俞建拖 闫晓旭 李 帆
内容提要：
韧性城市安全发展的新范式强调城市各个系统功能和各部门管理的相互协调，以及灾前预防、灾中应急和灾后恢复的全过程管理。韧性城市的建设是一个系统工程，涉及基础设施韧性、经济韧性、社会韧性、空间韧性、生态韧性、治理韧性等多个方面，体现在安全生产、社会治安、医疗卫生、生态环境、食品药品安全等多个领域，牵涉城市规划、建设、管理、更新等各环节。本文关注我国韧性城市建设进展，分析了当前韧性城市建设的短板与不足，并提出相应的对策建议。
城市韧性是指城市中的个人、社区、机构、企业和系统在各种急性冲击和慢性压力下生存、恢复、适应和可持续发展的能力（该定义沿用了洛克菲勒基金会“全球100韧性城市项目（100RC）”的定义）。现代社会中，人口、财富、经济活动向城市高度集中，城市成为人民过上美好生活的重要空间载体，同时也带来了人员、财产、生活生产方式中各类风险的集中暴露，威胁城市的可持续发展。统筹城市发展与安全，提高城市韧性发展水平，对于护航高质量发展日益重要。
2021 年3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出，要建设海绵城市、韧性城市。 图/ 中新社
中国韧性城市建设进展
韧性城市的理念日益深入人心，建设韧性城市已成为经济社会高质量发展的重要支撑。2010年，联合国防灾减灾署等国际组织和相关机构在全球发起“创建韧性城市2020” 倡议，得到了全球4300多个城市或城市片区的响应和参与。提高城市和社区发展韧性也被纳入联合国可持续发展目标， 国际上关于韧性城市建设的标准和实践也不断丰富和完善。中国政府高度重视城市韧性发展，很多地方政府积极参与相关实践，探寻中国特色的韧性城市发展路径。
（一）中国韧性城市发展与实践
中国已将构建韧性城市纳入高质量发展的政策议程。2020年10月，习近平总书记在《求是》杂志上发表《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，指出要“在生态文明思想和总体国家安全观指导下制定城市发展规划，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统”。2021年3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要建设海绵城市、韧性城市。
持续完善城市韧性发展的制度体系和组织保障。迄今为止，我国已经制定并修订了《城乡规划法》《安全生产法》《防洪法》《防震减灾法》《矿山安全法》《突发事件应对法》《道路交通安全法》《消防法》《自然灾害救助条例》《防汛条例》《抗旱条例》《突发公共卫生事件应急条例》等数十部法律法规。与此同时，我国还不断完善防汛抗旱、防震减灾救灾、公共卫生联防联控机制等相关体制机制，不断优化党和政府部门设置和组织体系。2018年我国成立应急管理部，对国家应急管理体系进行了系统性重构。这些都为我国韧性城市建设打下了坚实的制度和组织保障。
在地方层面，各地开展形式多样的韧性城市建设行动。在参与国际韧性城市合作项目方面，湖北黄石、四川德阳以及浙江的海盐和义乌4个城市入选“全球100韧性城市” 项目；成都、洛阳、大理、绵阳、宝丰、三亚、咸阳、西宁等城市则先后加入联合国减灾署“让城市更具韧性”行动。在韧性城市建设自主探索方面，北京、上海将韧性城市建设纳入城市总体规划，广州、重庆将韧性理念纳入城市基础设施发展“十四五”规划，西安发布《韧性城市：西安国际化大都市发展蓝皮书（2019）》等。2023年，四川成都、四川广元、浙江丽水、上海长宁、天津中新天津生态城5个国内城市（城区）入选联合国“创建韧性城市2030”项目。
（二）中国韧性城市建设的特色
新中国成立以来，我国在长期的探索实践中走出了具有中国特色的城市发展道路。党的十八大以来，通过持续深化国家治理体系和治理能力现代化改革，我国在提高城市发展韧性、满足人民对美好生活的需要上取得了一系列新的重大成就，我国韧性城市建设的特色也更加凸显。
党的集中统一领导和政府主导。党的集中统一领导是中国韧性城市建设的最大优势和制度保障。正是有了党的集中统一领导，中国仅用半个多世纪时间就完成了西方国家上百年才能完成的城市化进程。无论是应对紧急突发的危机，还是应对气候变化等长期性和全局性的挑战，都具有显著的外部性，政府在韧性城市建设中发挥主导作用，更有利于彰显党和政府“全心全意为人民服务”的根本宗旨。
以人民为中心的发展理念。习近平总书记多次强调要坚持以人民为中心、人民城市为人民，坚持从社会全面进步和人的全面发展出发，不断满足人民群众对美好生活的向往和需求。打造韧性城市，坚持以人民为中心的发展思想，不断增强城市的整体性、系统性、宜居性和生长性，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。
集中力量办大事的体制机制。在面对重大的突发事件或长期性压力挑战时，举国体制赋予了国家强大的社会动员能力、汲取能力和控制能力， 能够动员全社会的资源投入国家意志的实现过程中来，形成国家治理的整体合力。1998年抗洪抢险中，全国800多万干部群众参加抗洪，人民解放军和武警部队先后调动66个师、旅和武警总队共27.4万兵力。2020年初，新冠疫情席卷武汉，中国以高超的指挥调度能力、有效的物资调配能力和强大的综合建设能力，仅用十余天的时间，完成火神山、雷神山两座医院建设，有力支援了疫情防控。
建设韧性城市不仅需要应对突发事件，更需要对城市的环境生态韧性、经济韧性、社会韧性、治理韧性整体思考，需要更高层次的制度统筹设计，促进多部门协同配合。 图/ 中新社
整合式和总体式的管理体系。2003年非典疫情后，我国逐步建立起“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的应急管理体制。2018年，在应急管理专业化水平和能力提升的基础上，我国进一步整合优化应急力量和资源，形成了“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动” 的应急管理体制。通过这些改革，强化了纵向和横向的分工协调与联动，有助于充分调动韧性城市建设中各成员单位、中央与地方各层级政府、社会的积极性。此外，我国也建立了覆盖各类重大和突发风险、覆盖重要流域、覆盖城乡以及广大国土空间的应急管理预案和响应机制，完善法律法规和政策体系，为韧性城市建设提供了有力的保障。
中国韧性城市建设的短板与不足
改革开放以来，我国城市化的规模和速度在全球发展史上是罕见的，这是突出的成就，同时也伴随着各类风险隐患在短时期和相对狭小空间内的积累和爆发。在百年未有之大变局中，各类急性和慢性压力复杂交织，进一步加剧了我国韧性城市发展的挑战。从推动高质量发展、实现中国式现代化的更高要求看，我国的韧性城市建设仍然存在一些短板和挑战。
（一）韧性城市建设的顶层设计仍需进一步完善
部门协同提升韧性的机制仍需畅通。建设韧性城市不仅需要应对突发事件，做好防灾减灾，更需要对城市的环境生态韧性、经济韧性、社会韧性、治理韧性整体思考，需要更高层次的制度统筹设计，促进多部门协同配合。当前我国城市治理体系发展相对滞后， 在城市建设过程中各种理念和实践“你方唱罢我登台”，彼此缺乏协调和整合，甚至还存在冲突，这也可能导致城市系统在运行中出现断裂和风险点。
区域联动提升韧性的机制仍存障碍。各种形式的地方保护主义仍然存在，差别化市场准入、各地查验结果不能互认等问题给跨区协同防灾和救援带来一定障碍。
（二）社会部门在韧性城市中作用发挥不足
社会部门专业能力不足。社会部门仍缺少专业人才，2020 年，我国14亿人口中社会工作持证人数仅有66.9万人，持证社工人员占总人口的比重仅为美国的1/4左右。近年来社会救援队伍迅速壮大，但专业化救援力量发展不充分，存在专业训练不足、专业技术和装备短缺的现象。资金方面，许多社会组织主要靠政府拨款或购买服务资金来维持组织的基本运营，社会化资源募集渠道未能打通，难以满足组织能力建设需要。
社会部门参与韧性城市建设的机制不畅。政府与社会各部门存在救援信息壁垒，危机事件发生后，社会各方难以知晓危机事件的基础信息、预案信息等，无法准确做出应对方案， 可能在响应中重复提供类似服务，影响资源配置效率。此外，社会部门缺少常态减灾、恢复重建阶段的持续参与。在2008—2020年自然灾害的所有响应行动中，恢复重建、常态减灾阶段的参与分别仅占27% 和4%。
（三）保险支持韧性城市建设能力有待提升
巨灾保险覆盖率和补偿水平偏低。当前中国巨灾保险仍处在探索阶段，覆盖率较低。补偿水平方面，巨灾保险赔付约占巨灾经济损失的10%，远低于国际30%的平均水平。如， 2021年河南特大暴雨后，保险业累计赔付116.9亿元，占直接经济损失的比例为9.74%。
巨灾风险“偿付能力难题”仍需突破。偿付能力始终是巨灾保险制度建设的难题， 即如何做到保得起、赔得起， 同时确保巨灾保险制度不破产。巨灾风险往往损失巨大， 难以用传统精算、定价和准备金的方式进行管理。
（四）全民参与韧性城市建设意识仍需加强
居民自救意识和能力有待提高。灾害发生后居民自我保护、守望相助的态度非常重要。但由于我国政府是“无限责任” 政府，容易造成居民对政府产生过度依赖情绪。此外，近年来虽然在防灾减灾日等重要节点开展宣传和培训活动，但由于缺少常态化培训教育体系和实际操作演练，居民逃生避险、自救互救的意识和能力较弱。
城市韧性管理和治理的全民性需要进一步加强。一些风险因素影响的人群虽然是局部和少数人群，但是由此导致的次生、伴生风险仍会扩大到更广泛的人群。此外，很多城市的风险应对预案中缺乏对一些最敏感脆弱人群的针对性安排。
从国家治理体系和治理能力现代化的角度出发，韧性城市建设应加强相关的制度顶层设计，形成高效的协调联动机制，打破区域协同联动壁垒。 图/ 中新社
中国韧性城市建设的政策建议
韧性是所有城市、组织和个人都应该具备的能力。如同“将健康融入一切政策”一样，提高中国城市韧性，也需要让韧性融入城市发展的各类政策设计，融入城市建设的所有环节和利益相关部门，使城市能够真正成为广大人民追求美好生活的空间支撑。
（一）将韧性理念全面融入城市建设
城市韧性具有综合性和复杂性，需要将“六全”的韧性理念融入城市建设。一是全生命周期。城市关键基础设施以及公共资产、居民住宅的建设应将全生命周期的各类风险纳入考量，通过科学合理的规划设计躲避风险以及提高风险应对能力，实现资产长期安全和保值增值。二是全领域。考虑到城市发展中各类风险因素的复合性和关联性，对自然灾害、经济风险以及社会风险因素及其影响的识别、评估和应对策略制定应该统筹考虑。三是全地域。充分考虑风险因素影响及其传播的空间特性，强化全域风险管理与应对。四是全员参与。鼓励和扩大企业、社会组织和个人参与韧性城市建设，提高不同主体应对风险的意识、能力和水平，将韧性融入一切。五是全流程。实现城市韧性的全流程管理和治理，将更多的资源投入风险识别、预防和应急演练上，此外还要加强事后的恢复重建以及相关的绩效管理和问责。六是全人群受益。要强化城市韧性建设的公共属性，特别加强对老人、儿童、妇女等弱势人群的保护。
（二）推动优化韧性城市治理体系
从国家治理体系和治理能力现代化的角度出发，韧性城市建设应加强相关制度的顶层设计，形成高效的协调联动机制，打破区域协同联动壁垒。完善应急预案，明确各政府部门和社会部门、企业和学术界等各主体的应急职责。完善韧性城市相关立法，提高韧性城市建设的法治化水平，提高信息透明度，帮助城市中不同的利益相关方识别各类关键风险真实和全面的信息，理解风险因素的影响过程和后果，推动各级政府部门和全社会积极参与韧性城市建设。完善干部激励和约束机制，强化基于韧性城市效能的问责，减少以罚代管的倾向。推进“平急两用” 公共基础设施建设，处理好成本和收益的关系，补齐城市应急能力建设短板，更好应对突发紧急事件。
（三）发挥社会部门在城市韧性中的作用
加强社会部门能力建设。人员方面，精准招募高素质人才，提高成员素质和能力。加大应急响应培训力度，定期联系城市政府和武警、消防等应急部门，借用场地设施设备开展演练。资金方面，通过税收优惠、奖励项目等支持政策鼓励优质社会部门参与应急管理，通过鼓励救灾捐赠促使社会部门投身救灾领域。
重视市场和企业作用。更好发挥市场和企业（特别是大型平台企业）在维护供应链稳定中的作用，将灾害风险管理纳入企业商业模式和实践。物资储备方面，提高民间组织和企业等主体的物资储备参与度，培育保供骨干力量，增强保供企业货源组织能力。物流效率方面，更好地发挥市场化机构在应急物流体系中的作用，促进物流企业实现“平急转换”，强化跨区域、跨领域应急物流协同组织。完善跨区域联保联供机制，疏通跨区域生活必需品运输堵点， 保障物资供应稳定。
打破政府和社会部门信息壁垒。建议以现有的政社应急协同平台为基础，建设信息共享数字平台，城市政府可以第一时间公布灾情、救灾需求等指引信息，传递实施救灾指挥、调配、协作等工作部署， 社会部门可以公示组织信息、资源信息、救援活动进展等情况。增加政府与社会部门之间协调沟通的官方渠道，如，设置专门科室协调社会部门代表参与，重视社会部门在应急管理方面的媒介与智库作用，实现政府意愿的正确传递与信息的双向流通、反馈。
（四）加快保险支持城市韧性的能力建设
提高城市巨灾保险覆盖率和损失补偿水平。保险产品供给方面，鼓励保险公司根据城市常见灾害以及多灾因事故保障开发多种形式的保险产品；需求方面，探索为部分面临较高风险的居民家庭和企业提供一定比例的保费补贴，或出台税收优惠政策，降低投保成本，并加大对风险管理的宣传力度， 提高市民的风险意识和保险意识。
突破巨灾保险偿付能力困境。一是加快推进巨灾保险法及相关法律法规的制定和完善工作，确立“封顶回调”机制， 解决“击穿风险”；二是充分调动全国和省级基金两个积极性， 考虑各省经济发展水平和巨灾风险暴露差异，因地制宜实现差异化保障；三是充分利用保险市场资源，尤其是保险机构的网络、技术和服务资源。
（五）提高公众参与意识和行动力
通过教育和培训提高全民防灾减灾意识。加强对城市发展规划、应急管理、地方政府等相关人员的风险管理培训； 将防灾减灾知识纳入各级学校相关课程，并认真落实学校应急演练；加强以社区为基础的应急培训，更好地发挥志愿者作用；确保弱势群体平等获得应急管理培训的机会。
营造相互支持的社区韧性文化。通过社区防灾减灾宣传、志愿者对社区弱势群体进行关怀等多种形式的活动增强社区凝聚力，提高城市居民对社区以及所在城市的认同。激发社区居民参与议事的内在动能，使居民积极参与社区韧性建设。关注灾后城市文化凝聚力，通过文化艺术等活动留住当地民众并吸引外来人口，促进社会情感和精神重建。
（参考文献略）
作者单位：中国发展研究基金会