罗怀熙
我国《矿产资源法》制定于1986年，此后经过两次小规模修改；国务院根据该法先后出台了矿产资源勘查、矿产资源开采、矿产资源补偿费征收管理、矿产资源监督管理等配套法规。党的十八大以来，中央先后印发了《生态文明体制改革总体方案》《矿业权出让制度改革方案》等重要文件，明确了矿产资源领域的改革方向，与之相应，我国矿产资源法律制度也面临着如何全面修改完善的问题。
修改完善之一：构建符合市场经济规律的矿产资源产权体系
某种意义上，矿业是我国市场化程度最高的经济领域之一，而《矿产资源法》则是计划色彩最为浓厚的法律之一，保留了大量“集体矿山”“个体采矿”等规定。要构建符合市场经济规律的矿产资源产权体系，就需要在坚持矿产资源所有权、探矿权、采矿权“三权分置”基本框架的前提下，对其具体制度作重新的梳理和设计。
1.如何确定所有权行使主体。矿产资源属于国家所有，这是1954 年宪法就确立的基本制度，现行矿产资源法规定国务院为所有权行使主体，同时又规定采矿按照矿种和区域实行分级审批，事实上成为分级行使所有权。2019年，中央印发《关于统筹推进自然资源产权制度改革的指导意见》，要求“推进相关法律修改，明确国务院授权国务院自然资源主管部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”； 但《矿业权出让制度改革方案》仍然规定按照矿种和区域实行分级出让。在矿产资源法修订过程中，对所有权行使主体是予以回避，还是明确由自然资源部统一行使，或者是规定由自然资源部委托地方政府行使，将是一个考验立法技术的问题。
2.探矿权、采矿权如何取得。现行矿产资源法规定探矿权、采矿权实行审批和有偿取得，《矿业权出让制度改革方案》进一步规定，鼓励民间资本进入矿业领域，除协议出让等特殊情形外， 矿业权一律实行“招拍挂”。因此，矿产资源法修改中取消投资主体限制和探矿权采矿权审批，应该是大势所趋，主要的分歧集中在以下几方面：一是现有的探矿权、采矿权是否需要重新出让。有意见认为，现有矿业权大都通过审批取得，没有体现国家所有者权益，应当重新“招拍挂”，至少应补缴矿业权出让金；也有意见认为，基于信赖保护原则，现有矿业权应当继续有效，只需要缴纳矿业权占用费。二是探矿权转采矿权是否需要出让。有意见认为，矿业大都是先探后采，在勘查阶段，权利人已经履行了出让程序，且《矿业权出让制度改革方案》明确探矿权转采矿权不再另行缴纳矿业权出让金，因此“探转采”应当实行“直通车”；也有意见认为， 采矿权是和探矿权不同的权利， 应当履行出让程序，但在制度上应有所区别，除不再另行缴纳矿业权出让金外，还可以规定探转采不实行“招拍挂”，由出让机关和权利人直接签订协议，除法律、行政法规有明确规定外，出让机关不得拒绝“探转采”。三是如何避免矿业权的交叉重叠。由于矿产存在共生、伴生现象，加上矿业权按照矿种和区域实行分级审批，实践中出现了矿业权在区域、矿种上交叉重叠的问题，《矿业权出让制度改革方案》提出，要坚持矿业权设置排他性原则，特殊情形下需要重叠设置的，应当专门规定。因此，在出让体制不作大改的前提下，只能考虑从程序上减少矿业权交叉重叠的几率，例如， 可以规定在已经设置矿业权的区域，非经原矿业权人同意，原则上不得设置新的矿业权，必须设置的，出让机关应当提前收回原矿业权并给予补偿。
3.探矿权、采矿权和土地权利如何协调。矿业权不同于土地权， 但又不能离开土地权利而独立行使。在土地管理法修改之前，矿业用地可以直接由国家征收，但在征地范围缩小后，多数矿业权已经无法再适用土地征收，今后矿权和地权的矛盾将更加突出。要解决这一问题，最佳方案应当是矿业权出让机关在出让之前就与有关土地权利人达成协议，减少矿业权人的协商成本；次之也需要明确土地权利人有让渡土地使用权的义务，并可以通过土地使用权出让、出租、入股等形式取得补偿，对补偿方式、金额有争议的，可以请求政府裁决或者向法院起诉，但不能拒绝矿业权人使用土地；如果因为不符合规划等原因导致矿业权人无法取得土地使用权的，由出让机关给予补偿。
4 . 探矿权、采矿权如何登记、续期、转让。只有得到法律保护的产权才是真正的产权，而要得到法律保护，就要求产权登记、续期、转让等制度清楚、明晰。一是在矿业权登记制度上， 现行法律法规将审批和登记混同，由审批机关按照审批权限分别登记发证。实行矿业权出让制度后，有意见认为，从落实责任、方便监管的角度来看，仍应由出让机关按照出让权限分别登记，为避免出现矿业权交叉重叠问题，可通过建立全国矿业权底图等技术手段解决；也有意见认为，从长远来看， 应将矿业权纳入不动产统一登记， 实行属地登记发证，这样更有利于对权利人的保护。二是在矿业权续期制度上，现行法律法规只规定权利人可以办理延续登记手续，但对主管部门是否可以拒绝续期、续期是否收费等问题未予明确， 实践中还发生了权利人因为无法续期而要求国家赔偿的案例。对此，有意见认为，应当明确矿业权自动无偿续期，出让机关不得拒绝续期，也不得再收取出让金等费用，否则将变相刺激权利人掠夺性开采；也有意见认为，矿业权类似于工业用地，在到期后权利已经终止，自动无偿续期的理论依据不足，续期可以免交出让金，但出让机关应当有一定的裁量权，对于权利人在勘查、开采中违反法定义务，或者继续勘查、开采不利于资源环境保护的，出让机关可以决定不予续期。三是在矿业权转让制度上，现行法律法规要求转让探矿权、采矿权需要符合特定条件，并经省级以上主管部门批准。实践中，不少矿业权人通过股权转让等形式，绕开审批实现矿业权转让。矿业权出让制度改革后， 转让、抵押、入股等需求将更为普遍，目前多数意见主张取消审批，实现产权的自由流转和要素的市场化配置；也有意见认为， 如果取消审批，可能导致大量根本不具备技术能力的企业成为矿业权人，不利于资源保护。总体而言，对于通过市场手段取得的矿业权的流转，政府审批的理论基础不足，至于如何避免无序转让甚至炒作，则是另一个层次的问题。
修改完善之二：构建符合总体国家安全观的矿产资源安全体系
依照《国家安全法》的规定，国家合理利用和保护资源能源，有效管控战略资源能源的开发，加强战略资源能源储备，全面提升应急保障能力，保障资源能源持续、可靠和有效供给。修改完善矿产资源法律制度，需要落实总体国家安全观，建立符合我国国情的矿产资源安全制度。
1.如何实现矿产资源的分类管理。保障矿产资源安全，其重要前提是实行分类管理，战略资源需要国家有效管控，多数资源仍然要坚持市场配置的原则，国家应出台目录，明确战略资源的具体种类。在此基础上，现行《矿产资源法》规定的规划矿区制度、保护性开采制度， 计划开采制度、指定销售等制度，对于战略资源的管理，是否仍有发挥作用的空间，是全部废止，还是改造后适当保留，都值得研究探讨。
2 . 矿产资源安全风险如何防范。安全重在预防，让矿产资源安全不受威胁是最好的安全保障。从目前情况来看，要将《国家安全法》的规定落地，可以考虑从以下几个方面予以探索。一是矿产资源规划制度如何做实作细。现行矿产资源法规定了规划制度，但过于原则，对规划的内容、效力、审批程序等均未作规定，实践中也未充分发挥作用。矿业权出让制度改革后，出让机关更容易产生“卖矿” 的冲动，为此需要强化规划的刚性和约束力，可借鉴城乡规划中的“控规”“详规”，建立更可操作的矿业规划制度，使出让、勘探、开采活动有章可循。二是能否建立矿产储备地制度。可以考虑根据保护矿产资源和生态环境、促进国民经济建设和科技发展需要，结合矿产资源储量分布及其稀缺、贵重程度，划定矿产资源储备地，在一定期限内禁止或者限制开采，从源头上避免无序开发，为保障长远安全留出空间。三是能否建立健全矿产品、产能储备制度。除粮食外，目前我国对其他物资的储备尚未制定法律法规，随着经济社会发展，重要矿产品对国家安全的重要性日益凸显，从长远来看，我国有必要建立政府储备与商业储备结合、产品储备与产能储备并举的资源储备制度，在矿产资源法律法规修订过程中，相关制度怎么规范、规范到什么程度，都值得进一步探讨。
3.矿产资源应急制度如何设计。依照突发事件应对法的规定，突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，矿业领域的突发事件。例如矿产品供应中断、严重紧缺、价格剧烈波动，因采矿导致生态损害等，似乎不能简单归入上述四种突发事件类型，要保证国家在特定情形下的应急管控能力，就有必要建立相应的矿产资源突发事件应急制度。例如，可以授权国务院有关部门组织对矿产资源开采和矿产品市场运行的监测，并及时报告矿产资源开采和矿产品市场运行中的重大异常情况；重大异常情况可能严重破坏矿区生态、损害环境或者影响矿产品市场平稳运行的，应当及时向有关地方政府以及探矿权人、采矿权人等发布预警信息；构成突发事件的，可以采取相应的应急措施，如在一定期限内禁止或者限制行使探矿权、采矿权， 组织矿产资源应急勘查、开采，组织对矿产品进行临时性收储、销售或者价格指导等。当然，启动应急机制应有必要的门槛条件，否则就脱离了应急制度的本意。
修改完善之三：构建符合生态文明建设要求的矿产资源监管体系
《生态文明体制改革总体方案》对矿产资源开发利用提出了一些原则要求，如建立开发利用水平调查评估制度和集约开发机制，完善相应标准，完善地质环境保护和土地复垦制度等。修改完善矿产资源法律制度，需要研究探讨新形势下的矿产资源监管措施，推进矿产资源治理体系和治理能力现代化。
1.对矿产资源勘查、开采还管不管。有意见认为，实行矿业权竞争性出让后，探矿权、采矿权已经成为矿业权人的自有财产，权利人已经支付对价，取得相应的产权， 国家无权干涉也不应干涉，而且勘查、开采过程中的安全生产、劳动保护、环境保护等，国家都有专门的法律法规，矿产资源主管部门不应再监管具体的勘查开采活动，否则属于政府“越位”。从近年的地方立法来看，这种观点已经在制度建设中造成了较大影响，不少地方性法规在涉及矿产资源勘查开采时，都只是原则性要求企业遵守安全、环保要求，缺乏有实质内容的具体制度。也有意见认为，探矿权、采矿权受产权保护，但矿产资源属于国家所有，是一种公共资源，矿业权人的勘查、开采活动依然要受公权力监管，不能因为支付了出让金就自由支配，否则就会出现政府监管“缺位”。总体而言， 后一种意见似乎更有说服力。
2 . 对矿产资源勘查、开采管什么。矿业权出让制度改革后， 实践中普遍存在监管部门不知道该“管什么”的问题，如果我们认为勘查开采仍然需要监管，那么就需要探讨分析监管的重点领域。一是在勘查环节，应当重点监管勘查的有效投入和勘查成果的真实性。矿业权人“圈而不探”，将浪费公共资源；矿业权人提供虚假的勘查成果，不仅影响公共资源的合理配置， 也影响国家作为所有者的资产权益， 这都应该属于政府监管范围，在理论上不存在问题。二是在开采环节，应当重点监管开采效率，促进资源的节约集约利用。从法理上看，采矿权是一种从事矿产品开采并取得矿产品所有权的准物权，采矿权不等于矿产资源的所有权，如果矿业权人破坏性开采、掠夺性开采、低效开采，同样是对国家所有者权益和社会公共利益的损害，而这恰恰是环保法律、安全生产法律无法涵盖的领域，需要由主管部门承担起监管职责。三是在矿业权人和外部的关系上，应当重点监管矿区的生态保护和修复。矿业权人因勘查、开采而破坏生态环境，属于典型的“内部成本外部化”。实践中，因采矿导致的环境污染可以适用环保法律法规，但对于非污染原因引发的生态破坏，如水源枯竭、地质塌陷、房屋倒塌、植被破坏、耕地损毁等， 相关的制度仍不够健全，许多矿业权人并未真正履行生态修复义务， 造成矿区大面积的历史遗留问题。对此，在修改完善矿产资源法律制度时，应当予以足够的重视。
3.对矿产资源勘查、开采怎么管。在设计矿产资源监管措施时， 最大的问题来自于主管部门作为矿产资源所有者和矿产资源监管者双重身份的困扰。依照《生态文明体制改革总体方案》，要按照所有者和监管者分开的原则，组建对自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让，但目前改革尚未推进到这一阶段，自然资源部门既以所有者身份出让矿业权，又以监管者身份管理勘查、开采。为此，设计法律制度需要更有针对性。一是在精简审批的大背景下，要保证监管措施的及时跟进。如果今后取消勘查开采审批、矿业权转让审批、设立矿山企业审批、关闭矿山审批，可以考虑从标准、产业政策、信息、信用等角度进行监管，例如明确开采回采率、选矿回收率、综合利用率等为强制性国家标准，矿业权人必须遵守；勘查开采不得使用国家明令淘汰的工艺、设备、技术；勘查应当及时足额投入并如实提交勘查成果；矿业权人要按照规定及时如实报告或者披露勘查开采信息。二是要处理好出让合同和监督管理的关系。有意见认为，实行矿业权出让制度后，对矿业权人的义务性要求可以通过合同约定，无需在法律中规定；也有意见认为， 如果法律对矿业权人的主要义务不作规定，仅靠合同约束既缺乏权威性，也容易出现随意性，比较妥当的做法应当是法律与合同并用，违法承担罚款、没收、责令关闭、停产、行业禁入等处罚后果，违约承担赔偿损失、支付违约金、收回矿业权等合同后果。总体而言，后一种意见似乎更可行一些。三是要探索引入社会公众监督，完善矿业权人的民事责任规定。在矿区生态保护和修复环节，社会公众的参与和监督可以发挥很大作用；在民事责任方面，可以考虑将民法典规定的生态破坏责任中的举证责任倒置、惩罚性赔偿等制度具体化， 同时，针对实践中部分矿业权人通过破产、转让矿业权等形式逃避责任的问题，还可以探索建立对实际控制人、原矿业权人的责任追究制度，控制当事人规避法律的空间。（本文系个人观点，不代表供职单位意见）
作者单位：司法部立法四局