这一全新战略部署中， 谋划未来财税法律体系框架，甚至修订《中国人民银行法》，调整财政与金融的关系。解放区和新中国财政的成功实践经验，恰好验证了财政金融的一体化，有历史和现实价值。
三是经权达变原则。亦即， 财税法律体系既要尊重实践，不求整齐划一，又要抓住重点；既要有法律体系的总体规划，又要有一定的国家治理弹性。古代典籍，比如《史记》《汉书》《后汉书》《资治通鉴》《群书治要》，甚至唐代杜佑《通典》、宋代郑樵《通志》和元代马端临《文献通考》等，如果把它理解为治国理政的判例法， 问题不大。应吸取各种惯例故事的经验累积智慧，包括党纪、党规所起到的判例法作用，提炼以便形成法律体系。对此，我们应该尊重多元主体的实践智慧，不一味或者仅仅追求法规内容之庞大、形式之整齐、逻辑之严密。换言之，仅仅有法律体系的宏大、严整是不够的， 必须考虑到体系的实际运行能否通畅灵活。法律建构主义的理性设计，具有一定程度范围的优越性， 但是历代中国治理实践，不在追求法典的统一规划，而讲求实质正义、经权达变。
财政法律体系框架及行动路线图
从具体内容而言，适应国家治理体系现代化目标的财政法律体系，应包括财政基本制度（含外汇、法币制度）、财政收支制度和财政管理（含监督、审计）制度。财税法律制度，用以规范财政法律关系。因此，在宪法秩序之下，财政法律体系宜包括：
（一）财政基本法律制度。包括财政基本法、预算法及其实施条例、税法总则、财政转移支付条例、人民银行法、外汇管理法。这里，根据财政和银行一体化原则， 赋予人民银行法以财政法的定位， 将人民银行法、外汇管理法置于财政基本制度之内，使人民银行职能与国家财政的职能协同、整合或一致，以符合财政是国家治理基础和重要支柱的全新战略布局。
（二）财政收支法律制度。包括收入法律制度和支出法律制度两部分。其中收入法律制度分为税收法律制度和非税收入法律制度， 税收法律制度（未考虑房地产税立法对于土地相关税收的整合问题） 包含：企业所得税法及实施条例、个人所得税法及实施条例、车船税法及实施条例、环境保护税法及实施条例、烟叶税法、船舶吨税法、车辆购置税法、耕地占用税法、资源税法、契税法、城市维护建设税法、印花税法、土地增值税法、消费税法、增值税法、关税法、房地产税法、税收征收管理法和发票管理办法。非税收入法律制度包括彩票法（立法）及彩票管理条例和非税收入管理条例。支出法律制度包括政府采购法及实施条例、国家金库条例、财政资金支付条例以及国家赔偿费用管理条例。
（三）财政管理法律制度。由政府和社会资本合作管理法律制度（即政府和社会资本合作条例）、预算绩效管理法律制度（即预算绩效管理条例）债务管理法律制度、资产管理法律制度（朱大旗教授认为，国有资产管理制度属于国有资产收益关系，可以放在财政收支制度之中。这是另一种分类法。本文将国有资产管理制度归类为财政管理制度）、财务会计法律制度、行业管理法律制度和监督管理法律制度七个部分组成。其中，债务管理法律制度包括政府债务法和国库券条例；资产管理法律制度包括企业国有资产法、国有资产报告条例、行政事业性国有资产法及其条例、企业国有资产基础管理条例、国有金融资本管理条例、自然资源国有资产管理条例和全国社会保障基金条例；财务会计法律制度包括会计法、总会计师条例、政府财务报告条例和企业财务会计报告条例；行业管理法律制度包括注册会计师法、资产评估法和国有资产评估管理办法；监督管理法律制度包括审计法、财政违法行为处罚处分条例和财政监督条例。
行动路线图是：用五年左右时间，择其中成熟、简便易行且行之有效的管理办法创制法律或修订之，完成之。搭建总体法律体系制度框架，或需十年左右时间。
当前急务和设想
财政法律体系建设不可能一蹴而就，但是，应该有建章立制之大致框架，有规划图、路线图，更应该有当前急务和操作重点。急务或重点，肯定见仁见智。笔者不揣浅陋，罗列如下：
（一）直接税特别是房地产税问题。土地是从事一切其他活动的前提，一旦少数人垄断地租，社会矛盾就会非常激烈，斗争非常残酷，不以人的意志为转移。一个社会如果占有和掠取地租成为人们努力的方向，这个社会很容易陷入锁死困局。社会成员地租占有的不平等，形成土地食利集团，社会财富为其吞食，是土地财政的实质。房地产税的目的是建立公平的社会财富分配机制与有效率的土地资源配置机制。其意义一是公平分配，实现“均占地价、地租共享”；二是资源的有效配置，一个人能够住在什么地方，主要取决于他在占有土地之外的财富创造能力；而且，房地产税利益可以让与地方政府，但房地产税并非天然地方税，相反是中央税。地租共享理论，也不支持被拆迁户独享并占用地租增长收益。
（二）财政与金融关系调整或一体化问题。鉴古以知今，合理的货币制度，在中国历史上，至少是从《汉书·平准书》就开始讨论。明代中期国家法币崩溃之后， 导致白银流行，国家失去法定货币发行权。明亡之后，黄宗羲著《明夷待访录》，力主废银，以救明清以来币制之失。中国国家法定货币制度，直到康有为、蒋介石时代还没有解决。但是，中国共产党根据地货币则别开新章，直至新中国“打扫屋子再请客”。这一段历史，其实是中国人民收回货币的发行权、定价权和结算权的历史，也是金融服务于大国财政的历史，值得总结。今天的中美贸易战，其后或隐藏金融决战。今天的财政和金融， 由于《中国人民银行法》第二十九条的规定， 使得财政和金融脱节， 货币政策与金融政策手段， 往往不能协同甚至一体化， 因此， 应该考虑修改相关条款。启动研究财政金融一体化实践和理论问题， 也非常紧迫。
（三）地方债硬约束问题。中国的地方政府， 其实是一个法律主体， 两种角色交错： 既是公共服务主体，也是准市场经济主体，在法律分析上，分清地方政府的两种角色定位是关键。因此，一方面要保障地方政府的基本财政收入，使其能够履行合格公共服务职能，不能出现欠发公务员、事业单位人员工资的情况；另一方面，对于地方政府举债“经营城市”的短期机会主义行为，除了予以财政纪律约束、人事升迁考核约束外，还应该有“有限责任”和“局部破产”机制，约束市场经济中地方政府的经营行为。目前，要防止“健全地方税体系”的提法，遗忘中国古代国家治理的基本经验：防止内乱和地方势力坐大，造成尾大不掉之势。中国几千年的文明史，如汉唐宋明故事，其基本经验教训就是，内乱必招致外患， 概莫能外。
（四）公民基本收入账户问题。基本收入账户的法理基础是，财税法视角之下，我国宪法规定了国有资产的公有制，人民或者每个公民对于国有资产至少享有法理上的收益权。公民基本收入制度，在经济层面，如果政府给每个公民发钱，穷人和富人拿到同样数目的钱，效用不同，富人并没因此更富裕，穷人却因此大大解决贫困问题，使其有一个生存的底线；由此刺激的内需，其内需结构与政府项目创造的截然不同，更具有市场配置的特征。在政治层面， 基本收入账户制度使得中央政府直接为普通人民提供利益，这必将深得民心。长期看，这一制度有助于国家的大同，因为任何地方势力谋求分裂必将直接破坏人民的生活方式，会招致人民的反感。当然，也要客观评估财力和制度可持续性。
作者单位：中国社会科学院财经战略研究院