张航燕
内容提要：
新基建是数字经济发展的基石，也是推动我国产业结构优化升级、加快供给侧结构性改革的重要支撑，对于我国实现经济动能转换和加快推进经济高质量发展具有重要意义。近年来，我国新基建成为“两新一重”投资的重点领域。总体来看，当前我国新基建在取得积极成效的同时，亦存在盲目投资建设、技术迭代、核心技术短板、信息安全、融资约束等风险。文章提出了加强顶层设计，科学有序布局新基建，聚力核心技术攻关，提升安全保障，逐步放开市场准入，鼓励各类资本参与新基建，深化行业应用融合，打造生态体系等政策建议，以统筹推动新基建高质量发展。
2023 年12 月1 日，在安徽省铜陵市义安区钟鸣镇金榔村，安徽移动铜陵分公司技术人员在进行5G 基站设备更新升级。 图/ 中新社
新基建与传统基建的关系
新基建是以信息网络为基础，以技术创新为动力，主要提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。当前新基建主要涵盖信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等三个领域。信息基础设施主要是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施，比如以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。融合基础设施主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术支撑传统基础设施转型升级进而形成的融合基础设施， 比如智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。创新基础设施主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施，比如重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。随着技术革命和产业革命不断推进，新基建覆盖的内容和范围并不是一成不变的。
传统基础设施主要包含铁路、公路、机场等交通运输设施以及电力、通信、水利等设施。新基建在覆盖领域、服务对象、应用场景等方面与传统基建存在差异。比如，传统基建重在提供有形资料和要素， 新基建重在提供无形的数据和信息资源；传统基建以提供公共产品和公共服务为主，助力农业和工业等传统产业发展， 新基建为数字经济和“互联网+”经济的发展提供基础和保障；相对来看，传统基建技术进步空间较小、速度较慢，而新基建技术更新快，对其服务质量和水平有较大影响。但二者并不是相互对立、相互割裂的（王晓冬、关忠诚、董超， 2021）。新基建不仅包括5G 网络、人工智能、工业互联网、物联网、数据中心等狭义的信息基础设施，还包括利用新一代信息技术对传统基建的升级改造，即传统基建的数字化改造（刘艳红、黄雪涛、石博涵，2020）。例如铁路、公路、机场、港口等传统基础设施利用信息技术等手段进行改造升级，使其更加智能、便捷和高效。
我国新基建的实践与成效
（一）新基建政策支持力度不断加大
新基建作为我国经济转型发展实践中产生的一个新概念，首次被提及是在2018年12月召开的中央经济工作会议上，接着被写入2019年政府工作报告，特别是2020— 2022年为应对新冠疫情对经济发展的冲击，新基建得到国家层面的更多重视，被写入“十四五”规划和2035年远景目标纲要。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。党的二十大报告提出优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系。全国多个地区自2020 年起陆续出台相关措施，引导新基建发展。例如，上海在完成推进新型基础设施建设三年行动方案的基础上，发布了《上海市进一步推进新型基础设施建设行动方案（2023— 2026年）》，将提供更多机会给社会主体参与上海市新基建重大项目建设，带动更多社会资本投资新基建。河南省发布《河南省重大新型基础设施建设提速行动方案（2023— 2025年）》，对5G基站累计数量、数据中心标准机架数量、智能充电桩数量、国家重大科技基础设施数量等指标设立目标。
（二）新基建成为稳投资的重要发力点
传统基建对于经济增长的边际效应日趋减弱，新基建将在稳投资特别是扩大有效投资中发挥越来越大的作用。新基建是兼顾短期扩大有效需求和长期扩大有效供给的有效方法和抓手。从需求端来看，新基建有利于扩大有效需求，促进消费升级，更好地满足人民日益增长的美好生活需要；从供给端来看，新基建有利于扩大有效供给，可以通过资本存量的增加和生产效率的提高，进一步发挥我国经济增长的内在潜力，为我国创新发展特别是抢占全球科技创新制高点提供基础条件。2023年12月召开的中央经济工作会议提出，支持社会资本参与新型基础设施等领域建设。国家统计局数据显示，2023年上半年，新基建投资同比增长16.2%，占全部基础设施投资的比重较2022年同期提高0.4 个百分点。其中，5G、数据中心等信息类新型基础设施和工业互联网、智慧交通等融合类新型基础设施投资分别增长13.1%和34.1%。
2024 年1 月29 日，世界首座特高压混合级联柔性直流换流站——±800 千伏姑苏换流站迎来投运后首次年度检修，江苏省送变电有限公司检修人员在检修设备。 图/ 中新社
（三）重点领域建设成效显著
适度超前开展基础设施投资，新基建重点领域（如5G 通信领域、大数据中心、工业互联网）取得积极成效。截至2022年底，我国累计建成开通231.2万个5G基站，拥有5.61亿户5G用户，全球占比均超过60%；已有110个城市达到千兆城市建设标准，千兆光网具备覆盖超过5亿户家庭能力；我国移动物联网终端用户数量已超过18亿户，是第一个实现“物超人”的国家； 数据中心机架总规模超过650 万标准机架，5年平均增速超过30%，在用数据中心算力总规模超过180EFLOPS，位居世界第二；工业互联网已覆盖85%以上的工业大类，标识解析体系全面建成，重点平台连接设备超过8000万台（套）；车联网由单条道路测试发展为区域示范，超过5000公里的道路已完成智能化改造。特别是2022年2月正式启动“东数西算”工程，是我国继南水北调、西电东输后的又一个重大跨区域资源调配工程，对推动数据中心合理布局、优化供需、绿色集约和互联互通有着重要意义。
图为上海市大数据中心“元宇宙”展区。 图/ 中新社
我国新基建面临的风险
（一）盲目投资建设风险
以5G、工业互联网为代表的新基建，是世界主要国家和地区战略布局的重点领域， 推动我国新基建发展刻不容缓。目前国家层面尚未出台加快新基建的总体战略和指导性意见，数据中心、人工智能等建设需要统筹规划，网络基础设施共建共享机制和水平需要完善和提高，新基建全国一盘棋、优势互补、协同发展的建设格局有待形成。由于新基建主要是技术密集型的创新设施，相比传统基建， 其决策风险更大。盲目扩大新基建范围和混淆新基建建设重点很有可能对有关部门的政策制定和企业的投资决策产生误导。以大数据中心为例，全国很多地方规划建设了一大批大数据中心，数据中心已经出现了冗余，存在变相发展“大数据地产”“云地产”现象。
（二）技术迭代风险
新基建依托5G、人工智能、工业互联网等新一代信息技术发展。信息技术是当前全球研发投入最集中、创新最活跃的技术创新领域，是全球技术创新的竞争高地。信息技术加速迭代和演进，新技术和新产品不断涌现。很多技术和设施亦是在使用过程中通过不断迭代逐步成熟完善。技术快速迭代特性增加了跨领域的技术整合与融通的难度，因而新基建更需要充分考虑技术迭代演进，综合分析技术的成熟度和系统的可靠性、稳定性。以5G为例，5G发展过程中遇到的问题除了基站建设外，还涉及业务需求、产品市场、安全保障、相关法律法规的配套以及4G建设成本的回收和6G技术布局等问题。
（三）核心技术短板风险
新基建主要以信息化为基础，以核心技术为条件。科技是新基建的核心所在。但是目前我国新基建所需核心元件主要来自国外，核心技术自主可控率较低，制约着我国新基建进程。新基建涉及的基础芯片和软件的对外依存度较高，核心技术面临“卡脖子”风险。以互联网为例， 近年来我国互联网取得了巨大发展，但是随着互联网与实体经济深度融合，传统网络架构不足以支撑工业互联网和车联网等对差异性服务保障需求。面对严峻挑战， 须进一步加大关键核心技术攻关、测试和验证。
（四）信息安全风险
由于传统基建的数字化特征不显著，使得单个实体之间缺乏紧密联系。而在新基建发展过程中，由于工业互联网、物联网、车联网等技术创新和产业应用，加快了万物互联互通。万物互联互通是一把“双刃剑”，在显著提高信息传输效率的同时，亦给系统的安全性带来巨大挑战。随着新基建的快速推进，在感知层、连接层和应用层存在安全威胁，尤其是起步阶段，新技术、新产品、新业态的安全模式和规则存在漏洞，各种数据平台、网络的安全防护能力有所欠缺，整体安全水平不高（赵佳伟、张华、义旭东， 2020）。
（五）融资约束风险
据高盛研究部预计， 2020—2025年新基建投资将达到15万亿元人民币。新基建资金来源目前主要是财政资金和专项债券。当前财政收支形势严峻，如此庞大的投资需求仅靠财政投资和专项债融资是远远不够的，新基建将面临较强的融资约束。
统筹推进我国新基建建设的政策建议
（一）加强顶层设计，科学有序布局新基建
当前，我国新基建正处在起步和成长阶段，需要加强各部门、各地统筹协调，形成全国协同发展的局面，有序构建新型基础设施体系。一是研究出台推动新型基础设施发展实施细则， 形成“全国一盘棋”。根据战略规划和市场应用需求，统筹规划好新基建长期与短期、城市与农村、经济与社会、人口转移与空间布局等多种关系， 以需求为导向，根据不同区域的实际情况把握新基建发展规律，分级分类推进新基建。二是完善新基建网络安全保障措施。优化新基建网络的安全测评与审计、保密审查与日常监测等制度， 为我国新基建提供安全技术保障。
（二）聚力核心技术攻关，提升安全保障水平
新基建以技术及其衍生物为动力，要充分发挥其潜力与优势，亟须强化核心技术自主创新能力。一是强化技术要素有效支撑。统筹发挥中央、地方和企业等各方面力量，针对新基建涉及的如5G、人工智能、数据中心等重点领域， 开展核心电子元器件、高端芯片、基础软件等短板弱项的技术研发攻关，着力提升我国新基建技术体系的自主可控性。围绕以信息通信、生命健康、能源、新材料、高端制造为代表的战略前沿领域，依托重大科技基础设施， 加快产业创新中心建设，推动颠覆性技术突破，开辟全新技术赛道，实现产业跨越式发展。二是加快人才的引进培育。加快培育新基建所需的复合型专业人才，加强产学研合作，鼓励高校、科研院所与企业等机构合作开展专业人才培养项目。构建具有全球竞争力的人才制度，加快高层次人才引进， 进一步畅通海外科学家来华工作通道。
（三）逐步放开市场准入，畅通各类资本参与新基建
发挥政府财政资金引导和补缺作用，充分利用市场化方式，有效调动社会资本积极参与，加快形成政府引导、企业主导、市场运作的新基建投融资模式。一是创新和拓宽资金渠道。统筹运用各类财政和金融工具，加快新基建项目中政府与社会资本合作（PPP）模式发展，推进REITs（不动产投资信托基金）投资重大新基建项目。优化金融供给结构，提高金融服务的适配性。充分发挥政策性开发性金融机构在新基建投融资过程中的引领、带动和保障作用，加大中长期贷款和融资担保；鼓励国有大行、股份制银行以及城商行等商业银行围绕重大项目开展信贷优惠专项。二是创新企业投融资机制。实施市场准入负面清单，给予各类市场主体公平参与新基建项目投资的机会。支持新基建领域企业登陆资本市场， 特别是到科创板、创业板上市，支持相关企业到“新三板”、区域性股权市场挂牌融资。
（四）深化行业应用融合，打造生态体系
坚持以需求为导向，推进新基建与制造、能源、交通、农业等实体经济的深度融合。发挥技术和场景结合的最大化价值，注重“建”与“用”统一，加快推进新技术成果转化落地。开展试点示范，推进示范基地和园区建设，形成一批可复制可推广可借鉴的典型案例。鼓励企业立足行业需求开展应用创新和商业模式创新，支持向同类相关企业的复制推广。加大应用培训和宣贯，推动规模化应用。推动新基建与传统基建融合创新发展。加快新基建与传统基建资源共享、设施共建、空间共用，统筹新基建与传统基建的空间布局和要素连接。以新基建改造提升传统基建，通过新基建要素与传统基建的智能联动，加快推动传统基建的信息化转型。
作者单位：中国社会科学院工业经济研究所