杨东霞
农产品质量安全问题既关系到产业发展和经济社会发展，又关系到人民的身体健康和生命安全。今年9月2日十三届全国人大常委会第三十六次会议审议通过了新修订的《农产品质量安全法》，其一大亮点就是明确建立农产品质量安全追溯制度。农产品质量安全追溯制度是指规范农产品生产经营者主体和产品流向等农产品质量安全信息记录的制度。笔者认为，建立农产品质量追溯法律制度，一方面有利于维护市场秩序、应对贸易壁垒和保障公民权益，对规范农产品生产经营活动、保障农产品质量安全发挥着重要作用；另一方面也有助于农产品生产者了解食品污染的原因，预测和指引农产品种植中污染防治工作的方向，提高全行业的质量安全监管水平，促进国内农产品质量安全持续升级，提高全球竞争力。
实施农产品质量安全追溯制度面临的诸多难点
农产品质量安全追溯制度在溯清源头和追踪去向方面意义重大。然而，实践中根据回溯调查的结果发起、执行、分析和采取公共卫生行动的过程是复杂和耗时的，农产品质量安全追溯制度存在诸多难点。
一是信息的提供主体由于客观因素或者主观因素差异， 影响信息的准确性。消费者提供的信息会影响追溯调查的范围和方向，对污染食物追溯调查起着至关重要的作用。然而，信息提供者的主客观因素均会影响提供信息的准确性。具体来说，在客观方面，受食源性疾病影响的消费者因年龄、智力、能力或因食用污染食物而导致严重伤害或者死亡而无法提供准确信息；在主观方面，消费者也可能会拒绝参与食品溯源的调查。诸如此类的信息不确定性现象均会导致追溯调查的延误和困难。
二是农产品的原始识别信息得不到有效维护，增加了收集数据和分析数据的难度。目前，我国农产品追溯管理总体上仍处于起步阶段，各地追溯试点相对分散，追溯内容和要求各式各样，追溯信息不能共享，难以发挥出应有的作用。大多数追溯调查都是从销售点的信息开始的，缺乏准确的农产品原始识别信息，尤其是进入供应链创建的诸如批次代码（lot code）、产品描述和其他产品标识符等农产品识别信息，会导致调查人员不能直接追踪到供应链中可能发生污染的点。而通过间接证据探寻蛛丝马迹进行农产品的追溯，增加了数据收集的难度，从而延长了确定受污染产品的潜在来源的时间。
三是农产品可追溯性记录保存的不统一，导致追溯调查的延误。由于大多数企业使用库存管理和采购系统来满足目前的记录保存要求，这些系统产生的记录，无论是纸质的还是电子的， 都必须沿着供应链的每一个步骤进行分析和解释。然而， 日期、产品描述、产品代码、批次代码和其他对追溯很重要的基本数据记录并不统一， 这增加了信息在供应链中传递和解释方式的复杂度，从而加剧了追溯调查的难度。
四是混合农产品的做法给追溯调查带来挑战。混合供应农产品增加了需要确定的销售点数量、扩大了受污染农产品影响的范围，从而增加了农产品质量安全追溯调查的复杂化程度。
追溯制度完善的美国同样面临不少难题。近年来， 在美国遭到产志贺毒素大肠杆菌（Shiga toxin-producing E s c h e r i c h i a c o l i ， 缩写为S T E C ） 污染的绿叶蔬菜持续导致食源性疾病暴发，并对公共卫生构成威胁。追溯调查成为应对食源性疾病暴发的重要举措。美国食品和药物管理局（The U.S. Food and Drug Administration，缩写为FDA） 是追溯调查的主管部门， 其与疾病控制和预防中心（T h e Centers for Disease Control and Prevention，缩写为CDC） 以及公共卫生和监管合作伙伴（local public health and regulatory partners）合作， 使用标准化程序启动、执行和解释回溯调查的结果。然而提供信息的不确定性、产品识别信息的不一致、记录保存系统缺乏互操作性，以及混合性农产品等问题凸显出来，这些问题导致对农产品来源识别的时间延迟，甚至无法确定污染的根本原因。其中比较典型的是2018年至2019年来自尤马（Y u m a）、圣玛利亚（S a n t a Maria）和萨利纳斯谷（Salinas Valley）种植区与长叶莴苣相关的产志贺毒素大肠杆菌引发的食源性疾病的三个追溯调查案例。2018年春季，针对尤马种植区的长叶莴苣相关的产志贺毒素大肠杆菌导致食源性疾病的追溯调查中，所有销售点的长叶莴苣都是通过17家经销商和3家加工厂供应的，并且几乎所有的长叶莴苣都是混合供应的，因混合产品延误了识别和定位农场和牧场的时间。2018 年秋季，圣玛利亚种植区的长叶莴苣导致多州食源性疾病爆发。在此次追溯调查中，公共卫生和监管官员依赖于病例患者提供的信息，包括消费的地点、菜单项目的类型等，同时也暴露了纸质追溯记录的收集方式的弱点。调查人员通过纸质记录只能识别特定供应商在特定日期向销售点结账的长叶莴苣数量，这导致了耗时的记录收集过程。在2019年秋季萨利纳斯谷种植区与长叶莴苣相关的产志贺毒素大肠杆菌引发的食源性疾病的追溯调查中，因从消费者购买卡记录收集的数据与病例患者报告的信息不匹配严重影响了追溯调查的进程。
落实农产品质量安全追溯制度的几点思考
为贯彻落实《农产品质量安全法》，有效实施农产品质量追溯制度，应尽快制定《食用农产品质量安全追溯管理办法》，构建农产品质量安全追溯的制度架构和有效运行机制，主要考虑以下几个方面：
第一，建立农产品供应链追溯信息框架。建立农产品供应链追溯信息框架有助于为统一的追溯术语、为电子记录保存提供基础；有助于理解追溯所需的关键数据要素；有助于提高农产品追溯系统的可操作性。科学评估食用农产品对人民群众身体健康和生命财产安全的重要程度、质量安全危害事件发生概率及后果影响， 由农业农村部、市场监督管理总局、商务部、海关总署、工业和信息化部、自然资源部共同研究发布国家食用农产品目录和鼓励追溯产品目录，实行动态管理。
第二， 完善追溯记录保存制度。在完善追溯记录保护中，首先，对高风险食品的额外记录保存作出特殊要求。为建立并维护与供应链下游客户共享的重要追溯数据，我国应根据风险等级类型化农产品信息记录要求，制定农产品可追溯性记录保存制度，完善高危食物清单、敏感信息保护、记录评议、记录保留、记录限制条件等内容。其次，建立生产经营者电子档案，严格追溯食用农产品生产企业、批发经营者、零售经营者、餐饮服务提供者等主体的信息上传义务。
第三， 提升追溯信息标准， 建立农产品生产经营者模拟召回试点，切断污染食品源头。美国农业部和美国食品和药物管理局鼓励农产品生产经营者进行模拟召回， 以确保追溯到可能受到污染的食品， 并以适当的方式从系统中移除。模拟召回速度标准（s t a n d a r d f o r m o c k r e c a l l s peed）可激励农产品生产经营者建立有效的可追溯系统，模拟召回有助于检查系统快速、准确地识别和移除受污染产品的能力。我国在农产品生产经营者、第三方安全质量控制认证机构建立模拟召回试点具有可行性，可以督促生产经营者建立追溯系统。为提升追溯效率，还可要求农产品生产经营者、第三方安全质量控制认证机构提供可追溯性文件和模拟召回作为其安全审核的一部分， 可对模拟召回进行监控和计时， 以评估农产品生产经营者识别潜在污染产品的速度和精度。
第四， 创建农产品质量安全追溯管理信息平台，提高可追溯数据的可获得性和准确性。虽然我国农业农村部针对三品一标、生鲜乳、蔬菜、猪肉等品种开发建立了国家农产品质量安全追溯管理平台，但并不是对所有农产品都实行追溯管理，大多选取风险隐患高的产品开展追溯。为应对此种问题，首先，我国可根据国情建立涵盖食用农产品质量安全追溯、监管、监测、执法信息的追溯平台， 对农产品的生产、加工、贮藏、运输、销售各环节关键信息进行记录，在出现质量安全问题时，可通过信息技术手段，对整条信息链进行追溯；其次，通过标准化关键跟踪事件和关键数据来开发跟踪的基础组件，允许跨系统的操作和协调；再次，利用数字化转换来改善疫情调查和召回协议中数字可追溯系统的使用，将今后的食源性疾病和疫情暴发防患于未然；最后， 开展试点研究，测试整个供应链跟踪系统的可操作性，将我国农产品质量安全追溯管理平台建设成为农产品质量安全监管、规范企业生产经营活动、方便公共查询农产品追溯信息的总抓手。另外，不主张地方重复建设农产品质量安全追溯平台，尽可能实现“统一平台入口、统一主体登录管理、统一追溯标识、减少重复操作”，推进追溯业务协同和追溯信息数据共享。
第五， 建立农产品质量安全追溯协作机制。农产品品种丰富、流通量大，产加销链条长、环节多，在现行分段管理模式下，各部门很难做到质量追溯无缝衔接。位于美国疾病控制与预防中心的网络PulseNet，将26个州、洛杉矶县、纽约市、美国食品药品监督管理局和美国农业部的公共卫生实验室与标准化测试和信息共享系统连接起来。从美国的经验来看，其采取的追溯协作机制在应对食源性疾病方面取得显著效果。为此我国在建立农产品质量安全追溯协作机制中应注意：首先，在政府主管部门与医疗机构之间建立食源性疾病主动监测网络平台， 将食源性疾病的主动监测与相关的流行病学研究相结合，跟踪食源性疾病发病概率和来源，帮助政府主管部门更好地应对新型或正在发生的食源性疾病； 其次， 形成农业农村部、市场监督管理总局、商务部、海关总署、工业和信息化部、自然资源部在农产品质量安全追溯中的监管合力， 分工合作，避免重复监管和监管空白现象；最后，鼓励第三方机构、行业协会和企业等参照国家追溯平台的功能设置、业务流程和运行机制创建追溯平台，让更多主体参与到农产品追溯体系建设中来。
作者为农业农村部管理干部学院农业农村法治研究中心（农业农村部法律服务中心）主任、研究员，农业农村部法律顾问