欧阳慧 李 智 李爱民
推进有条件的农民工群体在城镇落户是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措，也是以人为核心的新型城镇化的关键环节。为贯彻落实党中央、国务院关于推动1亿左右农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口在城市落户的决策部署，2016年国务院印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，要求到“2020年完成1亿非户籍人口在城市落户目标”。2019年6月，我们对江苏省、浙江省开展了推动1亿非户籍人口在城市落户调研。调研中发现，受农业转移人口落户能力不强等因素影响， 非户籍人口在城市落户不理想，体现出以下两个特点：一是落户人口少，占外来人口比重低；二是落户人口以本地为主，外地落户较少。如浙江某市外来人口达191.63万人， 而2018年外地人员落户3238人，仅占0.17%。农业转移人口落户城镇的最主要动因是保障随迁子女在当地就学，然而在落户过程中，有意愿落户城镇的农民工仍然面临不少障碍。
推动1亿非户籍人口在城市落户遇到的问题
（一）外来人口密集区非户籍人口落户城镇实际门槛依然较高
一是购买房屋依然是落户的重要门槛。2016年国务院办公厅印发的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》明确规定，大中城市均不得采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制。然而，调研中发现购房以及购房面积依然是在部分城市落户的重要门槛，或是决定落户难易程度的重要条件。例如，江苏某市2018年底城区常住人口达到366.6 万人，属于I型大城市，然而购买房屋以及购买房屋面积大小依然是落户条件的主要内容：根据外来人口住房情况，设置了差异化的缴纳社会保险和连续居住年限的落户门槛。其中，有建筑面积54平方米以上所有权住宅，需在该市依法缴纳社会保险并申领（签注）《江苏省居住证》满1年即可落户；而有建筑面积54平方米以下所有权住宅和租房的外来人口分别需要满足在该市依法缴纳社会保险并申领（签注）《江苏省居住证》2年和5年的年限要求；同时，购买房屋是父母、子女和配偶投靠落户的必备前置条件。
二是普通技术工人和职业院校毕业生等部分重点人群仍然面临不平等落户限制。2016年国务院办公厅印发的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》明确规定，省会及以下城市要全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。然而，部分地区仅对高学历、高技能人才和留学归国人员放开了落户限制，而对普通技术工人、职业院校毕业生依然设置了参加城镇社会保险和连续居住年限要求的落户门槛。
三是大城市“指标分值+落户指标+住房面积”的积分落户政策构筑了农民工落户的高门槛。调研中发现江苏某市属于I型大城市，外来人口密集，采取流动人口积分管理办法， 具体为：根据公共资源的实际情况， 每年设定“入户指标数”，已纳入该市流动人口积分管理，并在市区具有合法稳定住所且人均住房面积不低于市区住房保障准入标准（人均18平方米）的流动人口可以申请积分落户。在每年“入户指标数”总量控制的基础上，由于文化程度、技能水平和房产情况在计分体系中占有较大比重，高学历、高技能人才，购买房屋人群所得分值远远高于普通农民工，导致普通农民工的积分排名通常靠后，处于“入户指标数” 之外，积分落户难度依然较大。
四是租房落户仍存在隐形门槛。虽然各地对合法稳定住所的认定包含了租赁住宅，但是不少地区规定仅在房产管理部门办理租赁登记备案的租赁住宅才符合落户条件，从而导致租房落户面临重重隐形门槛。如，很多农民工虽然在就业地租房多年，但大多数业主为规避“租房税费”而对合同备案采取“消极抵抗”政策。此外，不少农民工居住在“城中村”的小产权房，租赁房主也无法出示房产证明，更没办法备案；还有部分农民工居住在厂里的集体宿舍，更无法出示相关证明材料。
（二）农民工子女教育问题依然突出
调研中发现，沿海外来人口密集地区对农民工随迁子女入学采取了“前置门槛+总量控制+指标分值”的积分制管理办法，导致随迁子女入学面临重重限制。
一是前置报名门槛。外来农民工首先应满足一定基本门槛设置， 才有资格参加随迁子女入学的积分排位。如，浙江某市外来农民工应提供其子女在户籍所在地没有监护条件证明，满足一定在本地连续居住和工作年限、固定住所、缴纳社保年限等要求。
二是面向农民工随迁子女的学位数总量控制门槛。积分制管理办法指出，教育部门根据教育资源分布和配置情况，确定每年数量有限的面向随迁子女在指定公办学校的入学名额， 按“积分高者优先”原则，优先安排积分达到一定分值的农民工随迁子女入读公立学校。调研中发现，江苏、浙江等实行积分管理的地区仅向外来农民工提供有限的公立学校学位数量，同时指定部分学校或单独设立班级接受随迁子女。如，浙江某市城区仅对参加积分制管理得分前40名优先照顾就近公办学校就读。
三是不利于普通农民工的偏向性积分设置门槛。部分地区的积分设置偏向于高学历高技能农民工。如，浙江某市规定拥有国家承认的大专学历以上、技能水平中级职称以上或职业资格达到四级以上者，其随迁子女可优先享受到指定的部分公办学校统一调配入学。在积分制管理计分项目中， 农民工文化程度和技能水平占基础分比重高达45%，导致一般农民工在积分排名中往往处于靠后的不利位置。
此外，购买房屋依然是保障随迁子女入学的重要条件。如，江苏某市规定拥有住宅房屋所有权证并实际居住，且房屋人均面积高于18 平方米的流动人口不再参加积分管理入学申请，可以以其合法固定住所为准就近入学。另外，部分地区采取按照“有户有房、有户无房、有房无户、无房无户”顺序进行分批次录取招生办法，除数量有限的满足积分入学条件的随迁子女外， 购买房屋的农民工随迁子女在录取招生时处于明显优先地位。
（三）区域性公共资源分配统筹不够引发地方政府积极性不高
调研中发现，地方政府推动农业转移人口市民化还存在动力不足现象，主要表现在落户政策宣传力度不够和保障农业转移人口就学、就医等基本公共服务投入积极性不高。其主要原因有以下几方面。
一是地区间基本公共服务有效衔接仍然存在障碍。以养老保险为例，由于各地区之间制度不同，政策不统一，地区之间缴费率不同， 待遇标准和具体管理方式也不相同，导致养老保险关系难以互联互通、有效接续。如，由于东北等地存在大量改制国企人员待遇落实不到位的情形，一般仅给予其职工养老待遇，让其参加居民医保，而没有相应的职工医保；而根据江苏某市规定，享受外地退休金、养老金的人员不属于居民医保参保范围， 因此这些人员户籍迁入后无法参加居民医保，出现了参保覆盖漏洞。
二是农业转移人口流出地和吸纳地之间部分公共资源缺乏统筹协调。吸纳了大量流动人口的外来人口集聚区，保障其随迁子女就学压力较大， 虽然本地财政可以承担大部分学校新建扩建等财政支出的增加，但是由于教师编制增加规模未同吸纳农业转移人口落户数量挂钩，教师编制短缺问题长期难以解决，导致招聘教师难度加大，严重影响学校扩建扩招服务大量外来务工人员随迁子女就学。
（四）部分非户籍人口落户能力亟待加强
从调研地区外来务工人员情况看，大部分普通农民工呈现就业层次低、学历较低、收入不高等特征，导致这些人在城市长期生活工作的生存力和竞争力不强。如，浙江某市流动人口总体文化水平较低，2018年全市流动人口初中及以下学历占比达到86.1%，大量流动人口主要从事制鞋等劳动密集型、附加值较低的制造业，收入不高，大多数不具备购买住房的能力。通过访谈了解到，一线外来务工人员普遍反映房价高、生活成本高、租房选择房源少、房租贵是他们目前生活面临的主要问题。解决随迁子女入学问题是大部分外来务工人员落户的主要原因，但是如果不具备购买房屋的能力，在现行政策条件下，解决子女入学难度依然较大，导致户籍的含金量有所打折，这也是大部分人对落户持观望态度或意愿不高的重要原因。
聚焦问题，精准发力， 进一步推进1亿非户籍人口落户城市的政策建议
推进1亿非户籍人口落户城市是党中央国务院作出的重大战略举措，事关我国现代化进程。当前， 正处于推进1亿非户籍人口落户城市的关键时期，要聚焦问题，破除梗阻，精准发力，确保到2020年推进1 亿非户籍人口落户城市顺利完成。
（一）针对地方政府“选择性落户”问题，推动非户籍人口落户城市从审批制改为准入制
当前不少地区对人才落户持欢迎态度，而对一般外来劳动者则设置“隐形门槛”。针对各地落户方式繁多、落户准入条件复杂、信息不对称以及落户“隐形门槛”繁多等问题，建议建立全国统一公开的户籍服务平台，形成落户政策的“套餐化” 组合、落户办理流程的“一站式” 服务、各地推进落户进展的“公开化”监督。将农民工落户从审批制改为准入制，在农民工提出申请后，不是关起门来搞审批，而是依据公布的法定条件，只要符合条件，就予以落户。
（二）在外来人口密集地区探索建立非户籍人口落户城市综合试点
东部沿海外来人口密集地区是非户籍人口落户城市的难点地区和重点地区。建议选择沿海外来人口密集地区开展非户籍人口落户城市综合试点，赋予先行先试权，在土地制度改革、公共服务供给等方面加大支持力度，努力为外来人口密集地区农民工落户探索道路，提供可复制可推广的经验。
（三）把住房保障作为帮助非户籍人口落户城市的关键环节
调研中发现，住房是非户籍人口自我感觉落户城市能力不足的最直接的体现，也是阻碍非户籍人口落户城市的最大“拦路虎”。建议下一步把城市外来人口的住房摆到更加重要的位置，加大政策支持力度，推动非户籍人口落户城市进程。要以解决城镇新居民住房需求为重点，建立健全购租并举的住房制度，加快完善城镇住房保障体系。扩大沿海外来人口密集地区土地供给，促进房价进一步合理回调，使部分农民工达到购房的能力。建立农业转移人口退出农村宅基地与在城镇购房优惠联动机制，实现农业转移人口城镇的“住房梦”。鼓励地方政府利用集体建设用地为落户农民工提供基本住房保障。
（四）压实流入地政府对农民工子女教育问题的责任
调研中发现，农民工子女在外来人口密集地区依然大量存在“上不了学、上不好学”等现象。建议进一步压实流入地政府对农民工子女教育问题的责任，加大考核力度，同时加大中央政府对义务教育等领域的支出责任，对外来人口密集区提供必要支持，为提高承接城市的承载力和包容性创造条件。（本文系2019年度国家社科基金重点项目《推进农民工落户的区域差别化政策体系构建研究》（批准号19AJL009）的阶段性成果之一） （参考文献略）
作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所